票決制： 探索 推廣 完善

哲生

作為浙江人大工作的一張“金名片”，民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制為坐實(shí)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)提供了一個(gè)可行樣板，進(jìn)一步激發(fā)了人大代表的履職積極性；同時(shí)也有效推動了政府公共決策的民主化、科學(xué)化、法治化，使民生實(shí)事項(xiàng)目真正惠及廣大人民群眾。

1月16日上午，寧波市第十五屆人民代表大會第三次會議在寧波文化廣場大劇院隆重開幕。今年，代表團(tuán)除了審議政府工作報(bào)告和計(jì)劃、預(yù)算報(bào)告等事項(xiàng)外，還票決產(chǎn)生2018年寧波市十大民生實(shí)事項(xiàng)目。

據(jù)悉，人大代表票決的13項(xiàng)民生實(shí)事候選項(xiàng)目，包括棚戶區(qū)改造工程、“污水零直排區(qū)”創(chuàng)建、學(xué)前教育擴(kuò)容提質(zhì)工程、契約式家庭醫(yī)生制服務(wù)、城市生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施建設(shè)、群眾體育工程等，年度投資總額達(dá)到221億元。項(xiàng)目涉及了住房、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、養(yǎng)老等各主要民生領(lǐng)域，既體現(xiàn)全市總體民生需求，又關(guān)注區(qū)縣（市）重點(diǎn)民生問題；既回應(yīng)新時(shí)代廣大人民群眾對美好生活的新需求，又充分考慮相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的可行性、連續(xù)性。

接地氣，可復(fù)制，全覆蓋

“票決制更能反映表決人的真實(shí)意愿，避免了舉手表決可能存在的從眾心理。這也是現(xiàn)在科學(xué)決策的一個(gè)整體趨勢，我認(rèn)為不僅僅要用在民生實(shí)事上，而是有必要多方面、多領(lǐng)域、多層次推廣。”

“推進(jìn)票決制工作是踐行‘以人民為中心發(fā)展思想的有效載體，是完善發(fā)展人大制度的重要形式。這是我省基層民主政治建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐?！?/p>

“群眾提出、代表審議、人大決定，實(shí)現(xiàn)了民生實(shí)事項(xiàng)目與群眾需求的對接，使民生實(shí)事項(xiàng)目更接地氣，更與群眾意愿契合。”

…………

發(fā)軔于浙江寧海的力洋鎮(zhèn)、大佳何鎮(zhèn)的民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制，十多年來，一直備受社會各界關(guān)注，好評如潮。在各地取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2017年3月，浙江省人大常委會在寧海召開現(xiàn)場交流會，決定在市縣鄉(xiāng)三級全面推行“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”工作。2017年7月，中共浙江省委辦下發(fā)文件，要求各市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推廣票決制。

“及時(shí)總結(jié)和完善各地已經(jīng)開展的票決制工作情況，力爭通過兩到三年時(shí)間實(shí)現(xiàn)全省范圍全覆蓋，把民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制打造成浙江基層民主政治建設(shè)的一張‘金名片?！痹趯幒５默F(xiàn)場會上，浙江省人大常委會相關(guān)負(fù)責(zé)人對推廣這項(xiàng)制度劃定了時(shí)間表。僅僅用了一年時(shí)間，票決制在浙江遍地開花，形成了一道民主民生的靚麗風(fēng)景。

截至今年4月21日，浙江省11個(gè)市、89個(gè)縣（市、區(qū)）全部開展民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制。907個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已開人代會835個(gè)，全部開展票決制工作。市本級、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際票決數(shù)總計(jì)6575項(xiàng)，實(shí)際票決項(xiàng)目總投資額3331.58億。盡管對于街道人大工委沒有硬性要求全面推開該制度，但已有331個(gè)借鑒鄉(xiāng)鎮(zhèn)票決制做法，通過會商、合議等形式，確定民生實(shí)事項(xiàng)目。

如此快的推廣速度，出乎許多人的意料，也正說明了該項(xiàng)制度的可復(fù)制性、可操作性。票決制設(shè)計(jì)的初衷是“讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在閉會期間有一個(gè)履職平臺，讓代表們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中發(fā)揮更大作用”，如今得以推廣并上升到縣、市級人大，足見其生命力和制度價(jià)值所在。

看得見，抓得住，好操作

“民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決，是人大履行重大事項(xiàng)決定權(quán)的積極實(shí)踐?！比舜蠊ぷ餮芯繉W(xué)者潘國紅認(rèn)為，重大事項(xiàng)決定權(quán)，是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)有的根本特征。

“但長期以來，由于各方面原因，一些本屬地方人大及其常委會決定的重大事項(xiàng)，往往卻‘無權(quán)去決定，要么是‘一府兩院直接決定，要么就是政府與黨委聯(lián)合發(fā)文決定。”潘國紅表示，重大事項(xiàng)決定權(quán)虛置、流失的現(xiàn)象普遍存在。

黨的十八屆三中全會《決定》強(qiáng)調(diào)，要“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報(bào)告”。2017年1月，中共中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)、各級政府重大決策出臺前向本級人大報(bào)告的實(shí)施意見》。

目前，理論界和實(shí)務(wù)界已逐漸達(dá)成對重大事項(xiàng)決定權(quán)重要性的共識，但從各地人大常委會行權(quán)看，“四多四少”現(xiàn)象仍存在。

“法律有明確規(guī)定的行使的多，法律原則規(guī)定或未明確規(guī)定的行使的少；做出的決定面面俱到、隔靴搔癢的多，抓住重點(diǎn)、切中要害的少；被動行使的多，主動決定的少；做出決定的多，落實(shí)到位的少?！睂?dǎo)致這種現(xiàn)狀的主要原因是：“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大決定、政府執(zhí)行”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制還沒有完全理順，何為“重大事項(xiàng)”法律規(guī)定不明確，開啟決定權(quán)的程序設(shè)計(jì)不足等。

“民生實(shí)事項(xiàng)目票決制正是抓住了人大重大事項(xiàng)決定權(quán)難以落地這個(gè)‘痛點(diǎn)，讓決定權(quán)看得見，抓得住，好操作。”有學(xué)者指出，民生實(shí)事項(xiàng)目事關(guān)人民群眾最直接、最現(xiàn)實(shí)、最迫切的利益問題，是政府提升公共服務(wù)水平，讓人民群眾共享改革發(fā)展成果的有效載體，無疑是本行政區(qū)域內(nèi)“事關(guān)全局”，“人民群眾普遍關(guān)注”的重要事情和問題，屬于人大討論決定的重大事項(xiàng)范圍。

對于推行民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的意義，杭州市社科聯(lián)（社科院）主席（院長）沈翔認(rèn)為，這樣做一方面擴(kuò)大了民主，民意吸納更為科學(xué)，另一方面也促進(jìn)了民生實(shí)事更加有效地實(shí)施：“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制先向廣大人民群眾征集意見，而不是政府先定，這樣更貼近百姓需求，百姓更有獲得感，提高了人民滿意度。這樣一來，政府為民辦事自然更加順利，更加有效，更加實(shí)在。”

有學(xué)者認(rèn)為，票決制充分體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想。為民辦實(shí)事，就是把解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，擺在最突出的位置上，切實(shí)辦好順民意、解民憂、謀民利、得民心的好事實(shí)事。

票決制著眼于強(qiáng)化對公權(quán)力的制約，把監(jiān)督項(xiàng)目化、具體化，賦予票決項(xiàng)目具有較強(qiáng)的執(zhí)行力，且針對實(shí)施環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督，體現(xiàn)了“政府對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督”的人大制度基本原理。

對人大而言，找到了服務(wù)中心工作的結(jié)合點(diǎn)，把社會關(guān)切的重大民生事項(xiàng)納入到人大依法議決、監(jiān)督和評價(jià)的法治軌道，可以更好服務(wù)黨委、政府中心工作的落實(shí)。票決制為人大依法履行法定職權(quán)提供了很好的載體，推進(jìn)了決定事項(xiàng)的實(shí)體化和持續(xù)監(jiān)督的常規(guī)化。特別對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大而言，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的會議形式更加豐富、審議內(nèi)容更加充實(shí)、監(jiān)督實(shí)效更加明顯，也使人大代表在閉會期間有了實(shí)質(zhì)性活動載體，代表履職方式由“虛”轉(zhuǎn)為“實(shí)”，進(jìn)一步激發(fā)了代表履職熱情，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法規(guī)范履職，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)?；贫然峁┝撕芎玫钠脚_。

深扎根、防走偏、漸完善

橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳。一項(xiàng)新制度能否發(fā)揮好應(yīng)有的功效，關(guān)鍵是看其能否深入到當(dāng)?shù)氐耐寥乐校芊裆l(fā)芽開花，否則即便制度再美麗也有可能淪為花瓶和擺設(shè)，不但無法取得預(yù)期的效果，還有可能成為基層的包袱和負(fù)擔(dān)。票決制在一些地方已經(jīng)實(shí)施十多年，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并在全省范圍得以推廣，但也不可避免地存在一些令人擔(dān)憂的現(xiàn)實(shí)難題。

“由于擔(dān)心列入當(dāng)年建設(shè)計(jì)劃的民生實(shí)事項(xiàng)目不能按期完成，代表意見大，影響年度考核，因此政府個(gè)別職能部門和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項(xiàng)目征集過程中不積極主動申報(bào)項(xiàng)目?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯嚓P(guān)部門在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是地方財(cái)力不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了完成上級部署的工作任務(wù)，把一些已經(jīng)明確有上級財(cái)政支持，原本就已列入年度建設(shè)計(jì)劃的項(xiàng)目又放到人代會上進(jìn)行票決，影響了代表參與票決制工作的積極性。

中山大學(xué)教授、人大制度研究專家何俊志在接受記者采訪時(shí)表示：“票決制能否發(fā)揮好作用，重點(diǎn)要看三個(gè)環(huán)節(jié)：立項(xiàng)的民意基礎(chǔ)是否充分，票決采用哪種投票方式，后期人大對項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督作用發(fā)揮是否充分。”各級人大要通過一系列制度設(shè)計(jì)和安排，防止“長官意志”披上“民主外衣”，“代表主導(dǎo)決策”淪為“代表陪同決策”。

“在人大代表票決民生實(shí)事項(xiàng)目之前，應(yīng)該有更為精細(xì)的民意聽取和吸納機(jī)制?！睂＜抑赋?，當(dāng)下的“民意”是復(fù)雜、多元的，有些所謂的“民意”，可能是假“民意”。而且，在較大的行政區(qū)劃內(nèi)（比如設(shè)區(qū)的市），也有可能出現(xiàn)對重大民生工程認(rèn)識和看法上的分歧。

因此，對征集到的民意進(jìn)行甄別，讓其真正成為代表決策的正當(dāng)性基礎(chǔ)和重要來源，就需要發(fā)揮代表聯(lián)絡(luò)站在收集民意中的作用，充分利用網(wǎng)絡(luò)等新媒體廣泛聽取民意，要在審議政府民生實(shí)事候選項(xiàng)目時(shí)，讓政府部門相關(guān)負(fù)責(zé)人到會接受詢問，有條件的地方，可以召開專題詢問，夯實(shí)票決的民意基礎(chǔ)，使政府的意見與民意呼聲形成最大公約數(shù)。

開會討論是人大行權(quán)的主要手段。如何開好會，討論好候選項(xiàng)目，也直接影響著票決效果。從目前的實(shí)踐看，人大在審議議案時(shí)，人大代表或常委會組成人員雖然也發(fā)表意見建議，但尚未形成辯論制度。重大事項(xiàng)是事關(guān)一地“全局性、長遠(yuǎn)性、根本性”的問題，在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí)，應(yīng)鼓勵人大代表或常委會組成人員圍繞所審議的事項(xiàng)發(fā)表意見、開展辯駁，甚至采取逐條逐項(xiàng)辯論的方式，討論形成決定。只有如此，才能最大程度凝聚共識，提高重大事項(xiàng)的決定質(zhì)量。

票決只是票決制中的一個(gè)環(huán)節(jié)，票決后如何進(jìn)行有效監(jiān)督就成為頭等大事。任何一種權(quán)力的有效施行，都有賴于完善的制度保障。就目前來看，對于如何將人大的決定貫徹執(zhí)行下去、如何對決定的執(zhí)行跟蹤監(jiān)督、如何對執(zhí)行不力追究責(zé)任等方面，尚缺乏系統(tǒng)可行的規(guī)范。票決是非常嚴(yán)肅的事情，一經(jīng)票決就產(chǎn)生了法律效力。要建立健全問責(zé)機(jī)制，對票決執(zhí)行不力的，通過采取詢問和質(zhì)詢，滿意度測評，特定問題調(diào)查等方式進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)，以維護(hù)票決制的嚴(yán)肅性，樹立人大權(quán)威。

民生實(shí)事項(xiàng)目必然涉及到資金問題，如果“只看項(xiàng)目，不看賬目”，人大監(jiān)督很可能是隔靴搔癢，只牽住了“牛尾巴”，沒能牽住“牛鼻子”。例如，美麗公路項(xiàng)目，要綠化種樹，但種什么樹，多少樹齡的苗，間隔距離多少，如果監(jiān)督不到位就可能導(dǎo)致決策的不科學(xué)、不合理，施工不到位，不規(guī)范。

對此，“票決項(xiàng)目+預(yù)算審查”被一些專家認(rèn)為是深化票決制的一條有效路徑。而這一方面，溫嶺人大探索實(shí)施的參與式預(yù)算已經(jīng)走過了十多年歷程，其工作方式和經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)推廣。

“一種地方創(chuàng)新，無論其效果多好，多么地受到群眾擁護(hù)，最終都要靠制度的護(hù)航才能走得更遠(yuǎn)?！睂＜冶硎?，要在總結(jié)、提煉票決制工作經(jīng)驗(yàn)并形成制度基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地將這套行之有效的做法延伸至人民群眾有更多關(guān)切的重大事項(xiàng)上面，從而產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)人大討論決定重大事項(xiàng)的“擴(kuò)面”，由民生實(shí)事覆蓋到所有重大事項(xiàng)。