環(huán)境公益訴訟實施成本分擔(dān)的聯(lián)動機制研究

房祺 施青 李佳樺 王馨鈺

摘 要 由于環(huán)境公益訴訟的復(fù)雜性、專業(yè)性和利他性，在司法實踐中其訴訟實施成本普遍高于普通訴訟。而我國環(huán)境公益訴訟相關(guān)配套制度均不完善，缺少明晰的多重約制使得以逃避高昂成本為目的的機會主義行為大行其道，濫訴現(xiàn)象出現(xiàn)，大幅降低司法效益，加劇訴訟實施成本。針對實施困境，本文認為當務(wù)之急是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟中的正向經(jīng)濟激勵機制，并通過司法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)、ENGO組織的三方聯(lián)動機制降低訴訟成本、避免濫訴現(xiàn)象出現(xiàn)，在節(jié)約有限的訴訟成本之時推動環(huán)境公益訴訟的長足發(fā)展。

關(guān)鍵詞 環(huán)境公益訴訟 成本分擔(dān) 聯(lián)動機制

基金項目：江蘇省級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目“環(huán)境公益訴訟中訴訟成本分擔(dān)的聯(lián)動機制研究”（201711117070X）。

作者簡介：房祺、施青、李佳樺、王馨鈺，揚州大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.164

我國公益訴訟實踐始于2005年，十余年來已取得一定進展，然相比于美國的環(huán)境公益訴訟制度，我國環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計并不嚴密。近年來環(huán)境公益訴訟的鋪開暴露出諸多實施環(huán)節(jié)存在的問題，尤為突出的是實施成本分擔(dān)的不合理導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟難以發(fā)揮其應(yīng)有的效用。一方面，訴訟成本過高對環(huán)保公益組織提起訴訟造成了嚴重的制約。一方面，公益組織為規(guī)避成本采取的訴訟策略往往導(dǎo)致公益訴訟與與行政監(jiān)管的競合，甚至引發(fā)了訴訟的泛濫，造成司法資源的浪費。

因此，本研究擬解決的主要問題即是環(huán)境公益訴訟的實施成本如何分擔(dān)才能為公益組織提供足夠的正向激勵，同時避免公益組織的濫訴，實現(xiàn)公益訴訟與行政監(jiān)管在治理效果層面的良性互動。環(huán)境公益訴訟主要包括民事、行政和刑事三類訴訟，囿于研究對象和研究目的，本文主要關(guān)注民事類的環(huán)境公益訴訟。

一、 環(huán)境公益訴訟的制度框架

“公益訴訟”是為維護公共利益而提起的訴訟，主要適用于社會公共利益遭受民事性質(zhì)的損害，但缺少提起訴訟的適格原告的特殊情形 。我國的環(huán)境公益訴訟制度正是針對公共利益受損而原告主體缺失的情形而設(shè)立的救濟制度，設(shè)計初衷是為了通過環(huán)保公益組織和司法機關(guān)處理一些事實清晰、損害明確、后果嚴重且行政機關(guān)難以解決、具有典型性的環(huán)境污染案件，從而有效矯正主體行為和填補環(huán)境損害 。

（一）起訴主體資格

《民事訴訟法》第55條規(guī)定環(huán)境公益訴訟的主體分為“法律規(guī)定的機關(guān)”和“有關(guān)組織”，除此之外“在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，檢察院可以向人民法院提起訴訟?！?/p>

“有關(guān)組織”的限制性解釋得見于《環(huán)保法》第58條，該條規(guī)定只有符合“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”及“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”兩項要求的社會組織方有資格向人民法院提起訴訟，與此同時亦規(guī)定此類社會組織提出的訴訟，“人民法院應(yīng)當受理”。

據(jù)此規(guī)定，在司法實踐中一旦作為起訴主體的社會組織通過審查、被確認符合法定條件，即具有了代表國家維護環(huán)境公益的權(quán)威，不需要任何實際利害關(guān)系的存在即可起訴，而法院不得拒絕，而我國環(huán)境公益訴訟成本過高的困境現(xiàn)狀恰與此規(guī)定有著密切聯(lián)系。

（二）起訴前置程序

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第12條規(guī)定，“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當在十日內(nèi)告知對被告行為負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門”，可見我國法律未對原告起訴設(shè)置一定的前置程序，印證了我國環(huán)境司法與環(huán)境執(zhí)法的“分而治之”的現(xiàn)狀，實踐中大量已經(jīng)或正在受到行政處理的案件又被公益“追訴”的事實表明，行政執(zhí)法對我國環(huán)境公益訴訟的提起幾乎不構(gòu)成任何障礙。

二、訴訟實施現(xiàn)狀分析

據(jù)《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2015-2017）》數(shù)據(jù)顯示，2015、2016年我國環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量分別為62例和146例，環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量有所上升但總量不大。

環(huán)境公益訴訟進展緩慢的重要因素即在于，“零收益”的起訴前提下，訴訟實施成本分擔(dān)規(guī)則的缺失極大影響了適格原告的積極性。實踐中由于環(huán)境公益訴訟的復(fù)雜性和專業(yè)性，不論是起訴時均需提交證明“污染者排放的污染物或者次生污染物與損害之間具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)”，而求助于專業(yè)鑒定機構(gòu)，又或是法律事務(wù)所耗費的長時間及法律事務(wù)本身的高難度，均使得環(huán)境公益訴訟前期需要投入不菲費用，而制度的缺陷卻使得此種巨大壓力集中于ENGO組織身上。以引起廣大輿論爭議的“常州毒土地” 一案為例，該案以ENGO組織敗訴，并承擔(dān)案件受理費1891800元為一審判決結(jié)果，值得注意的是，ENGO組織作為原告主張由被告承擔(dān)總計約51萬元的律師費、差旅費等相關(guān)費用，常州中院亦未予支持。此案可視為當前環(huán)境公益訴訟實施現(xiàn)狀的典型體現(xiàn)，以高昂金額直觀地揭露了當前提起環(huán)境公益訴訟所必需耗費的高昂成本。

基于此現(xiàn)狀，ENGO組織往往選擇以“功利性擇案”之舉逃避高昂訴訟實施成本，在有些地方甚至出現(xiàn)檢察機關(guān)向當?shù)胤掀鹪V條件的多家環(huán)保組織發(fā)出“督促起訴意見書”仍無人問津的情況，然在其他方面卻出現(xiàn)了“濫訴”亂象：“濫訴”現(xiàn)象主要體現(xiàn)在公益組織的機會主義行為，即對于已經(jīng)進行過行政處罰或已在對污染進行生態(tài)修復(fù)的行為提起公益訴訟，從而達到在能夠有效降低實施成本的同時確保案件的勝訴可能性，并進而增加公益組織的曝光率，此類行為實際上乃是一種對行政執(zhí)法的搭便車行為，也可視作為一種“濫訴”。

然而隨著我國環(huán)境公益訴訟的緩慢發(fā)展，此種試圖降低實施成本“機會主義行為”卻會適得其反，例如在上文所述的以ENGO敗訴為一審結(jié)果的“常州毒土地”一案中，常州市新北區(qū)政府依法組織開展了案涉地塊環(huán)境污染損害修復(fù)工作，有效的控制了環(huán)境污染風(fēng)險，且后續(xù)的環(huán)境污染監(jiān)測、環(huán)境修復(fù)工作也在有條不紊的進行著，在這樣的現(xiàn)實背景下，ENGO組織仍然堅持提起訴訟的行為最終反而人為提高了訴訟實施成本，降低了訴訟效益，與此同時亦無益于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，以一審敗訴告終。

三、聯(lián)動模式構(gòu)建

筆者認為當下需要通過建立公益訴訟基金和“敗訴人負擔(dān)”機制，并通過行政機關(guān)、司法機關(guān)、ENGO組織三方的雙重聯(lián)動模式來推動我國環(huán)境公益訴訟制度的積極發(fā)展。通過一重聯(lián)動機制來減小ENGO組織提出環(huán)境公益訴訟的阻力，同時通過普及環(huán)境司法專門化、設(shè)立環(huán)境行政與環(huán)境司法的另一重聯(lián)動以提高司法效率，避免濫訴、浪費訴訟成本的現(xiàn)象發(fā)生，三方主體的兩重聯(lián)動機制互相促進，推動環(huán)境公益訴訟長足發(fā)展。

（一）建立公益訴訟基金和“敗訴人負擔(dān)”機制

考慮到昂貴的律師費、鑒定費等，若不提供一定的正向經(jīng)濟激勵，ENGO組織出于“搭便車”的心理難以主動提起公益訴訟。當前部分地方法院選擇通過免交原告訴訟費的方式以提高其提起環(huán)境公益訴訟的積極性 ，但此種方式只允許將原告的費用轉(zhuǎn)移給被告承擔(dān)，訴訟費用分擔(dān)的單向性致使訴訟成本與訴訟勝敗脫鉤，助長了濫訴現(xiàn)象出現(xiàn)，既不利于達到司法效率提高和各方訴訟實施成本降低的目的，也不利于保護環(huán)境法益。

因此我國環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)不局限于設(shè)立專項基金來解決公益訴訟費用分擔(dān)困境，還應(yīng)當仿效美國設(shè)立“敗訴人負擔(dān)”機制，即允許法院判定訴訟費用給案件的“勝訴方或?qū)嵸|(zhì)勝訴方”，或在法院認為適合的時候判給“任何一方”，以提升ENGO組織對于公益訴訟的敬畏程度，避免“濫訴”和濫用公益訴訟基金的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）構(gòu)建環(huán)境公益訴訟信息三方平臺

當前環(huán)境公益訴訟信息公開透明性的不足導(dǎo)致合作阻滯、部分中小型ENGO難作為等諸多問題出現(xiàn)，亦提高了ENGO組織起訴的時間成本和相關(guān)的鑒定評估費用。因此為減小ENGO組織提起環(huán)境公益訴訟的成本阻力，應(yīng)當進一步加強政府環(huán)境信息公開和加大企業(yè)環(huán)境信息公開的力度，建立相關(guān)主體的環(huán)境信息共享機制。

首先法院、檢察院應(yīng)發(fā)揮在舉證、鑒定方面的優(yōu)勢，應(yīng)對于已經(jīng)提起環(huán)境刑事訴訟、行政訴訟且涉及環(huán)境公益的案件開放卷宗，為ENGO后續(xù)環(huán)境民事公益訴訟節(jié)省舉證、鑒定成本。其次，環(huán)保局等配有專業(yè)鑒定設(shè)施的政府公職機關(guān)在行政執(zhí)法過程過，亦應(yīng)及時、全面、完整地公開相關(guān)信息，例如重點排污單位名錄及相關(guān)企業(yè)的環(huán)境信息。

除此之外，ENGO也應(yīng)充分利用自身廣大的群眾資源，遍布全國的會員體系起到國家機關(guān)難以企及的監(jiān)督作用，通過向行政執(zhí)法機關(guān)及時公布相關(guān)訊息，推動并監(jiān)督行政執(zhí)法，有益于公權(quán)力及時通過行政強制行為制止污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，在耗費最低成本的情況下最大化保護環(huán)境法益。

（三）環(huán)境司法專門化，與執(zhí)法聯(lián)動化

環(huán)境訴訟復(fù)雜、專業(yè)、耗時的特性直接導(dǎo)致法院的審理成本遠高于對于傳統(tǒng)普通訴訟的審理成本，筆者認為當前可通過兩方面措施最大限度地節(jié)約司法資源，降低審理成本：一是環(huán)境司法專門化，提高審理效益；二是設(shè)置“訴前通知”優(yōu)先行政處理，并與執(zhí)法聯(lián)動化。

第一，實現(xiàn)環(huán)境司法專門化，并配置相關(guān)專業(yè)環(huán)境污染專業(yè)鑒定人員及設(shè)施，從而大幅降低法官審理案件的難度，顯著縮短審判時長，同時專業(yè)化的環(huán)境資源審判庭可通過利用其新型訴訟模式的優(yōu)勢，解決傳統(tǒng)訴訟解決不了的問題，從而發(fā)揮其獨特價值功能，實現(xiàn)司法保護社會生態(tài)和環(huán)境資源服務(wù)的職能。

第二，由于維護環(huán)境公共利益才是環(huán)境公益訴訟的最根本目的，故環(huán)境公益訴訟應(yīng)成為環(huán)境行政執(zhí)法不能及時有效發(fā)揮作用時的補充手段，而非僅片面追求環(huán)境效益最大化卻罔顧司法效益。因此美國“訴前通知”便值得仿效，即任何環(huán)境民事公益訴訟的原告必須提前60日向當?shù)丨h(huán)保局等政府機關(guān)以及違法行為人發(fā)出書面通知，如果違法行為人在接到通知后自行糾正其違法行為，或者環(huán)保局、政府等行政機關(guān)立即開展了環(huán)境執(zhí)法行為，并對生態(tài)環(huán)境進行有效修復(fù)措施的，則該公益訴訟無需提起。

在當前中國，提起環(huán)境公益訴訟不是目的，喚起民眾的環(huán)保維權(quán)意識，使得中小型的NGO組織能夠有所作為，降低訴訟實施成本，提高訴訟效益，減少試圖利用環(huán)境公益訴訟牟利的濫訴現(xiàn)象，推動環(huán)境公益訴訟的發(fā)展才是目的所在。因而只有各主體協(xié)力，才能真正從根本上長遠地解決環(huán)境問題，促進人與自然和諧發(fā)展，并使得環(huán)境公益訴訟得以切實發(fā)展。

注釋：

別濤.環(huán)境公益訴訟立法的新起點——《民訴法》修改之評析與《環(huán)保法》修改之建議.法學(xué)評論.2013（1）.101-106.

王明遠.論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析.中國法學(xué).2016（1）.49-68.

（2016）蘇04民初214號.

如2016年3月1日，貴陽市中級人民法院、清鎮(zhèn)市人民法院公布并實施了《關(guān)于大力推進環(huán)境公益訴訟、促進生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》，第7條規(guī)定，“公民、法人或其他組織提起環(huán)境公益訴訟，我市兩級法院應(yīng)根據(jù)案件的具體情況，明確予以免交或緩交訴訟費用。案件審結(jié)后，被告敗訴的，訴訟費用由被告負擔(dān)；提起公益訴訟的原告敗訴的，可以免繳案件受理費?！?/p>