關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革的幾點思考

顧文潔

摘 要：隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷深入發(fā)展和社會的不斷進步，改革行政管理體制的要求也愈來愈迫切。同時，與行政管理體制緊密相連的行政執(zhí)法體制的改革與深化問題，也日顯突出。特別是在全面推進依法行政、加快法治政府建設的背景下，行政執(zhí)法體制改革和深化就成了人們普遍關(guān)心的主要問題之一。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；行政管理；體制；改革

行政執(zhí)法體制改革，是目前我國推行行政改革和依法行政中需要解決的主要問題。深化行政執(zhí)法體制改革，需要認真總結(jié)經(jīng)驗，把握行政執(zhí)法體制與行政管理體制的關(guān)系；同時進一步加強理論研究，強化理論對實踐的指導。

一、行政執(zhí)法體制與行政管理體制的關(guān)系

行政執(zhí)法體制與行政管理體制有著十分密切的關(guān)系。行政管理體制其概念的內(nèi)涵和外延要大于行政執(zhí)法體制，可以理解為是后者的上位概念。同時，兩個概念之間有著相當大的重合性，行政執(zhí)法體制以行政管理體制為本體，并受到行政管理體制制約和規(guī)定，不可能單獨存在。因此，深化行政執(zhí)法體制改革是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，總體上應當符合行政管理體制改革的目標、要求、基本原則與大體走向，同時行政執(zhí)法體制又有其特殊性，還要遵循依法行政的各項要求，體現(xiàn)法律實施的客觀規(guī)律。

二、深化行政執(zhí)法體制改革是實現(xiàn)社會公平正義的需要

1.完善行政執(zhí)法體制是實現(xiàn)社會公平正義的保障。行政執(zhí)法的一個顯著特點就是直接面對的是人民群眾。行政執(zhí)法行為處在法律規(guī)則與行政管理、行政機構(gòu)體系與公眾、行政權(quán)力與公民權(quán)的結(jié)合點上。行政執(zhí)法與構(gòu)建社會公平正義關(guān)系密切。加強和完善行政執(zhí)法工作，會更好地推進社會公平正義的建設，“讓百姓在每一個案件中感受到公平正義”，切實保障社會公平正義的實現(xiàn)。

2.完善行政執(zhí)法體制是構(gòu)建社會公平正義的必然選擇。在構(gòu)建社會公平正義的諸多要素中，法治處于核心地位，行政執(zhí)法是法治的關(guān)鍵。行政執(zhí)法體制改革也必然會影響社會公平正義的實現(xiàn)。反過來，社會公平正義也對行政執(zhí)法提出新要求，行政執(zhí)法必須以構(gòu)建社會公平正義為目標，必須有利于社會公平正義的實現(xiàn)。因此，加快行政執(zhí)法體制改革，完善現(xiàn)行行政執(zhí)法體制是實現(xiàn)社會公平正義的必然選擇。

三、當前行政執(zhí)法體制改革存在的問題

1.多層執(zhí)法、重復執(zhí)法導致的行政執(zhí)法效能不高。從我國政府機構(gòu)設置上看，基本上強調(diào)每個部門上下對口，導致相同的機構(gòu)重復設置，但是并沒有對中央和地方、地方各級政府之間的執(zhí)法權(quán)限作出明確劃分，因此上下級對口的行政執(zhí)法部門對同一違法行為往往都具有管轄權(quán)。例如鄭州市“饅頭辦”事件就是因市、區(qū)兩級饅頭辦都有管轄權(quán)導致多層執(zhí)法、重復執(zhí)法的典型案件。與此同時，各執(zhí)法部門上下自成系統(tǒng)，地方政府的綜合管理職能常常被條塊分割，“條塊”矛盾突出。加之執(zhí)法環(huán)節(jié)過多、程序繁瑣，使得行政相對人難以適從，對政府的行政執(zhí)法行為產(chǎn)生質(zhì)疑，最終導致行政執(zhí)法效能大打折扣。

2.權(quán)責不清、多頭執(zhí)法導致的行政執(zhí)法資源分散。我國行政執(zhí)法分工過細、協(xié)調(diào)配合機制不健全，導致執(zhí)法職能分散。不同的執(zhí)法部門之間職責不清，權(quán)限不明，諸如在食品安全、城市管理等領(lǐng)域存在著一個違法行為，多個部門有執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)象，執(zhí)法部門林立、職能趨同，與社會事務綜合管理的趨勢不相適應。由于部門權(quán)限設置上的交叉，以及職責劃分、崗位設置不合理，導致行政執(zhí)法權(quán)橫向交叉嚴重，導致執(zhí)法混亂。這種九龍治水的現(xiàn)象，極容產(chǎn)生兩個弊端。其一，為交叉執(zhí)法、重復執(zhí)法，其后果是增加制度性交易成本，降低行政執(zhí)法的效能；其二，為相互推諉、“無人執(zhí)法”；其后果是權(quán)責缺失，出現(xiàn)“執(zhí)法真空”，效率低下。

3.體制不暢、制度缺失導致的行政執(zhí)法監(jiān)督乏力。從橫向上看，執(zhí)法權(quán)分散于不同的職能部門，不同的執(zhí)法部門之間各自為政、自成體系、封閉循環(huán)，缺乏有效的外部監(jiān)督和制約。從縱向上看，不同層級的執(zhí)法部門權(quán)限劃分不清，而且上下級對口部門大多是業(yè)務上的指導關(guān)系，上級部門沒有對下級部門執(zhí)法行為進行監(jiān)督的權(quán)力。從制度上看，對執(zhí)法人員開展有力監(jiān)督的籬笆扎得還不夠緊密，一些執(zhí)法人員不作為、亂作為，甚至以權(quán)謀私、徇私枉法沒有得到應有、及時追究查處。

四、深化行政執(zhí)法體制改革的路徑

1.整合執(zhí)法職能，推進綜合執(zhí)法?？茖W合理配置行政執(zhí)法權(quán)力，是深化行政執(zhí)法體制改革的根本任務。在部門職能交叉、問題突出的領(lǐng)域要積極整合執(zhí)法職能，推進綜合執(zhí)法。一是要簡政放權(quán)，通過推行權(quán)力清單，削減政府權(quán)力，縮減執(zhí)法環(huán)節(jié)，減少政府對微觀經(jīng)濟事務的管理和干預，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境；二是整合政府職能，將不同政府部門相同或者相近的職能進行整合，相對集中執(zhí)法權(quán)，將分散的執(zhí)法職能集中到一個部門，既重視解決權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法的問題，也關(guān)注降低政府成本、提高執(zhí)法效能；三是推進綜合執(zhí)法，要按照十八屆四中全會《決定》要求，“重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)”推行綜合執(zhí)法，可以嘗試在行政處罰、行政許可領(lǐng)域推行跨部門綜合執(zhí)法，探索“一個窗口對外”、“一站式服務”等綜合執(zhí)法方式，更好地適應時代和社會的發(fā)展需要。

2.下移執(zhí)法重心，減少執(zhí)法層級。明晰不同層級執(zhí)法部門的事權(quán)和職能，嚴格依照《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》提出的“根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則”，科學合理地配置執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法力量。在行政執(zhí)法體制構(gòu)建上，轉(zhuǎn)變過去不同層級政府部門之間行政執(zhí)法權(quán)限差別較小、“上下一般粗”的格局，搭建不同政府部門之間在行政執(zhí)法權(quán)力和行政執(zhí)法力量上自上而下的“正三角形”框架。削減省市兩級政府的執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法力量，將執(zhí)法重心向基層政府轉(zhuǎn)移，上級部門側(cè)重指導，下級部門側(cè)重執(zhí)行。在行政執(zhí)法權(quán)向基層執(zhí)法轉(zhuǎn)移的過程中，把機構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變調(diào)整出來的人員編制重點用于充實基層執(zhí)法力量。

3.加強隊伍建設，提高執(zhí)法水平。行政執(zhí)法人員是行政執(zhí)法的實施者。行政執(zhí)法質(zhì)量的好壞、行政執(zhí)法水平的高低取決于執(zhí)法隊伍素質(zhì)的高低。深化行政執(zhí)法體制改革不可忽視的一個方面就是執(zhí)法隊伍建設。一方面要在執(zhí)法人員中實行執(zhí)法資格準入制度，只有具有一定的行政執(zhí)法知識并取得執(zhí)法職業(yè)資格的人員才能夠進入到行政執(zhí)法隊伍中來，確保執(zhí)法質(zhì)量和水平；另一方面要加大行政執(zhí)法人員的培訓和考核力度，嚴格規(guī)范執(zhí)法行為，持續(xù)提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和執(zhí)法水平。

4.完善制度建設，健全監(jiān)督機制。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須要用行為約束權(quán)力。行政執(zhí)法權(quán)作為一項與人民群眾聯(lián)系密切的權(quán)力，政府需要堅持兩點論與重點論。對一切行政執(zhí)法權(quán)都要納入各種監(jiān)督視野之內(nèi)，對一些敏感、特殊、重要的行政權(quán)力必須重點監(jiān)管。要圍繞執(zhí)法公開、責任追究、外部監(jiān)督等行政相對人關(guān)心的問題做文章，構(gòu)建起相互制衡、相互監(jiān)督、相互聯(lián)系的，完整、科學、有效的監(jiān)督運行機制。一是要完善行政執(zhí)法信息公開制度，推進陽光執(zhí)法，讓行政執(zhí)法全程在陽光下運行，防止執(zhí)法腐敗；二是要建立執(zhí)法責任追究制度，對行政執(zhí)法行為進行及時考評，切實做到“有權(quán)必有責”，對執(zhí)法過程中的失職、瀆職行為進行及時責任追究，不斷督促執(zhí)法人員依法履職；三是要加強行政機關(guān)的外部監(jiān)督，強化國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和社會監(jiān)督，多方聯(lián)動，增強監(jiān)督的威懾力，促進執(zhí)法人員公正嚴格執(zhí)法。

建設法治政府既是我們的宏偉目標，更是我們面臨的十分緊迫的任務，艱巨而復雜，迫切需要進一步深化行政執(zhí)法體制改革，切實轉(zhuǎn)變其職能，真正建立起符合法治政府要求的行政執(zhí)法體制、權(quán)力運行機制，真正使行政執(zhí)法有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，有利于經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，真正做到執(zhí)法為民、利民。

參考文獻

[1]姜慧.著力深化行政執(zhí)法體制改革.2016.

[2]王小華.深化行政執(zhí)法體制改革加快推進法治政府建設.2017.