“營改增”后構(gòu)建地方稅收保障體系研究

◆張 建 ◆李 青 ◆張 輝

一、“營改增”后構(gòu)建地方稅收保障體系的意義

1994年稅制改革后，營業(yè)稅成為地方的主體稅種，在地方稅收收入中一直保持著最大的占比。1994年當年營業(yè)稅占地方稅收收入的28%，2015年超過了30%。2016年5月我國全面實施“營改增”，盡管國家調(diào)高了增值稅的地方分享比例，但短期內(nèi)仍然不能完全彌補地方因失去營業(yè)稅而產(chǎn)生的收入損失，我國地方稅收收入的穩(wěn)定增長面臨著較大挑戰(zhàn)。

“營改增”后，地方稅收保障成為稅務部門工作的重中之重。一方面，現(xiàn)有的其他地方稅種因結(jié)構(gòu)分散、稅源零星，難以替代營業(yè)稅主體稅種的功能，地方政府面臨著主體稅種的缺失。另一方面，稅種的變化對征管提出了新要求。隨著地方稅收征管的重點轉(zhuǎn)向所得稅和財產(chǎn)稅，營業(yè)稅時代的“以票控稅”手段失效。而且，征管對象從公司等法人實體為主轉(zhuǎn)向以分散的自然人為主，稅源監(jiān)控和納稅人管理的難度大幅增加。此外，土地財政作為第二財政的局面隨著宏觀經(jīng)濟和社會層面因素的變化不復存在，且在“降成本”的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，地方的非稅收入將明顯減少，這使得當前保障稅收收入、促進地方財政可持續(xù)發(fā)展的重要性進一步凸顯。

維護地方財稅收入的可持續(xù)性，迫切需要構(gòu)建稅收保障體系。財政是國家治理的重要基礎和支柱，稅收保障是國家治理活動必不可少的組成部分?；谥卫淼慕嵌龋逦缍ǖ胤蕉愂毡Ｕ象w系的內(nèi)涵，是構(gòu)建有效的地方稅收保障體系的重要前提。我們認為，地方稅收保障體系是以實現(xiàn)地方稅收收入的應收盡收、促進納稅遵從為目標，以立法機關通過的明確各方權(quán)利義務的法律為基礎，由稅務部門、相關政府部門、中介服務機構(gòu)等多方組成治理主體，依托于信息手段而實施的“合作治稅”。它是一個由“依法治稅”“信息治稅”“合作治稅”三大子體系構(gòu)成的系統(tǒng)（參見下圖）。

稅收保障體系構(gòu)成圖

二、我國地方稅收保障工作的實踐

為促進涉稅信息共享、建立全社會共同參與的協(xié)稅護稅網(wǎng)絡，全國很多地方都出臺了稅收保障法規(guī)。從2003年8月山東省頒布我國首部稅收保障地方性法規(guī)開始，截至2017年12月，出臺此類法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市已達20多個（參見下表）。

我國部分地區(qū)稅收保障規(guī)章或法規(guī)表

資料來源：根據(jù)相關資料整理。

各地稅收保障的法規(guī)主要包括稅收管理、稅收協(xié)助、稅收服務、稅收監(jiān)督和法律責任等五個方面的條款。就保障的宗旨而言，各地的保障法規(guī)都圍繞著加強和規(guī)范稅收征納行為，保障地方稅收“應收盡收”以及保護納稅人的合法權(quán)益等方面展開。從稅收保障的具體內(nèi)容來看，各地法規(guī)普遍強調(diào)稅收保障工作應由各級人民政府領導，由稅務機關組織協(xié)調(diào)相關部門、單位積極落實。法規(guī)還明確提出各部門在稅收協(xié)助工作中應承擔涉稅信息共享等責任，稅務機關應當承擔改善稅收服務、接受社會監(jiān)督等方面的義務。地方政府應建立合理的稅收保障考核體系，對稅收保障的責任單位、部門進行有效約束和適當激勵。

三、我國地方稅收保障工作的經(jīng)驗與不足

根據(jù)前文對地方稅收保障體系的定義，我們認為，依法治稅、信息治稅、合作治稅構(gòu)成評價地方稅收保障工作成效的三個主要維度。從這三方面來看，各地一些共同做法為進一步推進稅收保障工作積累了有益經(jīng)驗。

（一）地方稅收保障的有益做法

1.建立工作協(xié)調(diào)機制，落實保障

稅收保障工作的主要職責由稅務部門承擔，但涉及政府其他各部門的支持與配合，更需要法律法規(guī)作為依據(jù)。然而，目前我國多數(shù)地區(qū)稅收保障的法律依據(jù)停留在地方部門規(guī)章的層次，法律效力不高，影響到稅收保障工作的效果。為了彌補這一不足，一些地方通過建立工作協(xié)調(diào)機制來確保各部門對稅務部門工作的配合。如北京市、西安市、淮安市等地，建立了由市政府主導、稅務部門、其他政府部門參與的協(xié)調(diào)或保障聯(lián)動機制，并在稅收保障的部門規(guī)章中明確規(guī)定由政府負責協(xié)調(diào)地方稅費征收保障工作，強化了地方政府在加強地方稅費征繳工作中的領導作用。

2.建立激勵機制，推動涉稅信息部門共享

為推動落實政府部門之間的涉稅信息共享，不少地方建立了激勵機制。一方面，明確涉稅信息共享的部門權(quán)責，并實行獎懲考核。例如，嘉興市在涉稅信息共享過程中，根據(jù)各部門的配合程度給予相應的獎懲。市政府不僅會對未有效履行協(xié)稅護稅義務的部門，采用扣減部門預算經(jīng)費等方式進行懲戒，還對在協(xié)稅護稅過程中積極表現(xiàn)的行為給予適當獎勵。寧夏除了對各職責部門在稅收協(xié)助過程中履職不力明確了處罰機制之外，還針對納稅人設立了違反稅收法律、法規(guī)行為的舉報獎勵制度，地方稅務機關在查實確實存在未依法納稅行為之后，會對舉報人給予一定的獎勵。浙江和寧夏實行的獎罰并用的做法，不僅能對消極、負面的行為起到約束作用，還能激發(fā)全社會協(xié)稅護稅的積極性。“雙管齊下”的激勵機制，顯著提高了稅務機關的征管效率，完善了當?shù)氐亩愂毡Ｕ象w系。

另一方面，避免涉稅信息只向稅務機關“單向流動”，增強各部門主動“共享”的積極性。例如，無錫市地稅局與無錫農(nóng)商行、民生銀行等開展稅銀合作，將涉稅信用信息作為銀行客戶征信管理及風險評估的重要指標。同時，與當?shù)毓ど滩块T信息共享，對于信用結(jié)果認定為“非正常戶”狀態(tài)的企業(yè)，不辦理公司企業(yè)、個體工商戶的設立、變更等登記事項。西安市地稅局依托車船稅征繳綜合管理系統(tǒng),實現(xiàn)了車輛先稅后檢。當?shù)毓矙C關交通管理部門可以通過該系統(tǒng)查詢車輛三年內(nèi)的車船稅繳納信息,對未履行納稅義務的,將不予辦理相關手續(xù)。

3.依托信息技術(shù)，精細化服務和嚴密監(jiān)控并舉

2010年青島市地稅局按行業(yè)、稅種實行了模塊化管理，將原來零散的信息集中化、系統(tǒng)化，準確及時掌握了涉稅信息。并通過建設稅務網(wǎng)站、服務熱線等拉近與納稅人的距離，實行網(wǎng)上自行申報，推出身份認證系統(tǒng)、電子繳稅、POS機刷卡辦稅方式等，節(jié)約了納稅人的辦稅時間。無錫市地稅局根據(jù)納稅人的涉稅信息和納稅信用體系的信息，開發(fā)了包括信用登記、數(shù)據(jù)質(zhì)量、行政處罰、征管質(zhì)量和風險管理等5大類和24小類評價指標的納稅遵從評價指標體系。同時建立納稅遵從平臺，通過將納稅人各類征管歷史存量和增量數(shù)據(jù)納入平臺，進行納稅遵從度分析評價，對不同類別納稅人提供差異化服務，實行分類監(jiān)管。

（二）存在的主要問題

盡管在實踐中積累了有益的經(jīng)驗，但當前的地方稅收保障工作在法律依據(jù)、保障主體的合作、信息治稅能力方面存在著明顯不足：

1.“依法治稅”的依據(jù)不足

目前地方稅收保障的政府規(guī)章和地方性法規(guī)都不是嚴格意義上的法律，當協(xié)稅護稅過程中需要多個部門配合協(xié)作時，難以對責任部門形成有效的法律約束，從而影響到合作治稅的實際效果。此外，地方稅收保障會牽涉到一部分跨地征管問題，需要以能夠協(xié)調(diào)和約束跨地區(qū)征管的法律統(tǒng)籌各地工作。在處理跨地區(qū)征稅問題時，無法依據(jù)某一個地方的稅收保障法規(guī)來解決，需要全國性的法律法規(guī)進行協(xié)調(diào)與約束。應通過修訂《稅收征管法》，明確政府其他部門、金融機構(gòu)、中介機構(gòu)等有關主體的義務，為地方的稅收保障提供有效的法律依據(jù)。

2.“合作治稅”的交互機制不健全

首先，國地稅合作的深度不夠。盡管2015年頒布的《深化國稅地稅征管體制改革方案》明確了國地稅合作的主要任務，但在具體實施過程中，國地稅之間在服務深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合等很多方面還沒有完全達成共識，在納稅服務、稅收宣傳、稅務稽查方面常常出現(xiàn)各自各自為政的局面。尤其是國地稅雙方數(shù)據(jù)庫信息還未能完全實現(xiàn)自動比對，地稅機關不能及時掌握共管戶涉稅信息，影響了征管質(zhì)效。此外，地稅部門“以票控稅”手段失效，更加需要與國稅部門建立及時的信息溝通機制。不過，隨著國、地稅機構(gòu)合并工作的完成，這方面的問題有可能會得到根本緩解。

其次，稅收保障主體之間合作的積極性不高。目前在各地區(qū)的稅收保障工作中，涉稅信息交互平臺建設一般由財政部門或者稅務部門牽頭，但財稅部門與其他部門行政級別相同，缺乏領導權(quán)威，導致信息協(xié)調(diào)工作難以開展。同時，有些部門片面地認為地方稅收保障工作是為稅務機關的工作任務，推行此項工作會增加自身的人力和物力成本，相關的配合工作也就流于形式。

3.“信息治稅”的專業(yè)能力有待提升

傳統(tǒng)的稅收管理模式下，納稅人辦稅流程煩瑣，稅務部門管理內(nèi)耗高，“互聯(lián)網(wǎng)+稅務”戰(zhàn)略的提出為有效提升稅收管理效率、提升納稅服務質(zhì)量指明了方向。依托于信息治稅手段，稅務部門可以精準地識別納稅人的差別化、個性化需求，通過納稅遵從風險評價實施更加嚴密的準確稅源監(jiān)控，并通過流程再造優(yōu)化內(nèi)部流程，提升部門工作的專業(yè)化和有效銜接，大幅度提高效率。

但從當前來看，信息治稅的專業(yè)能力還有待提升。具體表現(xiàn)在：首先，依托于信息手段開展的納稅服務還未能實現(xiàn)“始于納稅人需求，基于納稅人滿意，終于納稅人遵從”的目標。盡管稅務部門積極通過微信、微博等新媒體手段提供納稅服務，但是不同類型納稅人在納稅咨詢、政策提醒和納稅申報等方面存在差異，“一刀切”的征納流程使得稅務機關精準識別納稅人的需求能力不足，難以滿足個性化的納稅服務。其次，稅源監(jiān)控有待進一步加強。由于稅務部門與其他相關部門的數(shù)據(jù)還沒有實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，數(shù)據(jù)信息難以實現(xiàn)共享，導致了一部分稅源的流失。從稅源監(jiān)控的對象來看，當前稅務機關過度看重重點企業(yè)，對小規(guī)模納稅人監(jiān)控的力度不夠。此外，就目前稅收風險監(jiān)控工作來看，整體上還處在探索階段，表現(xiàn)為風險評價、風險識別、風險應對、應對反饋的全流程監(jiān)控的能力不足。

四、建立健全地方稅收保障體系的建議

（一）“依法治稅”方面：鞏固法律基礎

1.結(jié)合實踐修訂《稅收征收管理法》

當前我國各個地方出臺的地方稅收保障法規(guī)均以《稅收征收管理法》及其實施細則作為法律依據(jù)。在全國性法律尚未修訂的情況下，采取地方性法規(guī)的方式解決法律缺位問題，是現(xiàn)階段比較現(xiàn)實和有效的做法。然而，從長遠來看，對《稅收征收管理法》的有關內(nèi)容進行修訂，為地方稅收保障提供全國性法律是十分必要的。國務院已將《稅收征收管理法》的修訂列入全面深化改革過程中急需完成的項目。因此，未來在修訂《稅收征收管理法》時，需要對涉及稅收保障的條款加以修訂、完善和補充，明確地方制定地方性法規(guī)的合法性和政府部門及各單位向稅務機關提供涉稅信息和數(shù)據(jù)的義務，補充跨地區(qū)征管的協(xié)調(diào)機制、第三方的涉稅信息的披露，以及對違反稅收保障相應法律條款的追責等方面的內(nèi)容。

2.賦予地方適當?shù)亩愓芾頇?quán)

我國的稅收立法權(quán)集中于全國人大，但考慮到各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展基礎、稅源結(jié)構(gòu)和征管能力等方面存在差異，應賦予地方一定的稅政管理權(quán)。2003年《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中就已經(jīng)提出，“在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當?shù)亩愓芾頇?quán)?！痹诋斍岸愔聘母镏?，地方在資源稅和環(huán)境保護稅方面獲得了一定的稅政管理權(quán)，如已有部分省份公布了該省具體資源品目征稅稅率。2018年實行的《環(huán)境保護稅法》第六條也規(guī)定，地方可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，在一定的稅額幅度內(nèi)確定和調(diào)整大氣污染物和水污染物的具體適用稅額。借鑒這兩個稅種的稅政管理經(jīng)驗，為了促進地方主體稅種的形成，應該考慮未來對地方賦予更多的稅政管理權(quán)。

（二）“合作治稅”方面：拓展并深化保障主體間的合作

1.拓展跨部門稅收合作

以“三證合一、一照一碼”改革為契機，擴大與有關部門合作的范圍，實現(xiàn)信息共享、管理互助、信息互認。將信息的“傳遞”轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒌摹肮蚕怼?，有助于稅收保障主體部門培養(yǎng)協(xié)稅護稅意識。此外，稅務機關應當與政府有關部門，根據(jù)涉稅信息的性質(zhì)和稅收業(yè)務需求，在保障信息安全的前提下，確定信息傳遞的頻率和方式。各部門按照規(guī)定定期傳送涉稅信息，可以避免遇到問題時才對相關部門提出數(shù)據(jù)需求的情況，提高工作效率。

2.規(guī)范中介服務，積動推進涉稅事務外包

稅務部門應加強對涉稅中介服務機構(gòu)監(jiān)管?？梢酝ㄟ^對涉稅中介服務機構(gòu)進行評級的方式，引導社會中介和外包服務快速發(fā)展。在市場化運作基礎上，創(chuàng)造公平競爭、正規(guī)運轉(zhuǎn)的中介服務環(huán)境，積極引導培育涉稅中介機構(gòu)，實現(xiàn)自愿委托、服務增值的社會化納稅服務格局。探索政府購買涉稅服務，滿足個性化、專業(yè)化需求。建立稅務非執(zhí)法類技術(shù)性、事務性工作服務外包的規(guī)范化管理制度，將稅務中介服務納入稅收征管體系。實行涉稅中介參與稅收非執(zhí)法類、事務性工作的“準入制度”，探索將涉稅培訓、咨詢輔導、協(xié)調(diào)納稅爭議、鑒證審核等工作外包給有資質(zhì)的事務所或其他社會組織。

3.推動稅企達成遵從合作協(xié)議

2011年7月國家稅務總局印發(fā)的《大企業(yè)稅收服務和管理規(guī)程（試行）》中首次提出稅收遵從協(xié)議。稅企之間簽訂稅收遵從協(xié)議，既是國際上對大企業(yè)稅收管理與服務的通行做法，又可以作為稅務機關探索優(yōu)化納稅服務、促進納稅遵從和提升納稅人滿意度的積極方式。稅務機關可以根據(jù)企業(yè)內(nèi)控體系狀況及稅法遵從能力，與企業(yè)就會計核算、納稅申報、稅款繳納、信息提供及重大事項報告、接受稅務檢查等涉稅事項和依法進行稅務管理、提供涉稅業(yè)務輔導、個性化納稅服務、保守企業(yè)商業(yè)秘密等管理服務內(nèi)容進行協(xié)商。

（三）“信息治稅”方面：持續(xù)提升服務和監(jiān)控能力

1.推動分類管理，提升納稅服務識別和響應的精準度

稅務機關可以定期組織調(diào)研、座談等，并利用信息化手段，識別不同納稅人在辦稅過程中的需求，針對法人納稅人和自然人納稅人的特點，進行分類管理，提供差異化服務。對納稅信用較好或者規(guī)模較大的企業(yè)，可以建立綠色通道，快速響應企業(yè)訴求。改善針對自然人納稅人的納稅服務，通過國地稅之間全國代征、全國通報等方式對納稅申報進行流程再造，增加移動端納稅服務的范圍和種類，按照不同類型納稅人的特點和需求，提供對應納稅提醒和咨詢。

2.構(gòu)建并完善納稅信用體系

對分散在涉稅信息共享平臺和涉稅信用體系數(shù)據(jù)庫中的與納稅信用有關的數(shù)據(jù)進行歸集處理，建立納稅信用電子檔案平臺，依托社會信用代碼制度，建立完善納稅信用檔案制度，以納稅人識別號為基準，建立一戶一檔。強化納稅信用評估結(jié)果的應用，針對不同信用等級的納稅人，采用分類管理的辦法。對信用好的納稅人給予綠色通道、專人服務、定點聯(lián)系等優(yōu)質(zhì)服務，而對守信者和失信者，則可以借助“黑名單”的方式進行重點監(jiān)控。

3.探索并構(gòu)建納稅遵從評價體系

在納稅信用數(shù)據(jù)庫的基礎上，從納稅人信用等級、數(shù)據(jù)質(zhì)量、行政處罰、征管質(zhì)量和風險管理等多個方面建立納稅遵從評價指標。開展按行業(yè)、按地區(qū)、納稅人類型以及總體的多層次遵從度評價，合理引導納稅人依法誠信納稅。對于無知性的不遵從行為，通過加強稅收宣傳、優(yōu)化納稅服務等方式加以改善；對于故意性的不遵從行為，通過加強稅務稽查并嚴格懲處等方式進行有效約束。

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