加快完善安徽農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)配套政策的對策建議

張貝爾 馬金強(qiáng) 蔣旭東

（安徽省經(jīng)濟(jì)研究院，安徽 合肥 230001）

構(gòu)建精細(xì)化配套政策，推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局在市縣層面精準(zhǔn)落地，是完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的關(guān)鍵抓手。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)屬主體功能區(qū)中的限制開發(fā)區(qū)域，主體功能是提供優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品、保障國家糧食安全[1]。目前限制開發(fā)區(qū)域的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)已相繼出臺實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、橫向生態(tài)補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單等配套政策，并取得良好的政策效應(yīng)。但同為限制開發(fā)區(qū)域的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)尚未出臺相關(guān)配套政策。為推動安徽主體功能區(qū)精準(zhǔn)落地實(shí)施，亟待在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)構(gòu)建相應(yīng)配套政策。

一、完善農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)配套政策意義重大

（一）政策覆蓋面廣

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是安徽省分布最廣、人口最多的主體功能分區(qū)，根據(jù)《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》，有40個(gè)縣（區(qū)、市）共7.65萬平方千米屬農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)[2]，占全省的54.56%，區(qū)內(nèi)常住人口近3200萬，占全省51.65%。構(gòu)建并完善農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)配套政策，可以將全省一半以上的國土空間按主體功能區(qū)戰(zhàn)略進(jìn)行有效管理，使一半以上的人口受益于相關(guān)政策支持。

（二）政策需求迫切

安徽是全國重要的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)，常年糧食產(chǎn)量居全國第六位，承擔(dān)全國重要的農(nóng)產(chǎn)品供給功能。但是當(dāng)前農(nóng)業(yè)效益相對低下，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后。2016年全省農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)人均GDP、人均財(cái)政收入、人均財(cái)政支出、農(nóng)村居民家庭人均可支配收入均顯著低于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和人民群眾提高生活水平愿望十分迫切。

表1三類主體功能區(qū)經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)對比

（三）政策示范性強(qiáng)

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是主體功能區(qū)建設(shè)矛盾交織的區(qū)域。不僅存在城鎮(zhèn)化工業(yè)化開發(fā)與生態(tài)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品供給保護(hù)之間的矛盾，也存在農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境兩類保護(hù)對象之間的矛盾。完善農(nóng)產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)配套政策，有效的統(tǒng)籌各類空間之間、主體功能與其他功能之間的矛盾，可以對其他主體功能區(qū)制定完善配套政策體系提供思路和借鑒，具有較強(qiáng)的政策示范意義。

二、安徽省農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展面臨的突出問題

（一）地方財(cái)力薄弱

農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條短，附加值低，在取消農(nóng)業(yè)稅之后農(nóng)業(yè)對地方財(cái)政的直接貢獻(xiàn)幾乎為零。安徽農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)普遍存在財(cái)力薄弱的情況，“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣”的困局長期存在，地方財(cái)力更多依靠土地出讓和上級補(bǔ)助。2016年人均地方財(cái)政收入最低的20個(gè)縣中，有15個(gè)屬于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。隨著主體功能理念的落地實(shí)施，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的大規(guī)模城鎮(zhèn)化工業(yè)化受到約束和限制，地方經(jīng)濟(jì)從土地開發(fā)和大規(guī)模工業(yè)化發(fā)展中獲得財(cái)政收入的能力進(jìn)一步降低。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)面積大、涉及人口多，無法照搬重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)更多依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的扶持模式。需要創(chuàng)新財(cái)政扶持政策，逐步改善農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)力薄弱的局面[3]。

（二）用地需求矛盾突出

一方面農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間面臨嚴(yán)峻壓力。安徽省農(nóng)業(yè)開發(fā)歷史悠久，宜農(nóng)土地大部分已被開發(fā)利用，后備耕地資源總量少、質(zhì)量低，農(nóng)業(yè)開發(fā)難度大、成本高。近五年雖然全省農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)耕地總面積基本穩(wěn)定略有提升，但仍有超過50%的縣區(qū)耕地面積下降，中低等農(nóng)用地面積比達(dá)60%。另一方面建設(shè)用地呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性短缺。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和民生服務(wù)存在明顯短板，隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等建設(shè)用地需求將持續(xù)增加。但農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)基本農(nóng)田面積占比較高（皖北地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)普遍高于60%，江淮和沿江平原區(qū)在40%-60%之間），可供開發(fā)利用的建設(shè)空間極其有限。與此同時(shí)建設(shè)用地集約利用程度不高，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積近250平方米，遠(yuǎn)超相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和全省平均水平，對優(yōu)化國土空間格局和提高空間利用效率提出更高的要求。

（三）勞動力數(shù)量質(zhì)量下降

目前安徽省農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)人口凈流出超過1000萬人，2011-2016年，有65%以上的縣區(qū)鄉(xiāng)村勞動力資源出現(xiàn)下降。留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多為中老年、婦女和兒童，接受新知識、新技術(shù)的能力相對偏弱，勞動技能提高難度較大，勞動生產(chǎn)能力較低。截至2016年全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中，35歲及以下人員僅17%，高中及以上學(xué)歷水平人員不足6%。同時(shí)，由勞動力外流導(dǎo)致的勞動人口與贍養(yǎng)人口的空間分離，也進(jìn)一步加劇了農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)和社會保障壓力。

（四）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入周期長，對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和專業(yè)技術(shù)要求較高，安徽省農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)起步晚、基礎(chǔ)弱，發(fā)展相對滯后。一是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營質(zhì)量有待提升。全省農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)普遍面臨人多地少的局面，每家農(nóng)戶承包地面積較小且分散在不同的地塊中，雖然近年來土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放經(jīng)營和分散經(jīng)營仍然存在，農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)建設(shè)速度相對滯后，以阜陽市為例（該市所轄各縣均為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占全省15%以上），2016年萬人擁有農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)組織3.2個(gè)，比全省平均水平低78%。二是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬較多，目前土地流轉(zhuǎn)期相對較短，規(guī)模經(jīng)營戶長期投入動力不足，導(dǎo)致農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)相對滯后。三是農(nóng)業(yè)科技投入不足，特別是基層農(nóng)技專業(yè)人才短缺，導(dǎo)致現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地建設(shè)、新品種引進(jìn)示范、新技術(shù)應(yīng)用推廣等受到很大限制。四是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)不足，農(nóng)村金融信貸擔(dān)保體系不健全，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體依然面臨“貸款難”、“貸款慢”、“貸款貴”等問題，農(nóng)村金融產(chǎn)品、服務(wù)有待進(jìn)一步創(chuàng)新和提升。

（五）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難度大

安徽省農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)化水平較低，2016年全省農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)有近30%的區(qū)縣工業(yè)化率不足40%，且工業(yè)企業(yè)主要以農(nóng)產(chǎn)品初加工中小企業(yè)為主，企業(yè)規(guī)模小、布局散、效益差，缺少產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、帶動力強(qiáng)的龍頭企業(yè)和具有競爭力的產(chǎn)品品牌，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨較大壓力。以阜南縣為例，工業(yè)化率僅為31%左右，竹木加工、紡織服裝、農(nóng)產(chǎn)品加工三大產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加40%以上，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)資源環(huán)境約束趨緊、生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入門檻提高，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移訴求強(qiáng)烈的多重背景下，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰的高污染、高能耗、高排放企業(yè)有向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)遷移的趨勢和風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)配套政策的目標(biāo)

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主體功能為以提供優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品、保障國家糧食安全為主體功能，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對落后的地區(qū)。在政策制定中應(yīng)以推動主體功能更好實(shí)現(xiàn)和滿足人民群眾日益增長的美好生活需求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)。

（一）保障農(nóng)產(chǎn)品供給質(zhì)量

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)必須把提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力放在重要位置。為此，要通過配套政策約束大規(guī)模、高強(qiáng)度國土開發(fā)，限制影響農(nóng)產(chǎn)品供給的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面要通過政策引導(dǎo)各類資源向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集聚，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量。

（二）保障基本公共服務(wù)均等化

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主體功能實(shí)現(xiàn)不能以降低人民群眾生活水平為代價(jià)。通過加大政策傾斜和支持力度，推動社會保障、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)群眾就業(yè)增收，讓人民群眾共享主體功能區(qū)建設(shè)成果。

（三）保障一定水平的經(jīng)濟(jì)增長

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)雖然不能進(jìn)行大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，但并不意味著農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)完全不需要經(jīng)濟(jì)增長。完全依靠重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的扶持是不可能的，也是違背經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基本規(guī)律的。必須通過政策扶持和引導(dǎo)，支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)加快構(gòu)建符合主體功能的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，維持必要的經(jīng)濟(jì)增長，提高自身造血功能[3]。

（四）保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)除了主要提供農(nóng)產(chǎn)品外，也承擔(dān)重要的生態(tài)功能，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活也伴隨著農(nóng)業(yè)面源污染的排放。同時(shí)，很多農(nóng)業(yè)人口仍然主要居留和分布在廣大農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。必須通過配套政策統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)綠水青山和金山銀山有機(jī)統(tǒng)一。

（五）保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)由于其經(jīng)濟(jì)增長能力的不足和局限性，財(cái)政建設(shè)資金也相應(yīng)較少，用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)就顯得十分薄弱，特別是重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程如重要水利設(shè)施、預(yù)防自然災(zāi)害工程等，需要及時(shí)提供建設(shè)資金予以改造和完善，否則，農(nóng)產(chǎn)品供給安全可能得不到有效保障[4]。

四、完善安徽農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)配套政策建議

（一）落實(shí)完善各項(xiàng)財(cái)政政策

一是落實(shí)完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)各項(xiàng)政策，保證各級財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入的穩(wěn)定增長。按照渠道不變、用途不亂、各負(fù)其責(zé)、各記其功的原則，打破條塊限制，把涉農(nóng)資金按照農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建設(shè)要求進(jìn)行整合，集中統(tǒng)籌安排使用，做大財(cái)政投入規(guī)模。二是落實(shí)并完善農(nóng)資綜合補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整機(jī)制。按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的不同階段制定有針對性的惠農(nóng)政策，如耕地保護(hù)、良種選育、農(nóng)機(jī)具購置、病蟲害防治、肥料、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)、林業(yè)建設(shè)等諸方面均予必要的獎勵(lì)和補(bǔ)貼。三是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。目前實(shí)施的主體功能區(qū)規(guī)劃中，真正具有“含金量”的配套政策，就是對國家級生態(tài)重點(diǎn)功能區(qū)的財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼[5]。安徽可參照對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的做法，整合并加大對涉農(nóng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的支持力度，探索實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付。四是完善耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補(bǔ)貼制度，在采煤沉陷區(qū)、地下水漏斗區(qū)，對接落實(shí)國家實(shí)施耕地輪作休耕的有關(guān)補(bǔ)償政策，積極探索給予資金補(bǔ)助。

（二）實(shí)施差別化土地管理政策

嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地零增長。通過盤活低效利用土地、適度降低農(nóng)村居民點(diǎn)面積數(shù)量挖潛土地資源。重點(diǎn)保障村鎮(zhèn)基本公共服務(wù)設(shè)施、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目用地。根據(jù)區(qū)域資源稟賦適度增加城鎮(zhèn)居住用地、旅游基礎(chǔ)設(shè)施用地和生態(tài)用地。嚴(yán)格限制傳統(tǒng)工業(yè)用地。推進(jìn)工礦廢棄地復(fù)墾利用，對城鎮(zhèn)空間騰退置換出的工礦建設(shè)用地，鼓勵(lì)開展土地復(fù)墾整治，符合條件的優(yōu)先轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)空間。

（三）建立精準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)政策

一是參照重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。在開展資源環(huán)境承載能力評價(jià)的基礎(chǔ)上，以《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》和相關(guān)規(guī)劃、意見中已經(jīng)明確的限制類和禁止類產(chǎn)業(yè)為底線，區(qū)分不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)的特點(diǎn)和保護(hù)需要，將影響主體功能實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)全部納入清單管理。細(xì)化產(chǎn)業(yè)門類，從規(guī)模、資源消耗、區(qū)位、工藝、清潔生產(chǎn)等方面從嚴(yán)提出可量化、可操作的管控要求。二是加大對適宜產(chǎn)業(yè)的支持力度。簡化準(zhǔn)入清單以外產(chǎn)業(yè)的審批程序，設(shè)立省-市-縣三級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，通過財(cái)政貼息、以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等政策激勵(lì)手段，積極引導(dǎo)各類資金參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（四）創(chuàng)新金融支持政策

加大對重點(diǎn)項(xiàng)目政策性貸款的扶持力度。通過項(xiàng)目貸款貼息等措施，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)加大對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的信貸支持力度，突出對投資規(guī)模大、拉動力強(qiáng)、技術(shù)含量高的項(xiàng)目貸款支持。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融支農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)，拓寬抵質(zhì)押物范圍，積極爭取糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體營銷貸款試點(diǎn)。在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)范圍內(nèi)探索農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。推動農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全覆蓋，健全大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

（五）完善監(jiān)測評價(jià)和績效考核政策

一是建立手段完備、數(shù)據(jù)共享、實(shí)時(shí)高效、管控有力、多方協(xié)同的監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制，重點(diǎn)監(jiān)測農(nóng)業(yè)資源保護(hù)和開發(fā)利用情況，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展情況、鄉(xiāng)村振興實(shí)施情況。二是充分發(fā)揮績效考核指揮棒作用，調(diào)整完善縣域經(jīng)濟(jì)分類考核指標(biāo)體系，按照主體功能分區(qū)進(jìn)行分類考核。在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，新增或加大農(nóng)業(yè)空間規(guī)模質(zhì)量、農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單執(zhí)行、農(nóng)民收入、耕地質(zhì)量、土壤環(huán)境等指標(biāo)權(quán)重，進(jìn)一步弱化或取消地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)、財(cái)政收入和城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)。

[1]國家發(fā)展和改革委員會.全國及各地區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃 [M].北京：人民出版社，2015：34.

[2]安徽省人民政府辦公廳.安徽省人民政府關(guān)于印發(fā)安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃的通知[EB/OL].http://xxgk.ah.gov.cn.[2013-12-04].

[3]張貝爾等.加快安徽主體功能區(qū)建設(shè)的幾點(diǎn)思考 [J].淮南師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（3）：25.

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