中哈跨界水資源開發(fā)利用的國際環(huán)境法規(guī)制

邵莉莉

中哈跨界水資源開發(fā)利用的國際環(huán)境法規(guī)制

邵莉莉

中國與哈薩克斯坦跨界水資源開發(fā)利用中產(chǎn)生危機的實質(zhì)是水量分配的問題，而不是水量的危機。針對中哈跨界水資源開發(fā)利用中存在的一些問題，有必要構(gòu)建起跨界水資源開發(fā)利用的國際環(huán)境法律機制：基于中哈跨界水資源的雙邊合作治理框架，以綜合的流域管理原則為指導(dǎo)，從生態(tài)補償制度、環(huán)境影響評價制度、流域聯(lián)合機構(gòu)等方面入手，逐步形成多層次合作模式。

跨界水資源；國際環(huán)境法；生態(tài)補償；環(huán)境影響評價

跨界水資源指分布于兩個或兩個以上國家間的水資源?？缃缢Y源主要包括跨界江河、湖泊、內(nèi)水和含水層等等?？缃缢Y源開發(fā)利用指國家針對任何標(biāo)示、穿越或騎跨兩國或多國邊界的地表水或地下水的開發(fā)利用行為。地球上將近一半的陸地表面是經(jīng)跨界流域排水。由于受氣候變化、水資源缺乏、生態(tài)惡化、跨界環(huán)境污染這些層出不窮新問題的影響，以及水的問題跨越物質(zhì)、政治和管轄等多重邊界，預(yù)計與跨界水資源的沖突將不斷增加。但與此同時，跨界水也具有使利益攸關(guān)方實現(xiàn)和解的重要特性。本文基于中國與哈薩克斯坦之間跨界水資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀，分析兩國間跨界水資源開發(fā)利用的國際環(huán)境法律機制構(gòu)建。

一、中哈跨界水資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀分析

中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國兩國之間有23條跨界河流，以伊犁河和額爾齊斯河最為典型。兩國于2001年簽署了《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府關(guān)于共同利用和保護跨界河流的合作協(xié)定》，為未來的跨界水資源開發(fā)利用奠定了法律基礎(chǔ)。

2011年，中哈兩國合作開發(fā)了霍爾果斯河友誼聯(lián)合引水樞紐工程，2013年7月5日正式投入使用。這是兩國針對跨界水資源的第一個跨國工程。該工程的啟動為兩國在水資源分配方面起到了關(guān)鍵性作用。處于下游的哈薩克斯坦的水源主要來自額爾齊斯河，這里分布了該國的大部分人口和大規(guī)模的工業(yè)中心，處于上游的我國一旦開始進行筑壩、引水工程等就會危及哈國的用水。

2011年11月13日，兩國商定《中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國跨界河流水量分配技術(shù)工作重點實施計劃》，這意味著兩國跨界水資源的合作難點由之前的“水質(zhì)污染”轉(zhuǎn)化為“水量劃分”。哈方認(rèn)為中國在新疆地區(qū)的水利工程建設(shè)，主要是對伊犁河與額爾齊斯河的開發(fā)利用，直接導(dǎo)致哈方的水量驟減以及給生態(tài)、經(jīng)濟、社會帶來不可恢復(fù)的影響，于是哈方把中國在其境內(nèi)開發(fā)利用跨界水資源的行為視為“中國水資源威脅”。這個形勢，不容忽視，必須用國際環(huán)境法對跨界水資源水量分配問題進行規(guī)制，絕不能因為水資源問題而影響到兩國全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。

二、國際環(huán)境法對中哈跨界水資源開發(fā)利用進行規(guī)制的意義

國際環(huán)境法通過調(diào)整國家之間在開發(fā)利用、保護和改善環(huán)境的過程中所產(chǎn)生的各種國際關(guān)系，來達到防止和解決國際環(huán)境的目的。用國際環(huán)境法對中哈跨界水資源開發(fā)利用進行規(guī)制，其意義體現(xiàn)在：

（一）符合中哈兩國的共同利益

國際環(huán)境法制定的目的是為了人類共同利益，如果僅將跨界水資源按比例分配將會導(dǎo)致優(yōu)汰劣勝的逆向選擇，使共有資源浪費嚴(yán)重?；诖耍瑥闹泄蓢餐娴慕嵌瓤创缃缢Y源開發(fā)利用問題，科學(xué)合理的規(guī)劃符合兩國利益。

（二）有助于中哈之間更好地解決水量分配問題

國際環(huán)境法介入跨界水資源開發(fā)利用，將促進制定保護環(huán)境的各種政策，并且積極開展雙邊或多邊合作，建立有效的區(qū)域性跨界水資源水量分配機制。對中哈之間水量分配可以起到有益的推動。

（三）有助于中哈調(diào)整對水資源的價值追求取向

在簽訂《中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國跨界河流水量分配技術(shù)工作重點實施計劃》之前，中哈兩國對水資源的生態(tài)保護不夠重視，導(dǎo)致兩國國內(nèi)法律對水資源生態(tài)保護的標(biāo)準(zhǔn)往往落后于國際水資源的制定標(biāo)準(zhǔn)。引入國際環(huán)境法規(guī)前后，兩國國內(nèi)對水資源生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的制定必須基于國際環(huán)境法原則，達到水資源生態(tài)保護國際標(biāo)準(zhǔn)，這就可以幫助中哈兩國把對水資源經(jīng)濟利益的追求轉(zhuǎn)變?yōu)閷ι鷳B(tài)價值的保護。

三、中哈跨界水資源開發(fā)利用中存在的問題

（一）中哈跨界水資源開發(fā)利用未能貫徹“綜合的流域管理原則”

《跨界水道和國際湖泊保護與利用公約》（聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會1992年3月17日簽訂于赫爾辛基）強調(diào)，“締約國務(wù)必保證對國際河流的利用不能背離對水資源進行具有生態(tài)意義的合理管理以保護水資源和環(huán)境的目標(biāo)，務(wù)必保證保護并在必要時修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)”。第三條強調(diào)，“提倡包括利用生態(tài)系統(tǒng)方法在內(nèi)的可持續(xù)水資源管理”。該生態(tài)系統(tǒng)方法運用到流域領(lǐng)域就是綜合的流域管理原則，該原則要求在處理跨界水資源水量分配問題中，從原來的關(guān)注上下游國家之間分配供水的原則和規(guī)則，開始關(guān)注代際公平和環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問題。

從中哈兩國跨境河流伊犁河、額爾齊斯河兩條河流污染物的構(gòu)成看，銅、亞硝酸氮是主要的污染物。對哈國境內(nèi)地區(qū)伊犁河調(diào)查研究顯示，河流含有大量的石油產(chǎn)品，這與哈國以采礦業(yè)為主導(dǎo)型經(jīng)濟密不可分。與此同時，我國加大力度發(fā)展新疆地區(qū)經(jīng)濟，大量的工業(yè)廢水、城市排污給伊犁河造成污染，致使水質(zhì)急劇下降。中哈兩國對跨界水資源的污染應(yīng)該承擔(dān)共同責(zé)任，但根據(jù)目前兩國的治理現(xiàn)狀，缺少從“綜合的流域管理原則”考慮中哈跨界水資源所出現(xiàn)的社會、經(jīng)濟、生態(tài)問題，還未能共同預(yù)防污染，治理污染。

（二）還未能有效構(gòu)建起利益均衡的水資源利用合作機制

利益平衡，一直是中哈跨界水資源利用中需要解決的首要問題。而要使兩國利益分配平等，必須正視水量分配問題。實質(zhì)上，中哈兩國跨界水資源的危機是水量分配的問題，而不是水量的危機。我國處于上游有相對的優(yōu)勢，建造大壩、對河水分流等這些單邊開發(fā)河水的行為都會影響到哈國的水的使用量，再加上兩國經(jīng)濟發(fā)展、人口增長、氣候變化等客觀原因，水量分配問題更加突出。雖然國際水法已經(jīng)確定公平合理利用原則為基本原則，但此原則運用起來比較抽象，并沒有解決跨界水資源水量分配所面臨的現(xiàn)實問題?；诖?，我們必須尋求兩國合作的動力機制，平衡應(yīng)得利益和既得利益之間的沖突。

（三）跨界環(huán)境影響評價制度還未能發(fā)揮作用

中哈兩國雖然就跨界水資源簽訂了一些雙邊協(xié)議，但是這些協(xié)議都比較空洞，缺乏跨界水資源糾紛解決機制，也還沒有形成跨界環(huán)境影響評價制度。而環(huán)境影響評價在確?？缃缢Y源公平利用、保護生態(tài)環(huán)境方面將發(fā)揮重要作用，并會影響到中哈兩國跨界河流的可持續(xù)利用，有助于公平有效地解決因跨界河流開發(fā)、利用和保護而產(chǎn)生的國際環(huán)境糾紛。

四、跨界水資源開發(fā)利用的國際環(huán)境法制度構(gòu)建

跨界水資源開發(fā)利用產(chǎn)生爭端的實質(zhì)是水資源分配問題，但不同國家在思想觀念、戰(zhàn)略需求、國際關(guān)系等方面可能會有很大的區(qū)別，所以目前國際上還未形成關(guān)于水資源及其收益分配問題的通行做法。要想解決水資源分配問題，必須提高全流域整體效益，也就是在跨界水資源開發(fā)利用過程中找到中哈兩國都認(rèn)為公平有效的利益共享機制，雙方的合作意愿才會更強，矛盾沖突才能減少。這就必須探究跨界水資源開發(fā)利用的國際環(huán)境法律機制：基于跨境水資源的區(qū)域合作治理框架，以綜合的流域管理原則為指導(dǎo)，從生態(tài)補償制度、環(huán)境影響評價制度、聯(lián)合機構(gòu)等方面入手，逐步形成多層次合作模式。

（一）將環(huán)境影響評價制度納入中哈跨界水資源的多層次合作模式中

通常跨界環(huán)境影響評價法律制度與預(yù)防損害的一般義務(wù)聯(lián)系起來。也就是說，如果沒有“環(huán)境影響評價制度”為前提，那么中哈兩國之間預(yù)防跨界污染的合作義務(wù)將變得沒有實際意義。所以首先我們應(yīng)該確定跨界環(huán)境影響評價習(xí)慣國際法上的一項法定義務(wù)。這意味著即便在缺乏可適用的條約條款規(guī)定時，如果符合相應(yīng)的法律規(guī)定的條件，中哈兩國也有法定義務(wù)進行跨界環(huán)境影響評價。其次，應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境影響評價不僅僅是一項程序性義務(wù)，而且還有實體性內(nèi)容。中哈作為跨界沿岸國不僅在形式上要進行環(huán)境影響評價，做出公布報告，而且還要包括相應(yīng)的實質(zhì)內(nèi)容。再次，只有滿足一定的條件才能對跨境影響的項目進行跨界影響評價，尤其是對共享水資源利用會導(dǎo)致“跨境”、“重大”、“不利影響”時才必須做出跨界環(huán)境影響評價。最后，關(guān)于跨界環(huán)境影響評價的具體內(nèi)容和范圍，無論是國際法院的裁決還是國際法委員會關(guān)于《危險活動引起跨界損害所造成的損害的國際責(zé)任條款》都沒對環(huán)境影響評價制度的內(nèi)容和范圍做出最低的標(biāo)準(zhǔn)，不過至少要包括跨界水資源各國在善意的原則下自行依法確定，例如對包括不利影響地區(qū)的環(huán)境關(guān)切事項。

（二）充分發(fā)揮中哈的作用

中哈流域聯(lián)合機構(gòu)是指根據(jù)中哈兩個國家的流域水協(xié)議等正式的法律文件而成立的實體組織。該機構(gòu)只有通過兩國政府的授權(quán)和支持，執(zhí)法才得以實現(xiàn)。中哈跨界水資源爭端能否取得實質(zhì)性進展很大程度上取決于流域聯(lián)合機構(gòu)的作用。自2001年至今，機制不斷發(fā)展和完善。流域聯(lián)合機構(gòu)的參加主體除了兩國政府部門以外，還需要不同利益攸關(guān)方的參與。其性質(zhì)主要表現(xiàn)為，一是行政管理性，流域聯(lián)合機構(gòu)負(fù)有監(jiān)督中哈流域國的履約情況，并定期向中哈兩國報告與水資源相關(guān)的各種信息。二是科學(xué)技術(shù)性。在流域聯(lián)合機構(gòu)中有來自不同專業(yè)的專家，專家一半來自中哈兩國。因此，聯(lián)合機構(gòu)的決定有比較充分的科學(xué)依據(jù)，能夠被雙方政府所接受。流域聯(lián)合機構(gòu)在協(xié)調(diào)流域各國中的作用表現(xiàn)在：協(xié)調(diào)咨詢功能，凡屬流域各國的爭議都可以提交流域機構(gòu)，由它進行調(diào)查后提出報告和處理意見，并征求公眾的意見；制定和執(zhí)行政策，如擬定聯(lián)合檢測方案，設(shè)立預(yù)警和報警程序等等；預(yù)防和解決爭端，流域聯(lián)合機構(gòu)提醒各國政府注意可能發(fā)生跨界水資源沖突的情況，以便采取預(yù)防措施來解決這些沖突。

（三）充分發(fā)揮流域生態(tài)補償制度的作用

在中哈兩國間建立國際層面的跨界流域生態(tài)補償機制能夠緩解水量分配的危機。流域生態(tài)補償機制，就是用法律、市場等外部手段解決下游地區(qū)的利益補償。即把整體的流域生態(tài)環(huán)境利益進行分割，由受益方對因保護生態(tài)環(huán)境做出犧牲一方進行補償，促使兩國利益的平衡，其具有重要的經(jīng)濟價值及生態(tài)價值。有效的流域生態(tài)補償法律機制可以激發(fā)生態(tài)增益行為，是流域各國的共同財富，這種財富不同于傳統(tǒng)意義的物質(zhì)財富，是一種特殊形式的財富及生態(tài)財富。

哈最擔(dān)心中國北疆啟動“635調(diào)水工程”后，隨著新疆經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)用水量的增加，流入哈國的水量減少，水質(zhì)會受到污染，并且威脅下游生態(tài)安全。在上游經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護之間的合理平衡顯得尤為重要。為解決現(xiàn)實矛盾可以考慮引入國際范圍的生態(tài)補償機制。補償內(nèi)容有跨界河流、生物多樣性保護等等。補償方式有多邊協(xié)議下的全球購買；區(qū)域或雙邊協(xié)議下的補償；全球、區(qū)域和國家之間的市場交易。中哈兩國合作已經(jīng)連續(xù)取得跨越式發(fā)展，已經(jīng)為跨界河流水資源生態(tài)補償機制奠定了基礎(chǔ)。

中哈跨界流域生態(tài)補償機制關(guān)鍵在于中哈兩國之間的溝通與協(xié)調(diào)。兩國可以簽訂《跨界水資源生態(tài)環(huán)境協(xié)議》，規(guī)定生態(tài)補償主體、生態(tài)補償客體、生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補償方式等相關(guān)內(nèi)容，成立雙邊合作組織，雙方可以設(shè)置專業(yè)小組，例如環(huán)評小組、檢測小組、研究小組等等。具體工作可由中哈跨界聯(lián)合委員會來負(fù)責(zé)。中哈跨界聯(lián)合委員會為中哈跨界水資源生態(tài)補償搭建平臺，明確上下游的責(zé)任義務(wù)。

（四）探索適合上下游國的生態(tài)補償模式

隨著習(xí)主席2013年提出的“一帶一路”戰(zhàn)略，9月3日我國與哈方簽訂了中哈產(chǎn)能合作協(xié)議。該協(xié)議的簽訂，中方的很多企業(yè)去當(dāng)?shù)亟M建合資企業(yè)，生產(chǎn)設(shè)備，產(chǎn)品為哈薩克斯坦制造，在當(dāng)?shù)卣袠?biāo)，得到哈方的青睞。這種模式如果發(fā)展得好，可以先建立兩國產(chǎn)能合作的對話機制，推動政府對接，促進企業(yè)的合作。該合作模式系政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的公私合作（PPP）的模式，既可發(fā)揮各自在市場中的優(yōu)勢，在政府和企業(yè)間進行最合理的項目風(fēng)險分配，使雙方共享收益，又可以緩解兩國在跨界水資源關(guān)于水量分配的緊張狀態(tài)，促使經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的平衡。

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（責(zé)任編輯 胡愛敏）

邵莉莉，中國政法大學(xué)2015級國際法專業(yè)博士生（郵政編碼 100088）

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1672-6359（2016）04-0110-04