氣象災(zāi)害防治地方立法的思考

王宇 高金閣

摘 要 隨著全球氣候變化加劇和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，氣象災(zāi)害對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的影響越來(lái)越大，造成的損失和危害越來(lái)大。為加強(qiáng)氣象災(zāi)害防治工作、避免和減輕氣象災(zāi)害造成的損失，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。北京市從2014年起積極籌劃氣象災(zāi)害防治地方立法工作。本文從《北京市氣象災(zāi)害防治條例（草案）》立法的背景、必要性出發(fā)，從理念創(chuàng)新、內(nèi)容創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、防災(zāi)減災(zāi)責(zé)任體系創(chuàng)新四個(gè)方面淺談地方立法在氣象災(zāi)害防治中的突破。

關(guān)鍵詞 氣象災(zāi)害 地方立法 防治

基金項(xiàng)目：中國(guó)氣象局2017年度氣象軟科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“依法治國(guó)背景下地方氣象立法重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題研究—以北京氣象災(zāi)害防治立法為例”（項(xiàng)目編號(hào)：重點(diǎn)項(xiàng)目2017【7】）。

作者簡(jiǎn)介：王宇，北京市氣象災(zāi)害防御中心，工程師，研究方向：地方氣象立法、氣象行政執(zhí)法；高金閣，北京市氣象災(zāi)害防御中心。

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.134

北京作為首都和特大型國(guó)際性城市，肩負(fù)著為中央黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的工作服務(wù)，為國(guó)家的國(guó)際交往服務(wù)，為科技和教育發(fā)展服務(wù)，為改善人民群眾生活服務(wù)的重任。為貫徹落實(shí)黨的十八大四中全會(huì)精神及國(guó)務(wù)院《氣象災(zāi)害防治條例》，加強(qiáng)本市氣象災(zāi)害防治工作、避免和減輕氣象災(zāi)害造成的損失，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。我市從2014年起積極籌劃氣象災(zāi)害防治地方立法工作。

一、立法背景

氣象災(zāi)害是由于氣象因素作用于人類社會(huì)，并造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)公眾工作生活狀況產(chǎn)生不利影響的事件，是一種影響范圍大、致災(zāi)損失重，且又頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害 。隨著全球氣候變化加劇和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，氣象災(zāi)害對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的影響越來(lái)越大，造成的損失和危害越來(lái)大。受季風(fēng)氣候、地理位置和特定的地形地貌影響，中國(guó)氣象災(zāi)害種類繁多 ，氣象災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡較嚴(yán)重，1994-2013年氣象災(zāi)害造成中國(guó)年平均死亡人口為2037人，年平均直接經(jīng)濟(jì)損失為2982億元（2013年居民消費(fèi)價(jià)格水平）。

2010年4月1日，國(guó)務(wù)院頒布施行了《氣象災(zāi)害防御條例》（國(guó)務(wù)院第570號(hào)令），我國(guó)氣象災(zāi)害防御工作得到了良好進(jìn)展，氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)日益完善、氣象防災(zāi)減災(zāi)效果日益凸顯。但與此同時(shí)，我國(guó)各地在貫徹實(shí)施氣象災(zāi)害防御法律法規(guī)，應(yīng)對(duì)重大氣象災(zāi)害中也暴露出各種問(wèn)題。近年來(lái)在全球氣候變化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的新形勢(shì)下，氣象災(zāi)害形勢(shì)、特點(diǎn)、影響發(fā)生了較大變化 ，條例過(guò)于原則性的規(guī)定，亟待針對(duì)本市氣象災(zāi)害的特點(diǎn)對(duì)上位法進(jìn)行具體細(xì)化及補(bǔ)充。

二、立法必要性

（一）提升首都防災(zāi)減災(zāi)能力的需要

近年來(lái)，隨著氣候的不斷變暖，我市極端天氣氣候事件頻發(fā)， 2009年“11.1”強(qiáng)降雪、2010年7月持續(xù)高溫、2012年“7.21”特大暴雨、2013年持續(xù)霧霾等。其中，2012年“7.21”特大暴雨導(dǎo)致79人死亡、10660間房屋倒塌，160.2萬(wàn)人受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失116.4億元，危害著人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和公共安全。隨著本市人口、資源、環(huán)境不協(xié)調(diào)的問(wèn)題日益嚴(yán)峻，城市整體生態(tài)環(huán)境和局地氣候特征發(fā)生了巨大改變，本市作為特大型城市面對(duì)氣象災(zāi)害的脆弱性逐漸暴露，氣象災(zāi)害已成為嚴(yán)重影響城市正常運(yùn)行和危害公共安全的重大問(wèn)題，需要在相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，通過(guò)地方立法構(gòu)建適應(yīng)本市實(shí)際情況的防災(zāi)減災(zāi)工作體系。

（二）貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院條例的需要

國(guó)務(wù)院條例是第一部氣象災(zāi)害防御領(lǐng)域的專項(xiàng)法規(guī)，但其內(nèi)容相對(duì)原則，特別是在除法律責(zé)任和附則兩部分以外，國(guó)務(wù)院條例42個(gè)條款中有21個(gè)條款，將氣象災(zāi)害防御工作職責(zé)概括性地賦予了縣級(jí)以上地方人民政府，雖然強(qiáng)化了屬地政府責(zé)任，但還需進(jìn)一步明確具體部門(mén)或者牽頭部門(mén)。因此，對(duì)于國(guó)務(wù)院條例的原則性規(guī)定，有必要結(jié)合本市氣象災(zāi)害特點(diǎn)和行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，通過(guò)地方立法予以細(xì)化，增強(qiáng)可操作性和可執(zhí)行性，確保相關(guān)法律制度能夠更好地“落地”實(shí)施。

（三）有效整合調(diào)整部門(mén)資源的需要

氣象災(zāi)害涉及面廣、危害大，氣象災(zāi)害防治是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，做好氣象災(zāi)害防治工作需要多部門(mén)參與、整合資源、協(xié)同配合，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的氣象災(zāi)害防治機(jī)制。

目前，本市有的法規(guī)還是部門(mén)動(dòng)議、部門(mén)主導(dǎo) ，存在部門(mén)利益法制化、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系單一化的特點(diǎn)，還沒(méi)有一部能夠整合調(diào)整氣象災(zāi)害防治所涉及各部門(mén)職責(zé)的專門(mén)法律。

三、氣象災(zāi)害防治地方立法的突破

為解決我市氣象災(zāi)害防治工作中存在的實(shí)際問(wèn)題，彌補(bǔ)薄弱環(huán)節(jié)，提升我市防災(zāi)減災(zāi)能力，使氣象災(zāi)害防治工作的法律依據(jù)更加充分，法律保障更加有力。

筆者通過(guò)實(shí)地調(diào)研、專題走訪，依據(jù)國(guó)務(wù)院條例結(jié)合首都現(xiàn)狀，從理念、內(nèi)容、制度、責(zé)任體系四個(gè)方面淺談地方立法的突破。具體體現(xiàn)在：

（一）理念創(chuàng)新

北京市氣象災(zāi)害防治立法在立法理念上，沿襲上位法的基本原則“以人為本、科學(xué)防御、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與”，又結(jié)合北京現(xiàn)狀有所突破，創(chuàng)新了立法理念，擴(kuò)展了更寬廣的治理視角，在深度上挖掘了更深的治理方式。

氣象災(zāi)害防治立法立足結(jié)合首都特大型城市氣象災(zāi)害防治的極端重要性和工作的特點(diǎn)，探索對(duì)大城市病如何從規(guī)劃建設(shè)角度對(duì)大城市病以及災(zāi)害隱患治理的制度建構(gòu)，提升災(zāi)害防治的理念，建立城市運(yùn)行安全的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。力求體現(xiàn)“以人的安全為核心、尊重自然規(guī)律、建設(shè)和諧宜居之都”的理念，在氣象災(zāi)害防御上首次提出治理理念。為此此次立法中提出的思路是：立足于以人的安全為核心的首都城市安全體制建設(shè)，緊扣科學(xué)規(guī)劃建設(shè)來(lái)防災(zāi)、治理災(zāi)害隱患來(lái)消災(zāi)、高效應(yīng)急管理來(lái)減災(zāi)三個(gè)重要環(huán)節(jié)，把氣象災(zāi)害防御納入治理“城市病”總體軌道，用地方性法規(guī)引導(dǎo)、推動(dòng)“四個(gè)過(guò)渡”：即從臨災(zāi)應(yīng)急管理過(guò)渡到全面風(fēng)險(xiǎn)管理和防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)；從降低災(zāi)害損失過(guò)渡到降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；從政府職責(zé)的不合理定位過(guò)渡到政府主導(dǎo)與社會(huì)責(zé)任相結(jié)合；從政府“頂層主導(dǎo)、層層推動(dòng)”過(guò)渡到分級(jí)負(fù)責(zé)、嚴(yán)格追責(zé)的責(zé)任制度。

（二）內(nèi)容創(chuàng)新

以上位法為依據(jù)，突出防治結(jié)合。為體現(xiàn)以人為本、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)城市安全運(yùn)行的立法宗旨，“問(wèn)題引導(dǎo)立法，立法解決問(wèn)題”的立法原則，以及防治結(jié)合，防災(zāi)減災(zāi)，公共治理的立法理念。立法項(xiàng)目將“防御”拓展到“治理”層面，專設(shè)隱患治理一章，提出10條治理措施。起草階段，條例在結(jié)構(gòu)上比上位法增加了“隱患治理”一章及10項(xiàng)條款，力求完善法律制度，督促政府依法行政，提升氣象災(zāi)害防治的法治化。

為細(xì)化上位法及補(bǔ)充上位法的不足，內(nèi)容上條例從被動(dòng)防御和主動(dòng)治理兩個(gè)維度展開(kāi)，既包含國(guó)務(wù)院條例中規(guī)定的氣象災(zāi)害的預(yù)防、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置等防御活動(dòng)，也強(qiáng)調(diào)在城市建設(shè)與管理中減少致災(zāi)因子和消除災(zāi)害隱患的治理活動(dòng)。主動(dòng)治理是通過(guò)對(duì)氣象災(zāi)害成因與危害的分析，從源頭上減少因城市建設(shè)發(fā)展而增加的致災(zāi)因子，降低氣象因素的致災(zāi)程度，在長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展中避免和減輕氣象災(zāi)害造成的影響和危害，逐步提升城市的安全性。

（三）制度創(chuàng)新

《氣象災(zāi)害防御條例》作為一部行政法規(guī)，建立了一套在全國(guó)范圍內(nèi)適用的應(yīng)對(duì)氣象防災(zāi)減災(zāi)制度，包括氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、氣候可行性論證制度、信息共享制度、預(yù)警信息傳遞制度等。但過(guò)于原則性的規(guī)定，近年來(lái)在我市實(shí)施的并不理想。

地方立法欲通過(guò)制度建設(shè)來(lái)推動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)理念的更新。由于地方立法的科學(xué)性必須建立在對(duì)規(guī)制對(duì)象的真實(shí)狀況和發(fā)展規(guī)律的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)的基本之上 ，且立法不僅是立責(zé)，更是立規(guī)、立制，關(guān)鍵是在制度設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新解決本市實(shí)際問(wèn)題，用幾項(xiàng)核心法律制度統(tǒng)領(lǐng)立法，引領(lǐng)和推動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制的改革。為此，立法小組工作人員多次深入基層調(diào)研，重點(diǎn)聽(tīng)取了北京市以及房山、昌平、密云等區(qū)的氣象、水務(wù)、市政、住建、交通等部門(mén)的意見(jiàn)。在了解基層在氣象防災(zāi)減災(zāi)中的困難與不足后，重點(diǎn)在防災(zāi)、消災(zāi)、減災(zāi)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出核心制度設(shè)計(jì)，通過(guò)各主體間權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系的有機(jī)結(jié)合，把氣象安全因素融入到城市發(fā)展各領(lǐng)域和城市規(guī)劃、建設(shè)、管理各環(huán)節(jié)，建立符合首都實(shí)際需要的新制度，完善“舊制度”。

（四）責(zé)任體系創(chuàng)新

目前，氣象防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)體系仍不健全。社會(huì)單位和公眾在氣象災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的責(zé)任和義務(wù)缺乏明確的法律規(guī)定；動(dòng)員全社會(huì)共同參與氣象災(zāi)害應(yīng)對(duì)的法制、體制、機(jī)制尚不健全。

氣象預(yù)報(bào)的精細(xì)化、準(zhǔn)確化程度亟待進(jìn)一步提高；預(yù)警發(fā)布時(shí)效、覆蓋范圍仍不能滿足實(shí)際工作需要，發(fā)布渠道和手段有待進(jìn)一步完善，信息盲區(qū)和“最后一公里”問(wèn)題仍然存在；預(yù)警知識(shí)和應(yīng)對(duì)措施有待進(jìn)一步普及。為此，本條例緊扣氣象災(zāi)害防御體系的薄弱環(huán)節(jié)，用地方性法規(guī)引導(dǎo)、推動(dòng)“四個(gè)過(guò)渡”，突出“預(yù)防為主、綜合治理”的防治理念和“以人為本、生命至上”的應(yīng)急理念，完善社會(huì)責(zé)任，構(gòu)建氣象災(zāi)害防治體系新責(zé)任，主要從行政責(zé)任進(jìn)行立法。明確氣象災(zāi)害應(yīng)急管理責(zé)任，其中包括：建立責(zé)任體系、明確預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備職責(zé)、明確預(yù)警發(fā)布職責(zé)、明確應(yīng)急處置職責(zé)、明確宣教培訓(xùn)職責(zé)、明確隱患治理中，各單位的職責(zé)。明確氣象災(zāi)害社會(huì)響應(yīng)權(quán)責(zé)，其中包括：明確社會(huì)單位和社會(huì)公眾權(quán)責(zé)、明確應(yīng)急志愿者權(quán)責(zé)。

注釋：

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