“營改增”后房地產(chǎn)市場稅收調(diào)控政策的重新審視

◆張標(biāo)敏 ◆孫凱雯

自2003年8月國務(wù)院將房地產(chǎn)業(yè)定位為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)以來，①《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號）。房地產(chǎn)業(yè)已作為拉動我國經(jīng)濟(jì)增長的重要動力，但也帶來房價過快增長的問題，這也成為影響社會穩(wěn)定的因素。為了抑制房價過快增長，國家多次對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控。稅收政策作為房地產(chǎn)調(diào)控的重要工具，被國家寄予發(fā)揮重要作用的期望而高頻使用，然而房地產(chǎn)稅收調(diào)控后表現(xiàn)出的“調(diào)控——房價上漲——再調(diào)控——房價再上漲”循環(huán)，調(diào)控效果備受質(zhì)疑，難以得到社會認(rèn)同。

2016年5月1日，營改增試點全面推行，營業(yè)稅退出歷史舞臺，按照營改增試點方案，實行增值稅平移營業(yè)稅政策。增值稅制度的核心作用是實現(xiàn)稅收中性，可以最大限度地避免營業(yè)稅等流轉(zhuǎn)稅導(dǎo)致的重復(fù)征稅問題，實現(xiàn)對最終消費課稅，使稅收對投資、經(jīng)營、交易決策的影響降到最低程度。

隨著增值稅改革的繼續(xù)深化和立法進(jìn)程加快，現(xiàn)有房地產(chǎn)稅收調(diào)控政策因存在已有問題和面臨新的挑戰(zhàn)而需要重新審視，既要確保房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展，也要保證稅收調(diào)控政策精準(zhǔn)靶向，實現(xiàn)政策應(yīng)有的目標(biāo)和功能。

一、房地產(chǎn)市場稅收調(diào)控的理論依據(jù)

（一）市場失靈理論

市場失靈理論認(rèn)為，作為資源配置的最佳方式，完全競爭的市場結(jié)構(gòu)能夠使所有資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。因壟斷、外部性、信息不對稱以及公共產(chǎn)品等因素的存在，價格機制難以實現(xiàn)資源有效配置而達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，即市場機制無法實現(xiàn)資源配置效率的最大化，市場出現(xiàn)失靈。因此，當(dāng)出現(xiàn)市場失靈時，必須政府干預(yù)以實現(xiàn)資源配置效率最大化。

房地產(chǎn)市場失靈主要表現(xiàn)在：（1）房地產(chǎn)需求供給與價格的不平衡關(guān)系。房地產(chǎn)兼具自住需求和投資投機需求屬性，但土地的供給缺乏彈性，房地產(chǎn)市場需求與供給的特殊性，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場配置資源的機制失靈。如房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)泡沫化，投機行為盛行，影響經(jīng)濟(jì)正常運行，引發(fā)社會動蕩。（2）房地產(chǎn)財富和不可移動的特性導(dǎo)致了其交易的限制性，從而使房地產(chǎn)市場失靈。（3）房地產(chǎn)產(chǎn)品的區(qū)域性、資金密集性以及市場準(zhǔn)入限制，容易形成房地產(chǎn)市場的相對壟斷。

國家通過對房地產(chǎn)市場過熱或衰退的判斷，確定增稅或減稅的稅收調(diào)節(jié)方向，通過調(diào)整稅率、稅收優(yōu)惠等方式，對房地產(chǎn)市場經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行干預(yù)以達(dá)到調(diào)控房地產(chǎn)市場目的。

（二）稅收中性理論

稅收中性是指政府征稅不應(yīng)對市場機制正常運行造成扭曲而影響資源有效配置。亞當(dāng)·斯密最早提出稅收中性思想，他認(rèn)為，“看不見的手”——市場機制能夠自動調(diào)節(jié)市場的生產(chǎn)和消費，并實現(xiàn)資源最佳配置，政府沒有必要干預(yù)市場。阿爾弗雷德·馬歇爾則在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中闡述了中性稅收原則，認(rèn)為稅收會影響納稅人的生產(chǎn)和消費決策，使得市場價格發(fā)生扭曲和資源配置低效，稅收必須盡可能不干預(yù)市場機制“中性”運行。

前述房地產(chǎn)市場失靈問題，需要政府依據(jù)房地產(chǎn)市場發(fā)展情況，運用稅收政策工具，改變資源配置效率、影響經(jīng)濟(jì)運行。政府靈活運用稅收調(diào)控手段，不僅可以有效提高資源配置效率，還可以穩(wěn)定房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運行，即：當(dāng)市場穩(wěn)定、健康發(fā)展時，應(yīng)采用稅收中性理論減少干預(yù)；當(dāng)市場失靈時，應(yīng)當(dāng)利用稅收中性理論，及時調(diào)整稅收政策，解決供求矛盾，促使房地產(chǎn)市場回歸合理運行軌道。

（三）稅收調(diào)控作用機理

一般而言，稅收宏觀調(diào)控的目的是通過調(diào)整稅收政策影響房地產(chǎn)交易成本（稅負(fù)）、改變市場預(yù)期，從而引導(dǎo)市場交易主體做出與宏觀調(diào)控目標(biāo)相一致的行為選擇，實現(xiàn)宏觀調(diào)控的預(yù)期目標(biāo)。假定其他條件不變的情況下，稅收調(diào)控作為矯正市場失靈的重要工具，可以影響房地產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營行為，從而調(diào)節(jié)房地產(chǎn)供求，改變房地產(chǎn)市場的供求總量和結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)，改善整個房地產(chǎn)市場狀況（價格由P0下調(diào)為P1，見下圖）。

稅收調(diào)控下房地產(chǎn)市場供求關(guān)系平衡圖

二、現(xiàn)行房地產(chǎn)市場稅收調(diào)控政策及其內(nèi)在缺陷

（一）房地產(chǎn)市場稅收調(diào)控政策簡述

據(jù)統(tǒng)計，2005年以來，國家采取的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策中涉及稅收調(diào)控的就有14次，涉及6個稅種，分別為營業(yè)稅、增值稅①根據(jù)《財政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》（財稅〔2016〕36號）附件三規(guī)定，營改增后，增值稅繼續(xù)延續(xù)營改增前的房地產(chǎn)調(diào)控營業(yè)稅政策。、契稅、土地增值稅、個人所得稅和印花稅。這其中，從改變納稅人稅收負(fù)擔(dān)角度看，營業(yè)稅、契稅是最頻繁使用的稅收調(diào)控工具，營業(yè)稅前后調(diào)整達(dá)7次，平均18個月即調(diào)整1次，而契稅則前后調(diào)整3次，主要是作為激勵工具而使用（見下表）。

2005年以來房地產(chǎn)市場稅收調(diào)控政策表

（二）房地產(chǎn)市場稅收調(diào)控政策內(nèi)在的缺陷

1.功能定位的偏離

從稅收調(diào)控實踐來看，國家采取的稅收調(diào)控政策涉及營業(yè)稅、契稅、土地增值稅、個人所得稅和印花稅，不論是政策組合還是單稅種，調(diào)控作用并不如預(yù)期。國家根據(jù)調(diào)控需要，不斷變化個人銷售住房免征營業(yè)稅所需持有的時間，從而增加買賣雙方的交易成本，提高住房投資、投機者的持有成本，但從另一方面看，國家為了保證住房需求、鼓勵住房消費所采取的契稅、土地增值稅、印花稅政策則更為寬松，①盡管國務(wù)院2013年強調(diào)嚴(yán)格按轉(zhuǎn)讓所得的20%計征個人所得稅，但實際上這只是對《個人所得稅法實施條例》規(guī)定的再次強調(diào)，不能認(rèn)為是調(diào)控手段。并沒有實現(xiàn)與營業(yè)稅的同步調(diào)整，特別是房地產(chǎn)過熱的情況下，契稅、土地增值稅和印花稅的反向調(diào)節(jié)，既弱化了營業(yè)稅的調(diào)控效果，也導(dǎo)致國家要求地方政府采取非稅收調(diào)控工具（如限購、限貸、限價、限售等）予以強化，以提振調(diào)控效果，這某種程度上可以部分解釋稅收調(diào)控下房價循環(huán)上漲的現(xiàn)象。

因此，房地產(chǎn)稅收調(diào)控雖然一定程度上短暫抑制住了房價飛速上漲的勢頭，但沒有達(dá)到促進(jìn)房地產(chǎn)市場回歸理性的目標(biāo)，總體上沒有實現(xiàn)其預(yù)定調(diào)控目標(biāo)。從實際來看，嚴(yán)厲調(diào)控下，購房者的需求被抑制，很大部分不是因為稅收調(diào)控增加了成本。同時，這種稅收成本因為房地產(chǎn)的旺盛需求內(nèi)化到價格中轉(zhuǎn)嫁給了購房者，新的平衡點的價格高于調(diào)控前的平衡價格。地方政府更多通過限購、限貸等行政舉措，壓制購房者的購房資格，人為改變了房地產(chǎn)市場供求關(guān)系，以達(dá)到短期的宏觀調(diào)控目的。

2.稅收法定的缺失

（1）稅法層級較低。營業(yè)稅（增值稅）、契稅、土地增值稅和印花稅，均屬于授權(quán)立法的行政法規(guī)（暫行條例）。財政部和國家稅務(wù)總局根據(jù)征管需要和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢變化，制定部門規(guī)章、規(guī)范性文件，其中《契稅暫行條例》授權(quán)各省、自治區(qū)和直轄市制定地方行政法規(guī)，總體上法律位階較低。因法律效力層級偏低，使得我國房地產(chǎn)稅收調(diào)控實踐操作性不強、頻繁多變，效果打了折扣，且與法治社會的建設(shè)目標(biāo)相偏離。

（2）政策的弱穩(wěn)定性。稅收調(diào)控政策的頻繁變化會損害稅法的穩(wěn)定性。同時，稅收調(diào)控作為一種政府行為，納稅人會根據(jù)稅收調(diào)控政策采取相應(yīng)的對策和行動。因此，調(diào)控政策的變動也會損害調(diào)控受體的信賴?yán)?。例如?016年2月采取的鼓勵住房消費的營業(yè)稅反向操作，距離2015年3月份發(fā)布的營業(yè)稅政策不到一年，二者的差異在于個人銷售其購買2年以上（含2年）的非普通住房由差額征收營業(yè)稅（增值稅）改為免征營業(yè)稅（增值稅）。

（3）調(diào)控政策“行政化”?？疾?005年以來13次稅收宏觀調(diào)控，除了2006年和2013年由國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)或直接發(fā)布外，其他11次均是由財稅主管部門以財稅文件或國家稅務(wù)總局文件形式發(fā)布的。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，稅收宏觀調(diào)控政策的制定權(quán)力是由全國人大、全國人大常委會以及國務(wù)院行使的。財政部和國家稅務(wù)總局是國務(wù)院的行政主管部門，盡管得到國務(wù)院授權(quán)或者為了提高調(diào)控效率、省去煩瑣決策程序而直接制定稅收調(diào)控政策，履行房地產(chǎn)市場稅收調(diào)控職能，但嚴(yán)格意義上財政部與國家稅務(wù)總局行使稅收宏觀調(diào)控權(quán)并不符合法律規(guī)定。①《立法法》的第八條第八項、第九條及第十條第三款規(guī)定，稅收的基本制度只能通過法律進(jìn)行規(guī)定，如果全國人大以及常委會尚未就此制定法律的，其有權(quán)根據(jù)實際情況的需要授權(quán)國務(wù)院對該部分稅收事項制定行政法規(guī)，但國務(wù)院不得再將此權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)。

3.調(diào)控權(quán)力“集權(quán)化”

營改增后，增值稅、所得稅等主要稅種都是中央地方共享稅，地方政府實際上并無可替代營業(yè)稅的主體稅種；從稅政權(quán)看，地方?jīng)]有開征、停征稅種的立法權(quán)，也沒有調(diào)整共享稅和地方稅稅率的權(quán)力，地方稅收調(diào)控能力不足。因此，房地產(chǎn)市場稅收調(diào)控政策的供給權(quán)全部集中于中央，地方政府缺少對房地產(chǎn)市場“因城施策”的調(diào)節(jié)工具，也使得國家難以實現(xiàn)區(qū)域差異化的稅收政策，也造成房地產(chǎn)調(diào)控的“因城施策”行政化色彩。例如，財稅〔2016〕23號文放寬了契稅優(yōu)惠政策和營業(yè)稅優(yōu)惠政策，同時規(guī)定北京市、上海市、廣州市、深圳市暫不執(zhí)行第二套改善性住房契稅和營業(yè)稅優(yōu)惠政策，亦即差異化的區(qū)域性調(diào)控政策需要國務(wù)院（或國務(wù)院授權(quán)的部門）制定。但是，這也造成另一個弊端，2016年第三季度開始的新一輪房地產(chǎn)正向調(diào)控，鄭州、合肥、廈門、南京等熱點城市，卻無法對財稅〔2016〕23號文進(jìn)行修正或執(zhí)行差異化稅收調(diào)控政策，稅收調(diào)控政策難以有效發(fā)揮作用，而多需要限購、限貸、限售、限價等行政舉措來兜底、補充。

4.增值稅中性原則的侵蝕

根據(jù)營改增試點方案和過渡期政策，增值稅完全平移房地產(chǎn)調(diào)控營業(yè)稅政策的內(nèi)容。個人持有滿兩年的住房對外銷售免征增值稅，即平移原有營業(yè)稅免稅政策，以減輕賣方稅收負(fù)擔(dān)，但從全鏈條來看，會阻斷抵扣鏈條。買方既隱性承擔(dān)了賣方在取得該房產(chǎn)時所承擔(dān)的增值稅，也會在再轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)時因未獲得進(jìn)項稅額需要對其轉(zhuǎn)讓收入全額繳稅，背離了稅收中性原則。例如，2018年10月個人將其持有超過2年的住房以210萬元價格對外銷售（假設(shè)含增值稅10萬元），其取得成本為110萬元，買方為企業(yè)（一般納稅人）且于2019年1月以220萬元價格（不含稅）對外銷售。根據(jù)過渡期政策，因個人轉(zhuǎn)讓住房免征增值稅，亦即作為一般納稅人的企業(yè)購入該項房產(chǎn)無法取得增值稅專用發(fā)票及相應(yīng)的進(jìn)項稅額，造成個人轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)時免征的增值稅10萬元又轉(zhuǎn)由該企業(yè)承擔(dān)。因此，因個人住房交易免征增值稅，導(dǎo)致增值稅抵扣鏈條在這個環(huán)節(jié)被阻斷，總體稅負(fù)可能增加，減稅效應(yīng)反而被弱化。

三、我國臺灣和香港地區(qū)房地產(chǎn)稅收調(diào)控經(jīng)驗借鑒

為穩(wěn)定本地房地產(chǎn)市場、應(yīng)對房地產(chǎn)異動帶來的各種問題，我國臺灣地區(qū)和香港特區(qū)政府采取了積極的房地產(chǎn)調(diào)控政策，其中稅收政策是重要的調(diào)控工具。

（一）臺灣地區(qū)房地產(chǎn)稅收調(diào)控實踐

臺灣地區(qū)為了加強房地產(chǎn)調(diào)控，采取了嚴(yán)厲的稅收政策。存量房地產(chǎn)交易除了需要繳交土地增值稅、契稅外，自2011年6月1日起開征“特種貨物及勞務(wù)稅”（俗稱奢侈稅），將不動產(chǎn)列入征稅范圍，調(diào)控非自用住宅的短期交易以打擊炒房行為，即對非自用住宅一年內(nèi)轉(zhuǎn)手的，按銷售額征收15%奢侈稅，對一年以上兩年以內(nèi)轉(zhuǎn)手，按銷售額征收10%奢侈稅。2016年1月1日，臺灣地區(qū)停征針對不動產(chǎn)的特種貨物及勞務(wù)稅，實施新版房地合一稅，即臺灣地區(qū)居民持有房屋未滿1年即出售，按45%稅率對其所得征收房地合一稅；持有1年以上、2年以下的稅率為35%；持有超過2年至10年以下的稅率為20%；持有超過10年的稅率則為15%。同時，為限制外資炒房，對于非境內(nèi)居住者、總機構(gòu)在境外的營利企業(yè)，其出售未持滿1年的就其所得按45%征稅，持有超過1年的按35%征稅。但對自住者交易所得未滿400萬新臺幣的免稅，超過400萬新臺幣部分的稅率為10%。

（二）香港特區(qū)政府房地產(chǎn)稅收調(diào)控實踐

香港特區(qū)政府為抑制快速上漲的房價， 2010年11月以來，先后4次出臺房地產(chǎn)需求管理措施，其中就有越來越嚴(yán)厲的房地產(chǎn)印花稅政策，以加大房地產(chǎn)交易成本。2016年11月5日，為防范房地產(chǎn)泡沫惡化，特區(qū)政府再次推出針對投資住宅物業(yè)的更嚴(yán)厲的需求管理措施，提高雙倍印花稅（從價印花稅）稅率，不論房價、不論個人或公司名義購買，稅率提升至15%（首次置業(yè)的香港永久性居民可豁免）。因此，對于非香港永久性居民或公司，購買香港住宅物業(yè)需要支付高達(dá)30%的印花稅（含15%買家印花稅），加上可能需要繳交高達(dá)20%的額外印花稅（視賣方持有物業(yè)的期限而定），印花稅的總稅負(fù)最高可達(dá)50%，房屋交易的稅收成本大幅上升。

（三）我國臺灣和香港地區(qū)房地產(chǎn)稅收調(diào)控經(jīng)驗借鑒

1.稅收法定且不損稅制總體穩(wěn)定性、完整性。我國臺灣和香港地區(qū)，房地產(chǎn)調(diào)控稅收政策均通過立法程序制定。房地產(chǎn)調(diào)控涉及的稅種并非主體稅種，其開征、停征或調(diào)整不會影響稅制本身。以我國臺灣地區(qū)為例，房產(chǎn)交易所得（利得）征收房地合一稅，既不改變房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)繳納的地價稅、房屋稅，也未改變交易環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)繳納的契稅和土地增值稅，也同樣對個人的該項交易所得征收個人所得稅。

2.因應(yīng)時勢以靈活發(fā)揮調(diào)節(jié)功能。我國香港和臺灣地區(qū)均根據(jù)房地產(chǎn)市場發(fā)展的狀況，適時調(diào)整房地產(chǎn)調(diào)控政策，既為了保證房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，也為了增加財政收入以實現(xiàn)社會目的。回應(yīng)社會關(guān)切，既達(dá)到調(diào)控目的，也不傷及合理需求。如香港地區(qū)，三年內(nèi)，大幅調(diào)高印花稅，就在于應(yīng)對不斷涌入的境外資本造成的房價攀升局面。

3.因應(yīng)實際且兼顧效率與公平原則。稅收調(diào)控工具從增加交易成本入手以抑制需求，提高調(diào)控的效率、充分發(fā)揮政策功能，同時兼顧社會目標(biāo)。以臺灣地區(qū)為例，2016年征收房地合一稅后，設(shè)置“防錯殺條款”規(guī)定，避免非自愿性因素、遺贈或合建分售遭到重罰，并設(shè)有不溯及既往的“日出條款”。同時，臺灣征收的房地合一稅，扣除“中央統(tǒng)籌分配款”后的余額，應(yīng)用于住宅政策及長期照顧服務(wù)方面需要發(fā)生的支出。

4.稅收調(diào)控具有針對性和有效性。針對房地產(chǎn)實際情況及時出臺和跟進(jìn)新的政策以保證政策的有效性、時效性，也針對一手房、存量房聯(lián)動調(diào)整，確保調(diào)控政策效果溢出而偏離調(diào)控政策指向。

四、房地產(chǎn)市場稅收調(diào)控政策的重置

稅收宏觀調(diào)控作為國家宏觀調(diào)控的主要工具，其實施效果既會影響調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)，也會影響稅法體系的整體性和穩(wěn)定性。因此，根據(jù)房地產(chǎn)稅收調(diào)控理論，重新審視現(xiàn)有房地產(chǎn)稅收調(diào)控政策，明確政策功能指向，保證稅制的整體穩(wěn)定性，在增值稅逐步淡出下，升華印花稅的功能，確保房地產(chǎn)市場稅收調(diào)控政策的有效性。

（一）稅收調(diào)控政策的功能指向

1.加強頂層設(shè)計，處理好政府與市場的職能邊界。稅收政策作為調(diào)控組合工具之一，需要從國家層面統(tǒng)籌考慮各類政策工具的總體效能，遵循稅收法定原則，提高法律層級，從法律層面制定和實施房地產(chǎn)稅收政策，消除以往稅收調(diào)控政策頻繁調(diào)整的短期化和行政化色彩，并且避免稅收政策頻繁調(diào)整或者短期化而影響稅制的整體性、穩(wěn)定性。

2.稅收調(diào)控政策應(yīng)當(dāng)符合相機抉擇的要求，可靠、可行、可控且可隨時轉(zhuǎn)換。通過把稅收政策放進(jìn)市場，讓市場機制發(fā)揮作用來調(diào)控房價?；诖?，因個人所得稅對轉(zhuǎn)讓方普遍征收、土地增值稅對轉(zhuǎn)讓方存量住房交易增值征稅、契稅僅由存量住房受讓方承擔(dān)的特點，其不適宜作為最佳的稅收調(diào)控工具。

3.普遍調(diào)節(jié)且避免出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險。為了實現(xiàn)房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控功能，既可以同步調(diào)控一手房和存量房市場，加大或減輕一手房和存量住房交易的成本以抑制或刺激需求，也可以同時對個人和非個人調(diào)控，避免出現(xiàn)政策漏洞而使政策調(diào)控效果弱化。

4.稅種專職，收放自如且雙向調(diào)節(jié)。稅收調(diào)控政策自身以及根據(jù)調(diào)控需要所做的調(diào)整不應(yīng)當(dāng)妨礙其他稅種功能的發(fā)揮，也不應(yīng)當(dāng)因調(diào)整稅收政策而對整個稅制產(chǎn)生負(fù)面影響。同時，稅收調(diào)控政策的調(diào)整不應(yīng)當(dāng)傷及合理的房地產(chǎn)居住需求，而要充分達(dá)到抑制房地產(chǎn)投資或投機需求的目的。

5.稅收調(diào)控政策應(yīng)當(dāng)矯正房地產(chǎn)交易價格，同時能夠體現(xiàn)稅收公平。通過稅收政策調(diào)整能夠顯著影響房地產(chǎn)交易成本，矯正房地產(chǎn)交易價格，最終達(dá)到影響交易頻次和交易價格的目的。同時，稅收政策調(diào)整能夠調(diào)節(jié)社會財富分配，通過抑制投資、投機性住房需求，并扶持自住以及改善性住房需求，以達(dá)到稅收的相對公平。

（二）房地產(chǎn)市場稅收調(diào)控工具的重尋

1.增值稅的逐步淡出

稅收中性原則是增值稅制度的基石，是構(gòu)建符合現(xiàn)代稅收制度要求的增值稅制度的關(guān)鍵。經(jīng)合組織（OECD）2015年11月公布的《國際增值稅/貨物勞務(wù)稅指南》明確將中性原則作為兩個核心原則之一，其原理就是增值稅/貨物勞務(wù)稅只對最終消費征稅，但在納稅人經(jīng)營投資決策行為影響方面則保持中性。繼續(xù)深化的增值稅改革和即將開展的增值稅立法應(yīng)充分發(fā)揮稅收中性原則的作用，以中性原則為指導(dǎo)原則重構(gòu)增值稅制度，取消房地產(chǎn)調(diào)控增值稅免稅優(yōu)惠以及征收率征收的做法，另尋其他房地產(chǎn)調(diào)控稅收政策工具，既確保增值稅抵扣鏈條的完整，避免因增值稅作為調(diào)控政策而對市場行為造成扭曲，也可以確保增值稅抵扣機制完整、穩(wěn)定和連貫，以避免因增值稅政策頻繁變動而侵蝕增值稅制度的基礎(chǔ)。

為保持營改增后房地產(chǎn)調(diào)控營業(yè)稅政策的延續(xù)性，短期內(nèi)可以對個人轉(zhuǎn)讓住宅實行增值稅即征即退或先征后退的優(yōu)惠政策，既保證交易環(huán)節(jié)保持稅負(fù)基本不變和增值稅鏈條的完整，也可以保證稅收優(yōu)惠的數(shù)目字管理以摸清優(yōu)惠底數(shù)，最終體現(xiàn)房地產(chǎn)政策指向。

2.土地增值稅和契稅“適時調(diào)整”

（1）適時調(diào)整土地增值稅政策。為促進(jìn)房地產(chǎn)消費，減輕購房人稅收負(fù)擔(dān)，財政部、國家稅務(wù)總局于2008年11月下發(fā)財稅〔2008〕137號文，給予個人銷售住房暫免征收土地增值稅的優(yōu)惠。目前，房地產(chǎn)市場形勢相比文件出臺時期已經(jīng)發(fā)生根本變化，個人作為存量住房的交易主體。應(yīng)當(dāng)配合房地產(chǎn)稅收調(diào)控工具的使用，隨房地產(chǎn)形勢變化做出相應(yīng)的調(diào)整、完善。

（2）差異化實行契稅優(yōu)惠政策。實行全國統(tǒng)一的無差別的個人家庭首套和第二套改善性住房契稅優(yōu)惠政策，地方實際執(zhí)行中一般根據(jù)購房者購房時在本地的住房擁有情況來確定其購買的住房屬于家庭首套還是第二套改善性住房，征管實踐中存在頻繁買賣以及無法查詢跨區(qū)域房產(chǎn)擁有情況問題，導(dǎo)致該優(yōu)惠無法精準(zhǔn)實施而成為一項普惠政策，違背政策初衷。因此，建議差異化實施契稅優(yōu)惠政策，確保同向房地產(chǎn)調(diào)控，僅給予家庭首次購房或首次購買第二套住房契稅優(yōu)惠，對于頻繁購房者以及在全國房地產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)的情況下其他區(qū)域有房的人員則建議取消該項優(yōu)惠。

3.印花稅“工具化”

前文已述及，無論是我國臺灣地區(qū)房地合一稅還是香港特區(qū)印花稅，其工具化特點十分明顯。從我國來看，營改增后，增值稅、土地增值稅、契稅都不宜作為最佳的調(diào)控工具。印花稅作為一種行為稅，是對經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)交往中設(shè)立、領(lǐng)受具有法律效力的憑證的行為征收的，該稅種本身的特性能夠滿足前述稅收調(diào)控政策功能指向的五個要求，同時省去開征新稅種的煩瑣立法程序。因此，可從以下方面強化印花稅在房地產(chǎn)調(diào)控中的作用和地位。

一是修訂《印花稅條例》或上升為法律層級，從法律上明確將印花稅作為房地產(chǎn)調(diào)控政策。同時，在《印花稅法》或《印花稅條例》中制定授權(quán)條款，規(guī)定可以通過一定的法定程序，適時適地采取差異化的印花稅政策。

二是雙向調(diào)節(jié)。正向從嚴(yán)調(diào)控時，調(diào)控對象及稅率可控，可以對買賣雙方或一方從高適用印花稅稅率，具體稅率取決于所需加大的交易成本的高低。例如，對于重點調(diào)控的北京、上海、廣州、深圳等城市，可以規(guī)定10%或甚至更高的稅率，甚至可以規(guī)定房產(chǎn)交易雙方都承擔(dān)相同的印花稅。反向從寬調(diào)控時，可以降低印花稅率，甚至可以暫免征收，以降低交易成本。同時，為了保障低收入階層等特定群體的住房需求，可以規(guī)定其購買住房豁免其自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的印花稅。

三是調(diào)控范圍可控。視房地產(chǎn)實際情況，可以不區(qū)分一手房和二手房以及買賣雙方的屬性（企事業(yè)單位或個人），以達(dá)到普遍且無差異調(diào)控的目的。調(diào)控的具體范圍，則根據(jù)調(diào)控的具體需求。

四是區(qū)域范圍可調(diào)。印花稅法律明確授權(quán)省一級人民政府或人大常委會可以制定本地區(qū)印花稅率，必要時，也可以法律明確中央確定的地區(qū)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的印花稅率，以提高該地區(qū)調(diào)控的時效。

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