西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策完善研究
——基于四川國稅的視角

◆董光暉

2000年10月26日國務院發(fā)布了《關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》（國發(fā)〔2000〕33號），標志著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略正式實施。據(jù)此，財政部和國家稅務總局制定了相應的稅收優(yōu)惠政策，于2001—2020年分兩輪實施，目前，第一輪已經(jīng)于2010年結(jié)束。第二輪從2011年開始，實施已有7年。根據(jù)黨的十九大報告關(guān)于“加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局”和2017年中央經(jīng)濟工作會議關(guān)于“推進西部大開發(fā)”的要求，我們對西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策實施以來的執(zhí)行情況、政策效應、政策局限性以及完善對策進行研究，并提出完善建議。

四川省在西部各省份中，經(jīng)濟總量、人口規(guī)模均居第一。其歷史文化、社會發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、工業(yè)門類、資源稟賦、交通地理等方面皆具有代表性和典型性。

一、西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策概述

為貫徹落實國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略，財政部和國家稅務總局先后出臺了《財政部、國家稅務總局、海關(guān)總署關(guān)于西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策問題的通知》等14個政策文件（見下表）。

西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)計表（2001—2017年）

5 2006年11月16日 財稅〔2006〕165號 《關(guān)于西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策適用目錄變更問題的通知》（全文廢止）6 2006年12月20日 國稅函〔2006〕1231號 《關(guān)于進一步明確西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策適用目錄變更問題的通知》7 2007年5月22日 財稅〔2007〕65號 《財政部 國家稅務總局關(guān)于將西部地區(qū)旅游景點和景區(qū)經(jīng)營納入西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策范圍的通知》（全文廢止）8 2009年7月27日 國稅函〔2009〕399號 《關(guān)于西部大開發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策適用目錄問題的批復》9 2009年7月31日 國稅函〔2009〕411號 《關(guān)于執(zhí)行西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策有關(guān)問題的批復》10 2009年12月15日 國稅函〔2009〕710號 《國家稅務總局關(guān)于火力發(fā)電企業(yè)有關(guān)項目能否享受西部大開發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策問題的批復》11 2011年7月27日 財稅〔2011〕58號 《財政部 海關(guān)總署 國家稅務總局關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略有關(guān)稅收政策問題的通知》12 2012年4月6日 國家稅務總局公告2012年第12號《國家稅務總局關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略有關(guān)企業(yè)所得稅問題的公告》13 2013年1月10日 財稅〔2013〕4號 《財政部 海關(guān)總署 國家稅務總局關(guān)于贛州市執(zhí)行西部大開發(fā)稅收政策問題的通知》14 2015年3月10日 國家稅務總局公告2015年第14號《國家稅務總局關(guān)于執(zhí)行〈西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄〉有關(guān)企業(yè)所得稅問題的公告》

享受西部大開發(fā)政策優(yōu)惠的區(qū)域主要為四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、內(nèi)蒙古、廣西等12個省市區(qū)及湖南湘西、吉林延邊、湖北恩施、江西贛州等地。

西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策從2001年起分兩輪實施。第一輪（2001—2010年），主要政策措施包括：對設在西部地區(qū)從事國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè)，在2001年至2010年期間，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；經(jīng)省級人民政府批準，民族自治地方的內(nèi)資企業(yè)可以定期減征或免征企業(yè)所得稅，外商投資企業(yè)可以減征或免征地方所得稅；對在西部地區(qū)新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業(yè)，符合條件的可以享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”政策等。

第二輪（2011—2020年），主要政策措施包括：對西部地區(qū)內(nèi)資鼓勵類產(chǎn)業(yè)、外商投資鼓勵類產(chǎn)業(yè)及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的項目在投資總額內(nèi)進口的自用設備，在政策規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅；自2011年1月1日至2020年12月31日，對設在西部地區(qū)的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；對西部地區(qū)2010年12月31日前新辦的，根據(jù)財稅〔2001〕202號文規(guī)定可以享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”優(yōu)惠的交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業(yè)，可以繼續(xù)享受到期滿為止等。

由于第一輪優(yōu)惠涉及的稅種有企業(yè)所得稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、關(guān)稅、增值稅，但第二輪優(yōu)惠涉及的稅種僅有企業(yè)所得稅、關(guān)稅，且兩輪稅收優(yōu)惠的核心均為企業(yè)所得稅，故我們主要對企業(yè)所得稅的優(yōu)惠進行分析論述。

二、四川省國稅系統(tǒng)西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策效應分析

西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的全面實施，有力配合了國家西部大開發(fā)整體戰(zhàn)略的實施，一定程度上推動了四川省的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級和效益提升。主要表現(xiàn)在：

（一）經(jīng)濟總量和財政收入增長迅猛。包括稅收優(yōu)惠政策在內(nèi)的西部大開發(fā)各項政策措施的落實，積極促進了四川經(jīng)濟的發(fā)展。四川省GDP從2000年的4010.25億元，①數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒（2001年）》。增加到2016年的32,680.5億元，②數(shù)據(jù)來自《2016年四川省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。期間接連越過了萬億、兩萬億、三萬億三個關(guān)口。全國排名從第9位升至第6位；地方財政一般預算收入從2000年的233.86億元增長至2016年的3388.9億元，增長13.5倍，全國排名從第11位升至第7位。①國家統(tǒng)計局——分省年度數(shù)據(jù)——財政——地方財政收入。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整持續(xù)優(yōu)化。西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策所列的鼓勵類目錄，涉及第一產(chǎn)業(yè)66條、第二產(chǎn)業(yè)497條、第三產(chǎn)業(yè)212條，促進了四川省三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，由2000年的24.07∶36.48∶39.45調(diào)整為2016年的12.01∶42.61∶45.38。②國家統(tǒng)計局——分省年度數(shù)據(jù)——國民經(jīng)濟核算——地區(qū)生產(chǎn)總值分產(chǎn)業(yè)。其中對新興產(chǎn)業(yè)鼓勵支持尤為明顯，例如涉及信息產(chǎn)業(yè)44條、汽車10條、新能源12條、航空航天14條。這些行業(yè)得到了較大的稅收優(yōu)惠扶持，發(fā)展勢頭良好。2016年戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達到6900億元，占工業(yè)比重達17%，同比提高0.8個百分點。③四川省人民政府：《四川省2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況及2017年計劃草案的報告》。尤其是其中的計算機、通信和其他電子設備制造業(yè)和汽車制造業(yè)，其近三年合計優(yōu)惠稅額達33.92億元，在四川省工業(yè)行業(yè)排名從2011年的第4位和第10位分別上升至2015年的第1位和第7位，各上升3位。④數(shù)據(jù)來自歷年《四川統(tǒng)計年鑒》。

（三）支持了基礎設施建設。西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策涉及城市基礎設施24條、鐵路18條、公路19條、綜合交通運輸8條、水利31條、農(nóng)林66條等，推動了以交通為重點的基礎設施建設。優(yōu)惠范圍涵蓋了從公路建設到公路運營的各個方面。成渝、成綿、成南、成樂等高速公路享受減免較多。2000年至2015年，四川省公路里程從9.09萬公里增至31.56萬公里，位居全國第一，其中高速公路里程從0.1萬公里增至0.6萬公里，鐵路里程從0.23萬公里增至0.44萬公里。⑤國家統(tǒng)計局——分省年度數(shù)據(jù)——運輸和郵電——運輸線路長度。

三、目前西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策局限性分析

西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的實施，對包括四川省在內(nèi)的廣大西部地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是在基礎設施建設、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、就業(yè)脫貧工作和生態(tài)環(huán)境保護等方面發(fā)揮了重大作用。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展、改革的深化，該項政策在執(zhí)行過程中也暴露出一定的局限性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）優(yōu)惠面低，惠及企業(yè)少

截至2016年12月四川國稅系統(tǒng)有享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的戶數(shù)占企業(yè)所得稅管戶的比例低于0.5%，占納稅人總管戶的比例為低于0.1%。優(yōu)惠面低的主要原因：

一是西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策實行稅率式減免，故零申報企業(yè)和虧損企業(yè)無法享受，而這兩類企業(yè)占比較大。以2016年匯算清繳數(shù)據(jù)來看，虧損率、零申報率合計占到65.08%。

二是小微企業(yè)主要選擇小微企業(yè)優(yōu)惠政策。由于大量小型微利企業(yè)優(yōu)惠后實際稅率為10%，優(yōu)惠力度大于西部大開發(fā)政策，故大多數(shù)企業(yè)在同時符合兩項優(yōu)惠政策時都選擇享受小微企業(yè)優(yōu)惠政策。2016年，四川省小微企業(yè)惠及面為28.23%。

三是西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策只有賬務核算健全的查賬征收納稅人才能夠享受，核定征收企業(yè)不能享受。2016年四川省國稅核定征收企業(yè)約6萬戶企業(yè)無法享受。

四是優(yōu)惠條件中70%的鼓勵類產(chǎn)業(yè)收入占比門檻較高，部分多元化經(jīng)營企業(yè)因收入占比不達標被限制在優(yōu)惠政策之外。

五是部分符合西部大開發(fā)政策的企業(yè)同時符合高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠政策，由于高新技術(shù)企業(yè)一旦認定之后，具有一定的穩(wěn)定性并且有利于提升企業(yè)形象，因此符合兩項政策優(yōu)惠的企業(yè)一般都選擇享受高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠。

（二）優(yōu)惠方式單一

目前西部大開發(fā)政策主要采用稅率式優(yōu)惠，這種直接優(yōu)惠方式操作性強，對于建設周期短，回報高的企業(yè)效果較為明顯，但對部分投資規(guī)模大、經(jīng)營周期長、獲利小、見效慢的基礎產(chǎn)業(yè)項目的投資鼓勵作用不大。而稅基類優(yōu)惠作為間接性優(yōu)惠則優(yōu)勢更為明顯，即使是當年無盈利的虧損企業(yè)也能夠享受到，因此從全國企業(yè)所得稅優(yōu)惠金額來看，稅基類優(yōu)惠目前已成為企業(yè)所得稅優(yōu)惠的主要方式，以2014年全國統(tǒng)計的企業(yè)所得稅優(yōu)惠金額來看，稅基類優(yōu)惠金額占94%。從這個角度來講，西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策還有拓展的空間。

（三）優(yōu)惠過度偏向于資源密集型行業(yè)

四川省是一個水能資源極為豐富的省份，截至2016年末，四川省水電裝機突破7000萬千瓦，穩(wěn)居全國第一。①見于2017年1月1日《四川日報》要聞。四川的天然氣資源也很富集，四川盆地是全國四大天然氣產(chǎn)區(qū)。從享受優(yōu)惠的行業(yè)來看，水電開發(fā)、天然氣開采成為享受優(yōu)惠的重點行業(yè)，尤其是水電行業(yè)，成為四川省西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策受益第一大行業(yè)。對于水電開發(fā)、石油天然氣開采等行業(yè)，由于資源的儲藏有其固有的地域性，即使沒有優(yōu)惠政策，這些行業(yè)也是資本激烈追逐的對象。在這種背景下，給予其稅收優(yōu)惠，一方面并未充分發(fā)揮政策吸引資本要素流入的作用，另一方面使資源輸出地財力受到較大損失。同時資源開采力度的加強對西部地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境帶來了更大的壓力。

（四）未對嚴重污染環(huán)境等違法行為做出限制

經(jīng)不完全統(tǒng)計，四川省近3年享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)，同時有環(huán)境違法行為且被處罰的達30戶以上，其中不乏超標排放污水、廢氣等嚴重環(huán)境污染行為。如某加工企業(yè)2017年前三季度享受西開政策減免企業(yè)所得稅173萬元，但其2017年因通過逃避監(jiān)管的方式排放水污染物被環(huán)保局處罰達三次，合計罰款39萬元，這類企業(yè)一方面享受國家稅收優(yōu)惠政策，一方面逃避應負的社會責任，為了短期經(jīng)濟利益肆意污染環(huán)境，應當被排除在政策鼓勵和支持的范圍之外。

（五）鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄界定寬泛籠統(tǒng)，稅務機關(guān)難以準確認定

《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄（2011年本）（修正）》中大量鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄，其條文籠統(tǒng)簡單，界定寬泛模糊，沒有詳細的注釋來輔助理解，稅務機關(guān)難以準確把握。如第二十二類“城市基礎設施”下第13項“生態(tài)小區(qū)建設”，明顯出現(xiàn)類別與內(nèi)容不符，引起各方爭議；第三十類“金融服務業(yè)”下第2項“農(nóng)村金融服務體系建設”具體涵蓋哪些業(yè)務不甚明確；第三十二類“商務服務業(yè)”下第1項“租賃服務”是否包含自有財產(chǎn)出租有爭議等。這些寬泛籠統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)目錄由于理解不同，加之由國稅和地稅兩套系統(tǒng)實際執(zhí)行，執(zhí)行過程中造成國地稅之間、省市甚至市縣之間執(zhí)行政策的尺度不一，也造成稅務機關(guān)與納稅人之間的爭議不斷。

（六）政策執(zhí)行機制復雜多變，缺乏部門協(xié)調(diào)機制

西部大開發(fā)政策涉及的西部地區(qū)鼓勵產(chǎn)業(yè)目錄由國家發(fā)改委制定，財政部和國家稅務總局聯(lián)合發(fā)文執(zhí)行。但落實到省一級，其涉及多個部門、多個層級，且復雜多變，給政策的規(guī)范統(tǒng)一執(zhí)行帶來很大的難度。以四川省為例：

根據(jù)西部大開發(fā)政策的文件規(guī)定，稅務機關(guān)對企業(yè)主營業(yè)務是否屬于鼓勵類產(chǎn)業(yè)難以界定的，可要求企業(yè)出具省級行政主管部門或其授權(quán)部門出具的證明文件，稅務機關(guān)據(jù)以執(zhí)行。2015年之前，四川省確定認定部門為省經(jīng)濟和信息化委員會等省級部門。2015年之后，四川省的認定部門又改為省發(fā)展和改革委員會及市級和擴權(quán)縣發(fā)展改革部門。如此，出現(xiàn)了“三家三級”（稅務、發(fā)改委、經(jīng)信委，省、市、部分縣）均有認定資格、政出多門的復雜局面。有的企業(yè)越過稅務機關(guān)直接找發(fā)改委、經(jīng)信委認定；有的企業(yè)越過本級，直接找上一級發(fā)改委、經(jīng)信委認定；有的稅務機關(guān)明明能夠認定，但為規(guī)避執(zhí)法風險，要求企業(yè)通過發(fā)改委或經(jīng)信委做出認定等。更為嚴重的是，三家部門對認定中產(chǎn)生的分歧缺乏爭議協(xié)調(diào)機制，對明顯的認定錯誤難以糾正，造成政策執(zhí)行不公，稅收收入流失。期間，不排除滋生權(quán)力尋租現(xiàn)象。

與此同時，2015年起按照稅務總局“放管服”的要求，西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠改為備案管理，備案時僅需要填報備案表，主要資料留存于企業(yè)備查，四川省享受戶數(shù)迅速增加，稅務機關(guān)后續(xù)管理難度加大，對于鼓勵目錄條文理解不一的稅企爭議不斷出現(xiàn)，加大了行政復議和訴訟的風險。

四、對西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的完善建議

根據(jù)黨的十九大和2017年中央經(jīng)濟工作會議精神，西部大開發(fā)作為一項長期堅持的戰(zhàn)略性國策，必將在當前和今后相當長的時期內(nèi)發(fā)揮重大作用，為保證西部大開發(fā)政策的有效實施，使其發(fā)揮更大更好的作用，現(xiàn)提出以下完善建議。

（一）在第二輪政策結(jié)束后延續(xù)出臺新的優(yōu)惠政策

通過十幾年的發(fā)展，西部地區(qū)從經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟總量上看，取得了矚目的成就，但從人均GDP、居民收入等指標來看，西部地區(qū)和東部發(fā)達地區(qū)仍存在巨大差距。從人均GDP來看，2016年東部地區(qū)人均GDP為74,269元，西部地區(qū)為41,837元。從人均可支配收入看，2016年東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民為38,779元，西部地區(qū)為28,546元，2016年東部地區(qū)農(nóng)村居民為15,549元，西部地區(qū)為9883元。①根據(jù)全國各省政府發(fā)布的2016年度統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)匯總計算。出臺新一輪西部大開發(fā)優(yōu)惠政策，延續(xù)對西部地區(qū)的政策性傾斜，既是客觀現(xiàn)實的需要，也是對黨的新時期大政方針的貫徹落實，黨的十九大報告明確提出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。要實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，縮小東西部差距。因此建議在2020年西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策到期后，繼續(xù)出臺新一輪優(yōu)惠政策，并將期限延長至2035年。

（二）擴大稅收優(yōu)惠政策覆蓋面

目前的西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的覆蓋面和優(yōu)惠力度，仍不能達到其實現(xiàn)政策目標的需要。建議下一步將該項政策實施對象從鼓勵類產(chǎn)業(yè)擴展至國家限制行業(yè)和特定行業(yè)之外的所有企業(yè)，實行“普惠制”。此外，建議在西部地區(qū)實施普惠制稅率的基礎上，對西部地區(qū)的高新技術(shù)類企業(yè)實施減半征收，以提高西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的科技含量和水平，推動在部分領域或行業(yè)實現(xiàn)彎道超車，推動中央對西部的支持由直接輸血向幫助造血轉(zhuǎn)變。

（三）增加優(yōu)惠方式

建議增加投資抵免、加速折舊、再投資退稅、延長虧損結(jié)轉(zhuǎn)期限等間接優(yōu)惠方式，讓那些需要鼓勵的虧損企業(yè)也享受到優(yōu)惠。例如在現(xiàn)有政策基礎上，進一步加大對西部地區(qū)鼓勵類企業(yè)研發(fā)費用加計扣除和固定資產(chǎn)加速折舊的力度，將西部地區(qū)鼓勵類科技型中小企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例從現(xiàn)在的75%提高到100%，將允許一次性扣除的研發(fā)設備單位價值從100萬元提高到200萬元。

（四）調(diào)整對能源開發(fā)行業(yè)的稅收優(yōu)惠

一方面，調(diào)整或者取消對石油天然氣開采以及水電開發(fā)行業(yè)的稅收優(yōu)惠，這些行業(yè)經(jīng)過多年的發(fā)展大多盈利穩(wěn)定，有的地區(qū)甚至出現(xiàn)過度開發(fā)的情況。為減少對西部地區(qū)財政收入的影響，加大對西部生態(tài)的保護力度，建議調(diào)整或者取消其稅收優(yōu)惠。另一方面，建議加大對于鋰電等新能源行業(yè)以及秸稈加工等再生資源利用行業(yè)的政策扶持，可以考慮對這些企業(yè)實行自生產(chǎn)經(jīng)營期起實行企業(yè)所得稅“兩免三減半”政策。

（五）將嚴重環(huán)境污染等違法行為作為享受西部大開發(fā)優(yōu)惠政策的否決條件之一

黨的十九大明確提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”，為促進綠色發(fā)展，推動企業(yè)提高環(huán)保意識，避免走先污染后治理，或邊污染邊治理的老路，建議參照高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠限制條件，將沒有嚴重環(huán)境污染等違法行為作為西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的享受條件之一。

（六）進一步細化解釋現(xiàn)行鼓勵類目錄

建議國家發(fā)改委和國家稅務總局聯(lián)合對現(xiàn)行鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄的條款作細化解釋，明確其內(nèi)容、含義，減少地區(qū)之間和部門之間政策執(zhí)行差異。由于目前增值稅發(fā)票開票編碼已經(jīng)發(fā)布，對于4205類產(chǎn)品和服務已經(jīng)做了詳細的分類，且有進一步說明。建議參照此編碼目錄，將鼓勵類產(chǎn)品和服務直接和增值稅開票編碼對應起來，這樣將進一步提高政策執(zhí)行的準確性，減少稅企爭議。同時建立有關(guān)部門執(zhí)行西部大開發(fā)政策的溝通協(xié)作、爭議處置和問責機制，保證西部大開發(fā)政策執(zhí)行的準確性、規(guī)范性。

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