加強消費市場執(zhí)法與監(jiān)管

劉瑜 劉超

摘 要 “天價海鮮”事件反映出當(dāng)前旅游消費市場存在權(quán)責(zé)邊界、執(zhí)法監(jiān)管、投訴受理、應(yīng)急處理等多方面的問題。傷害了消費者權(quán)益的同時，也損害了相關(guān)部門和城市的形象。從根本上治理“天價”旅游亂象，除需要健全發(fā)現(xiàn)、應(yīng)急、反應(yīng)、監(jiān)管機制，更需要建立誠信系統(tǒng)，完善過錯問責(zé)制和履職免責(zé)制。

關(guān)鍵詞 消費侵權(quán) 執(zhí)法監(jiān)管 履職免責(zé)

作者簡介：劉瑜，青島市工商信息中心；劉超，青島市工商局。

中圖分類號：D631 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.197

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，社會誠信體系正在建立，法治環(huán)境尚未健全，消費者合法權(quán)益有時得不到有效保護，給市場經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定帶來沖擊。

2016年，某沿海城市發(fā)生了一起舉世矚目的“天價海鮮”惡性消費侵權(quán)事件，給當(dāng)?shù)氐穆糜蝿俚匦蜗笤斐芍貏?chuàng)。此后，數(shù)個旅游城市又相繼曝出“天價魚”、“天價茶”、“天價馬”、“天價水”等事件，這些事件性質(zhì)相似，其發(fā)生、升級到最終平息的演變周期也基本相同。本文以“天價海鮮”事件為例，分析此類事件深層次的生成原因，并對如何有效加強消費市場執(zhí)法與監(jiān)管工作略加探討。

一、“天價海鮮”事件回放

2016年國慶期間，幾位游客在東部某沿海城市一燒烤店點了一份標(biāo)價為39元的小海鮮。結(jié)賬時老板卻按每只小海鮮39元的價格收費。該燒烤店的價目單標(biāo)價為 “小海鮮39元”，旁邊沒有標(biāo)明計價單位是“個”還是“份”，但在價目單的最下方，有字體很小的“以上小海鮮單個計價”的說明。幾位游客跟老板理論，老板揚言再糾纏所有菜品全部按個計費，一盤蛤蜊合380元，兩盤扇貝240元。幾位游客撥打了110報警電話，民警稱是價格方面的問題，應(yīng)由物價部門管，讓游客向物價部門投訴；物價局的受話人員答復(fù)說，晚間沒有值班執(zhí)法人員，只能等到第二天才能進行處理；游客又撥打了某市市場監(jiān)管部門的投訴電話，但該投訴電話夜間9點后采取語音留言方式，無人工值守。民警離開后，店老板更加囂張。有圍觀的人建議游客留下正常價格的錢趕緊逃走。為了防止客人逃跑，燒烤店老板一邊用棍子恐嚇游客，一邊指使店員報警，理由是“有人吃了霸王餐，不給錢想逃跑”。接到報警電話，110的值勤民警再次來到店內(nèi)。趁民警在場，男游客為防止發(fā)生意外，讓老婆和孩子躲進了人群，民警則把幾位男游客和燒烤店老板一起帶回了派出所。經(jīng)過協(xié)商，游客還是按照燒烤店老板的計算標(biāo)準(zhǔn)付了餐費，之后才得以脫身離開。

幾位游客的遭遇引起了社會廣泛關(guān)注。國慶長假最后一天，某市市政府召開緊急會議，研究部署處理方案，當(dāng)天傍晚，有關(guān)部門通過官方媒體向社會發(fā)布采取的措施和處理的結(jié)果。國慶小長假結(jié)束后，中央、省市各類主流媒體跟蹤報道，網(wǎng)絡(luò)輿情呈爆炸式增長。

事件發(fā)生后，涉事燒烤店所在區(qū)的有關(guān)部門對該店展開調(diào)查，最終該店被處以頂格罰款、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照。其間，監(jiān)察機關(guān)對相關(guān)部門和有關(guān)人員啟動了問責(zé)機制。隨后某市政府專門成立指揮機構(gòu)，組織開展了“吃、住、行、游、娛、購”等消費領(lǐng)域市場秩序的專項整治行動，切實維護廣大消費者合法權(quán)益，全力重樹旅游城市的良好形象。

二、我國消費市場執(zhí)法與監(jiān)管存在的諸多問題

通過對某市“天價海鮮”事件的回顧，不難看出當(dāng)前市場監(jiān)管執(zhí)法工作存在諸多問題。大致可以歸結(jié)為以下幾點：

（一）監(jiān)管部門權(quán)責(zé)邊界不清晰

由于立法的滯后及機構(gòu)改革的不徹底，條塊分割的行政體制難以打破，行政部門之間雖有分工卻存在職責(zé)交叉，致使行政推諉這一瑕疵行政行為成為法治實踐中普遍存在又難以根治的痼疾。 “天價海鮮”事件表明，監(jiān)管部門“各司其職”的同時，仍存在“各自為政”的問題，“多頭監(jiān)管”最終異化成“無人監(jiān)管”，關(guān)鍵時刻不能在法律框架內(nèi)積極行政，必然貽誤事情的最佳處理時機，讓政府部門失去對事態(tài)發(fā)展的引導(dǎo)權(quán)和主動權(quán)。

（二）執(zhí)法人員履行職責(zé)不到位

市場的有序運行需要發(fā)揮政府這只看得見的手的監(jiān)管和調(diào)控作用，職能部門在消費市場監(jiān)管中的懶政和缺位是造成市場無序的重要原因。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對消費市場監(jiān)管的措施和要求相對完整，盡管有少許環(huán)節(jié)可能因立法的滯后而沒有涵蓋，但如果能將現(xiàn)有規(guī)定執(zhí)行到位，對違法行為絕不放縱，對經(jīng)營主體統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法尺度，消費市場的整體秩序就能得到規(guī)范，重大負面輿情也就不會發(fā)生。然而，由于執(zhí)法人員日常監(jiān)管流于形式，執(zhí)法監(jiān)督失之以寬，對苗頭性、潛在性問題感知和發(fā)現(xiàn)的敏感性不足，正確判斷和及時傳導(dǎo)的能力不強，導(dǎo)致許多問題未在萌芽階段及早干預(yù)和有效處置?！疤靸r海鮮”涉事燒烤店盡管成立時間不長，但已發(fā)生多起欺詐宰客坑害消費者的行為，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門只是作為一般消費糾紛調(diào)解、告誡一下息事寧人，未做到嚴格執(zhí)法。公安民警現(xiàn)場處置消極不力，助長了違法分子的囂張氣焰。

（三）群眾訴求表達渠道不暢通

隨著政府和公共服務(wù)的細化，各部門的熱線電話越設(shè)越多，熱線電話受理范圍難分清、熱線號碼繁多不易記等原因，造成熱線“不好打”；各類熱線無統(tǒng)一的受話、分流、轉(zhuǎn)辦、跟蹤、反饋等工作標(biāo)準(zhǔn)，也未全部落實首問負責(zé)制、24小時人工值守制、節(jié)假日領(lǐng)導(dǎo)帶班制；更有甚者，由于重視不夠，人員不足，有的熱線長期無法接通，形同虛設(shè)。長此以往造成群眾訴求難以表達，群眾權(quán)益無法保障，政群溝通的連心橋成了形象工程，有違專線設(shè)立初衷。

（四）應(yīng)急糾紛處置機制不靈敏

欺宰外地游客的現(xiàn)象在國內(nèi)普遍存在，甚至已經(jīng)成為部分商家旅游旺季增收的主要法寶。究其根源，是保障外地游客權(quán)益的工作機制不健全。現(xiàn)有的維權(quán)渠道不僅程序復(fù)雜，而且需要花費大量的時間成本，客觀上為外地游客依法維權(quán)造成了障礙。如果有關(guān)監(jiān)管部門能以人為本，針對外地游客創(chuàng)設(shè)更為便捷、高效的維權(quán)渠道，比如采取先行賠付、事后區(qū)分責(zé)任追償?shù)葢?yīng)急性消費糾紛解決手段，“天價海鮮”事件就可能被化解在萌芽狀態(tài)。

（五）違法失信懲戒力度不強大

目前消費市場亂象頻出的關(guān)鍵原因，在于違法成本太低?；谏虡I(yè)逐利的天性，如果總是能夠帶來豐厚且無風(fēng)險的收益，那宰客就會成為商家的習(xí)慣行為。實踐證明，懲治是最好的教育，也是最有力的預(yù)防，維護正常的消費市場秩序，必須綜合運用罰款、沒收違法所得、沒收違法工具、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照等處罰手段，以及典型案例曝光、納入經(jīng)營異常名錄等信用約束和懲戒機制，讓游走在違法邊緣的經(jīng)營者望而卻步，才能真正在消費秩序中豎起高壓線。

（六）跟蹤監(jiān)督問責(zé)體系不健全

現(xiàn)有的問責(zé)機制，存在著缺乏專門性的法律和系統(tǒng)化的制度保障、問責(zé)主體不明確、行政責(zé)任主體權(quán)責(zé)不清、問責(zé)程序不規(guī)范、問責(zé)流于形式和問責(zé)后續(xù)機制缺失等問題，導(dǎo)致問責(zé)制度在實際操作過程中出現(xiàn)虛化和異化，使得執(zhí)法機關(guān)和公務(wù)人員心存畏懼，遇有疑難、敏感和復(fù)雜問題，不敢積極行政，害怕動輒得咎，一味明哲保身，使類似“天價海鮮”事件等邊界不清楚、結(jié)果不明朗的事件不能得到及時有效處置，并極易導(dǎo)致事態(tài)持續(xù)失控、擴大升級。

三、全方位加強消費市場執(zhí)法監(jiān)管的基本措施

“天價海鮮”事件映射出相關(guān)部門日常執(zhí)法監(jiān)管、工作機制、應(yīng)急處置等諸多方面存在不足，提醒我們必須按照全面依法治國、建設(shè)法治社會的總要求，從根本抓起，汲取教訓(xùn)，創(chuàng)新舉措，特別是要主動適應(yīng)消費市場變化，建立起覆蓋全面、反應(yīng)迅速、處置高效、溝通順暢、監(jiān)督有力的新型工作機制，方能有效預(yù)防此類事件重演。

（一）健全侵權(quán)行為發(fā)現(xiàn)機制

一是落實好日常巡查、隨機抽查、專項檢查等制度，及時收集和匯總工作數(shù)據(jù)，為梳理消費特點、趨勢和規(guī)律做好數(shù)據(jù)支撐；二是狠抓監(jiān)測預(yù)警能力建設(shè)，提升執(zhí)法人員的職業(yè)敏感性，在街面巡查、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和登記審批等日常工作過程中，對苗頭性、傾向性、潛在性問題做到快速感知、正確判斷、及時傳導(dǎo)、有效處置，切實將問題解決在萌芽階段。運用互聯(lián)網(wǎng)+思維，依托官方網(wǎng)站、微信、微博等工作平臺，發(fā)布預(yù)警、通知、提示等信息，通過建立互聯(lián)網(wǎng)預(yù)警工作平臺，積極回應(yīng)社會關(guān)切，壓縮不實信息和網(wǎng)絡(luò)謠言的生存空間，為輿論引導(dǎo)贏得主動；三是調(diào)動多方力量的共同參與消費市場治理，構(gòu)建“社會各界發(fā)現(xiàn)和提出問題，輿論媒體緊盯和曝光問題，監(jiān)管部門抓住和解決問題”的工作新格局；四是設(shè)立舉報獎勵專項資金，通過物質(zhì)獎勵的方式鼓勵社會各界積極舉報消費領(lǐng)域違法線索，提升對潛在違法行為的發(fā)現(xiàn)和防范能力。

（二） 健全消費糾紛應(yīng)急機制

旅游業(yè)在三產(chǎn)當(dāng)中的龍頭地位愈發(fā)凸顯，與之相對的，游客權(quán)益保護、糾紛解決機制、公共服務(wù)供給等方面卻存在著較大差距。旅游商品和服務(wù)具有無形性、綜合性、遠期性、體驗性、異地性等特點，這使得旅游消費者與一般消費者相比，天然地處于弱勢地位。我們應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的消費維權(quán)機制基礎(chǔ)上，增設(shè)外地游客權(quán)益保護的優(yōu)先機制，在受理方式、流程、時限等方面進行優(yōu)化，必要時啟動先行賠付程序，利用專設(shè)財政資金先行化解游客旅游期間的應(yīng)急性消費糾紛，避免發(fā)生外地游客因時間倉促無法充分維權(quán)的被動情形。同時，要針對新媒體時代的輿情特點，建立高效的消費市場輿情研判處置預(yù)案，遇到苗頭性輿情，及時搞好信息傳遞、溝通協(xié)調(diào)和有效處置。

（三）健全投訴舉報反應(yīng)機制

一要嚴格落實首問責(zé)任制，受理群眾申訴、投訴和舉報的部門為第一責(zé)任部門，具體經(jīng)辦人員為第一責(zé)任人，明確責(zé)任主體、轉(zhuǎn)辦流程、工作標(biāo)準(zhǔn)等，確保群眾訴求在第一時間解決；二要強化值守，嚴格落實領(lǐng)導(dǎo)帶班、24小時人工值守、重大事項報告和應(yīng)急執(zhí)法隊全天候待命等制度，進一步明確和細化值班人員工作職責(zé)、應(yīng)急處置規(guī)范，確保各類投訴、舉報和咨詢能夠及時流轉(zhuǎn)、辦理；三要推進政務(wù)熱線整合，除110、119、120、122外，將其他非緊急類政務(wù)服務(wù)熱線統(tǒng)一整合至一個受理平臺，24小時接受群眾咨詢投訴和舉報，確保信息傳遞上下貫通，實現(xiàn)各類信息實時共享；四要加強舉報投訴受話分析，排查和梳理監(jiān)管熱點、難點和焦點問題，有針對性開展相關(guān)排查和整治工作，力爭做到主動出擊、防患于未然。

（四）健全綜合執(zhí)法監(jiān)管機制

行政執(zhí)法部門林立、職責(zé)不清，是形成多頭執(zhí)法與執(zhí)法缺位、人數(shù)眾多與人手缺乏并存的奇怪格局的主因。要想改變這一現(xiàn)狀，必須通過重新調(diào)整行政權(quán)配置，將原有交叉、分散執(zhí)法權(quán)集中于某一獨立的行政機關(guān)行使，探索實施綜合執(zhí)法模式，建立相對統(tǒng)一的綜合執(zhí)法聯(lián)動模式。從而進一步增強基層發(fā)現(xiàn)、傳導(dǎo)和處置問題的能力；構(gòu)建橫到邊、縱到底的網(wǎng)格化監(jiān)管格局，進一步增強基層執(zhí)法監(jiān)管和消費維權(quán)能力。

（五）健全主體誠信約束機制

誠信機制本身蘊含著信用賞罰激勵機制，即根據(jù)法律法規(guī)、信用體系、和商業(yè)規(guī)范評價經(jīng)濟主體，將相關(guān)記錄納入信用數(shù)據(jù)庫，通過違法信息公示、 納入黑名單和異常名錄、實施聯(lián)合懲戒等手段，強化市場主體的信用等級評價和信用分級分類監(jiān)管。信用約束機制能夠使嚴重違法失信的經(jīng)濟主體 “一處失信、處處受限”，倒逼企業(yè)規(guī)范經(jīng)營、守信經(jīng)營。

（六） 健全執(zhí)法過錯追責(zé)機制和履職免責(zé)機制

要建立健全科學(xué)、合理的失職問責(zé)與履職免責(zé)機制，為廣大行政機關(guān)及其工作人員行使職責(zé)，提供明確和可供遵循的行為標(biāo)準(zhǔn)和評價標(biāo)準(zhǔn)，保護干事創(chuàng)業(yè)的激情和工作主動性，及時、嚴肅地追究懶政、越權(quán)、缺位的責(zé)任，在積極行政、努力作為和消極怠政、碌碌無為之間找到最佳契合點，構(gòu)建有遵循、有敬畏、有底線、有活力的工作格局，促進各級執(zhí)法主體依法、全面、充分履職，最大限度維護繁榮有序、公平和諧的消費市場秩序。