內(nèi)司委：小切口 深調(diào)研 求實效

李妮 施俊

按照市人大常委會大調(diào)研部署，市人大內(nèi)司委結(jié)合年度立法、監(jiān)督工作，把城市安全、養(yǎng)老服務(wù)、司法鑒定管理等作為大調(diào)研重點。近兩個月來，共開展各類調(diào)研活動39次。

內(nèi)司委聚焦制度供給，堅持“小切口、深調(diào)研”，深入查找問題，提出有關(guān)制度建設(shè)的建議。認(rèn)真改進(jìn)調(diào)研方式方法，把大調(diào)研與辦理相關(guān)代表議案結(jié)合起來、與推進(jìn)年度重點項目結(jié)合起來、與市區(qū)聯(lián)動監(jiān)督結(jié)合起來，努力提高大調(diào)研效果。

內(nèi)司委注重發(fā)揮代表作用。如在養(yǎng)老服務(wù)大調(diào)研中，邀請?zhí)岢鲎h案和建議的代表全面參與，一起到綜合為老服務(wù)中心、長者照護(hù)之家、多種管理模式養(yǎng)老機構(gòu)進(jìn)行調(diào)研，調(diào)研中，代表們各抒己見，政府相關(guān)部門詳實回復(fù)，取得了代表更加了解政府工作、政府更加了解社情民意的良好效果。

傾聽“沉默的少數(shù)”

養(yǎng)老服務(wù)涉及每一位老年人和每一個老年人家庭，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)需要真誠傾聽廣大老年人的心聲。尤其是那些低保、低收入等困難老年人群體，他們屬于“沉默的少數(shù)”，有的老年人終年躺在床上甚至失能失智，連反映自己困難的能力都沒有，連表達(dá)訴求的條件都不具備。

在大調(diào)研中，內(nèi)司委既注重了解面上工作情況，又注重通過“解剖麻雀”形式深入了解點上工作狀況；既注意傾聽養(yǎng)老機構(gòu)、從業(yè)人員等的意見建議，又設(shè)法直接傾聽老年人的意見。

在赴靜安區(qū)走訪區(qū)人大代表、靜安寺街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心（青鳳老年護(hù)理服務(wù)社、樂齡家園助老服務(wù)站）主任方佩兒時，內(nèi)司委了解到長護(hù)險制度雖然已全面推開試點，但操作上還需要解決一些瓶頸問題，讓老年人更有獲得感。比如：一是護(hù)理站審批過程冗長。從派護(hù)理員培訓(xùn)取得醫(yī)療照護(hù)服務(wù)資格，到注冊民辦非企業(yè)，再到市醫(yī)保辦審批，正式成為定點護(hù)理服務(wù)機構(gòu)需要衛(wèi)生計生部門、民政部門、醫(yī)保部門三道程序?qū)徟?。方佩兒代表所辦的青鳳老年護(hù)理服務(wù)社從去年7月開始申請許可，最近才剛剛獲得通過，耗時長達(dá)9個月。靜安寺街道符合規(guī)定的老年人已全部完成照護(hù)統(tǒng)一需求評估，但由于青鳳老年護(hù)理服務(wù)社“開張”沒跟上，這些老人只能選擇繼續(xù)等待或者另行選擇其他機構(gòu)享受“長護(hù)險”服務(wù)。二是少數(shù)護(hù)理站“野蠻生長”現(xiàn)象應(yīng)予重視。據(jù)了解目前一個街道基本建立一個護(hù)理站，但制度上并不限定老人選擇非本街道的護(hù)理站，故有些護(hù)理站正在或者準(zhǔn)備通過主動補貼（承擔(dān)老人自負(fù)部分）、增加“自選”服務(wù)內(nèi)容等形式來“搶單” “搶人”，或形成“壟斷”趨勢。盡管從短期看老年人和護(hù)理員獲得了一些實際利益，但客觀上對于一些運營能力和資本較薄弱的護(hù)理站的有序健康發(fā)展有一定影響。三是養(yǎng)老服務(wù)補貼政策與“長護(hù)險”政策銜接機制仍需完善。按照當(dāng)前制度設(shè)計，養(yǎng)老服務(wù)補貼與“長護(hù)險”支付金額聯(lián)動調(diào)整、互為補充。對經(jīng)濟(jì)困難且可享受“長護(hù)險”待遇的老年人來說，由于政策疊加，總的補貼力度是加大的；但由于養(yǎng)老服務(wù)補貼與“長護(hù)險”的服務(wù)項目和工時不同，一些在生活照料上表現(xiàn)更為“剛需”的老年人反映，一定程度上其實際獲得感反而有所下降。此外，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)“長護(hù)險”試點過程中需要重視的其他一些問題，比如服務(wù)項目需要進(jìn)一步拓寬，評估級別重于6級（即建議到二級或以上醫(yī)院就診）既無法享受“長護(hù)險”政策又無法及時獲得醫(yī)療服務(wù)，老年人花錢評估后認(rèn)為評估等級與期待不符而進(jìn)行上訪等。

為當(dāng)面了解老年人的實際感受，內(nèi)司委于4月底再次到靜安區(qū)調(diào)研，在方佩兒代表的陪同下，到3戶老年人家庭進(jìn)行“家訪”。這3位老人中，有兩位分別為92歲和100歲，家里都請了住家保姆；另一位為94歲，請了鐘點工負(fù)責(zé)照護(hù)。長護(hù)險所能提供的護(hù)理服務(wù)與保姆的照料服務(wù)基本相同，一定意義上相當(dāng)于沒有實際必要的“重復(fù)勞動”，但原有的居家護(hù)理補貼卻取消或減少了。對這部分請了住家保姆的老年人家庭來說，其實際獲得感反而是下降的。真誠傾聽他們的心聲贏得了老人家屬的真情理解。他們說，上海的養(yǎng)老政策已經(jīng)很好了，但是希望長護(hù)險等政策能夠更加完善些，讓困難老年人家庭更有盼頭。

聚焦制度供給“找需求”

司法鑒定管理既是內(nèi)司委大調(diào)研內(nèi)容，也是今年市人大常委會的立法預(yù)備項目。為此，內(nèi)司委結(jié)合年度立法工作計劃，同步啟動司法鑒定管理大調(diào)研工作。3月份以來，根據(jù)大調(diào)研方案，內(nèi)司委圍繞司法鑒定管理體制、對鑒定機構(gòu)及人員的管理服務(wù)、日常監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等重點內(nèi)容，分赴3個司法鑒定所、市司法鑒定協(xié)會和寶山區(qū)進(jìn)行調(diào)研座談，全面了解當(dāng)前司法鑒定及管理工作現(xiàn)狀、經(jīng)驗做法、面臨的問題和意見建議，在此基礎(chǔ)上，梳理立法需求，明確立法重點，制定立法調(diào)研方案。

聚焦制度供給，內(nèi)司委明確了調(diào)研思路：既要固化現(xiàn)有經(jīng)驗做法，又要注重解決實踐遇到的問題，把問題本質(zhì)和新時代司法鑒定工作新要求相結(jié)合；既要注重上海十多年的實踐經(jīng)驗，又要學(xué)習(xí)借鑒外省市的立法成果，力爭拿出一個體現(xiàn)上海特色的高質(zhì)量草案文本。注重“開門調(diào)研”，力求做到“開大門聽意見”，廣泛征求司法鑒定各相關(guān)單位的意見建議，提升立法質(zhì)量，為司法鑒定管理工作提供支撐；注重“基層感受”，組織部分市人大代表、司法鑒定機構(gòu)和執(zhí)業(yè)鑒定人代表赴寶山區(qū)法院旁聽一起有鑒定人出庭的故意傷害案庭審并召開座談會，聽取部分法院、檢察院對司法鑒定使用情況以及相關(guān)立法的意見建議。

從初步調(diào)研情況看，本市司法鑒定管理工作起步早，經(jīng)過近20年的探索實踐，積累了一定經(jīng)驗，為服務(wù)訴訟活動和滿足人民群眾的司法鑒定需求發(fā)揮了積極作用。截至2017年底，本市經(jīng)核準(zhǔn)登記的司法鑒定機構(gòu)共139家，執(zhí)業(yè)司法鑒定人1802人。全市司法鑒定業(yè)務(wù)總量逐年上升，從2013年的73050件上升至2017年的106666件，年均增長約10%，其中90%的司法鑒定業(yè)務(wù)系司法機關(guān)委托。

但調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前司法鑒定管理工作還存在不少制約發(fā)展的瓶頸問題，需要加強立法保障：一是司法鑒定行業(yè)的屬性定位不明確，對行業(yè)管理監(jiān)督的內(nèi)容和手段規(guī)定比較原則、剛性不足。二是司法鑒定準(zhǔn)入門檻低，鑒定機構(gòu)和鑒定人水平參差不齊，管理措施和退出機制不健全，鑒定程序不完善，收費標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，專業(yè)權(quán)威性較強的鑒定機構(gòu)數(shù)量較少。三是法院反映目前醫(yī)療事故損害責(zé)任由市、區(qū)醫(yī)學(xué)會鑒定，與司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)不太一致，有時醫(yī)學(xué)會還以存案多為由不愿鑒定，造成案件因鑒定無著而久拖不決。四是司法鑒定人出庭作證率偏低，如據(jù)市檢察院反映，2017年全市公訴部門辦理案件中鑒定人出庭作證的僅16件。五是“黃牛”混跡司法鑒定市場，明目張膽提供非法違規(guī)服務(wù)，擾亂司法鑒定市場秩序，損害司法鑒定行業(yè)社會聲譽。六是隨著上海“五大中心”建設(shè)，知識產(chǎn)權(quán)鑒定、建筑工程鑒定、司法會計等鑒定事項需求旺盛，需要對鑒定機構(gòu)納入登記管理范圍問題進(jìn)行研究論證。七是司法鑒定投訴處理機制尚不夠健全，近年來因投訴處理不當(dāng)引起的行政復(fù)議、訴訟和信訪案件呈上升趨勢。

針對這些突出問題，內(nèi)司委將深入開展大調(diào)研，分析問題表現(xiàn)及其成因，找準(zhǔn)立法需求，提出措施清單和立法建議方案。