新形勢下高?？蒲许椖块g接費用管理探究

徐捷 王慶琳 龔杰昌

【摘 要】 自2014年以來，國家相繼出臺了多項科研經(jīng)費管理的政策文件，促進科研經(jīng)費使用和管理方式的改革和創(chuàng)新，更好地激發(fā)學(xué)校科研人員的積極性，形成充滿活力的教學(xué)科研、人才培養(yǎng)、科學(xué)管理的運行機制。間接費用作為科研經(jīng)費的重要組成部分，是這次改革的熱點也是難點。通過對七所高?，F(xiàn)行間接費用管理辦法的對比和分析，剖析其創(chuàng)新點和挑戰(zhàn)點，并探究針對現(xiàn)有管理方法存在問題的合理解決方案。

【關(guān)鍵詞】 間接費用； 績效支出； 間接成本； 高?？蒲薪?jīng)費

【中圖分類號】 G647；F234.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）09-0143-05

一、引言

“十二五以來”，隨著我國教育和科技體制的改革不斷深化，我國對于科研經(jīng)費的投入逐年增加。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)，2015年全國研究與試驗發(fā)展投入達到14 170億元，較2014年增長8.8%。其中高校研究與試驗發(fā)展投入998.6億元，較2014年增長11.2%[1]。高校研究與試驗發(fā)展投入增長比例快于全國研究與試驗發(fā)展投入增長比例，由此可見，高校已成為我國研究與試驗發(fā)展投入的側(cè)重點，成為科技創(chuàng)新的重要組成部分。

為了進一步激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，促進科技事業(yè)發(fā)展，我國相繼出臺《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號）[2]、《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）[3]（以下簡稱“50號文”）等政策文件。文件中涉及有關(guān)科研經(jīng)費使用和管理的各項改革，而其中很引人關(guān)注的一項改革就是提高科研項目間接費用比重，加大績效激勵力度。項目承擔(dān)單位在統(tǒng)籌安排間接費用時，可以根據(jù)實際情況合理分配間接成本和課題組績效。在這一政策的指導(dǎo)下，各高校根據(jù)自己的實際情況制定了相應(yīng)的間接費用管理辦法，本文以七所教育部直屬高校為研究對象，對其科研經(jīng)費間接費用管理辦法進行分析，并對優(yōu)化我國高?？蒲许椖块g接費用的管理提出政策建議。

二、科研項目間接費用改革的背景以及新舊政策對比

（一）科研項目間接費用改革的背景

科研項目間接費用是指學(xué)校為承擔(dān)科研項目，在組織實施項目過程中發(fā)生的管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督費用，以及無法在直接費用中列支的相關(guān)費用。主要包括現(xiàn)有儀器設(shè)備及房屋，水、電、氣、暖消耗，有關(guān)管理費用的補助支出、績效支出等。間接費用含間接成本和績效支出兩部分。原有的間接費用管理辦法沒有充分地體現(xiàn)科研人員的勞動價值[4]，不利于調(diào)動科研人員的積極性和創(chuàng)造性，不利于促進科技成果產(chǎn)出。另外原有的政策未明確間接成本的補償機制和補償渠道，對于間接費用的管理方面無具體要求。這樣的管理辦法已經(jīng)無法適應(yīng)新時代的需求，無法反映高校的實際情況，甚至在一定程度上，制約了高?？蒲泄ぷ鞯捻樌M行。在這種背景下，2016年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)，新出臺的辦法大幅提高間接費用計提比例，加大績效激勵力度，明確成本補償，適應(yīng)了新形勢下高校科研工作的實際需要，促進科研成果產(chǎn)學(xué)研的進一步發(fā)展。

（二）科研經(jīng)費間接費用管理辦法的新舊對比

在50號文發(fā)布前，執(zhí)行的是2011年10月財政部、科技部《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教〔2011〕434號）以及2015年4月財政部、自然科學(xué)基金委聯(lián)合修訂發(fā)布的《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2015〕15號）。這兩個文件中規(guī)定，課題經(jīng)費總金額為500萬元及以下部分間接費用計提比例為直接費用扣除設(shè)備購置費的20%；500萬元至1 000萬元的部分間接費用計提比例為13%；超過1 000萬元的部分間接費用計提比例為10%，績效支出的計提比例為5%。50號文中規(guī)定課題經(jīng)費500萬元及以下部分間接費用計提比例為直接費用扣除設(shè)備購置費的20%；500萬元至1 000萬元的部分間接費用計提比例為15%；超過1 000萬元的部分間接費用計提比例為13%，并取消績效支出比例限制。

從上述調(diào)整可以看出，科研項目間接費用管理辦法的新舊變革主要存在以下兩個方面：

1.提高了超過50萬元間接費用的計提比例，由原有的13%、10%提高到15%、13%。

2.原有管理政策中規(guī)定績效支出不超過直接費用扣除設(shè)備購置費的5%，新政策中取消了對績效支出的比例限制，由課題承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排間接費用，合理分攤間接成本和人員績效，并明確規(guī)定績效支出安排應(yīng)與科研人員的實際貢獻相掛鉤。

三、七所教育部直屬高校科研項目間接費用管理辦法分析

高?？蒲许椖块g接費用主要由四個部分組成，分別是學(xué)校間接成本、學(xué)院間接成本、項目組間接成本、項目組績效支出。學(xué)校間接成本納入學(xué)校校級財力預(yù)算，由學(xué)校統(tǒng)籌使用，主要用于學(xué)校在組織實施項目過程中發(fā)生的相關(guān)費用，以及彌補學(xué)?，F(xiàn)有儀器設(shè)備、日常水電費用、房屋使用的折耗等。學(xué)院間接成本納入學(xué)院院級預(yù)算，由各學(xué)院統(tǒng)籌使用，主要用于學(xué)院在組織實施課題過程中發(fā)生的相關(guān)費用。項目組間接成本由項目組使用，主要用于支付科學(xué)研究過程中無法在直接費用中列支的必要支出。項目組績效支出主要由項目組結(jié)合項目研究進度及科研人員業(yè)績據(jù)實發(fā)放?？蒲锌冃еС黾{入績效津貼統(tǒng)一管理。在50號文的指導(dǎo)下，各教育部直屬高校紛紛結(jié)合本校實際出臺科研項目間接費用管理的具體實施辦法，下面就將按照項目類型，對七所教育部直屬高校的間接費用管理辦法進行對比和分析。

（一）自然類科研項目（縱向課題）

針對自然類科研項目，各高校對于間接費用的計提比例都是參照50號文的標準，按照500萬元以下、500萬元—1 000萬元、1 000萬元以上劃分為三段，間接費用占直接費用扣除設(shè)備購置費的比重分別為20%、15%、13%，而各校對于間接費用具體分配方案存在著一些差別。從表1中可以看出，對于學(xué)校間接成本，七所高校間接費用中的學(xué)校和學(xué)院管理費合計比例在40%～60%，項目組間接成本和項目組績效支出合計占間接費用的40%～60%。西安交通大學(xué)、北京大學(xué)、南京大學(xué)設(shè)定了明確的學(xué)校間接成本、學(xué)院間接成本、項目組間接成本和項目組績效支出總和的比例。清華大學(xué)、上海交通大學(xué)的學(xué)院間接成本、項目組間接成本由學(xué)院根據(jù)項目的具體情況，與課題組共同分配。復(fù)旦大學(xué)不計提項目組間接成本，間接費用的60%作為項目組績效支出。除南京大學(xué)外，其他高校皆允許項目組在項目組間接成本和項目組績效支出總額不變的基礎(chǔ)上，根據(jù)項目實際情況調(diào)整項目組間接成本和項目組績效支出的分配比例。學(xué)校、學(xué)院間接成本計提比例最高的是北京大學(xué)，比例達到60%，計提比例最低的是復(fù)旦大學(xué)（比例為40%）。項目組間接成本、項目組績效支出比例總和最高的是復(fù)旦大學(xué)，為間接費用的60%，項目組間接成本、項目組績效支出總和比例最低的是北京大學(xué)，為間接費用的40%。

（二）人文類科研項目（縱向課題）

針對人文類科研項目，各高校間接費用的分配方案存在較大差異。與自然類科研項目相比，人文社科類項目較少占用學(xué)校公共資源，由于這一特征，間接費用中學(xué)校、學(xué)院間接成本分攤比例較自然類科研項目大大減少。從表2可以看出，各高校的學(xué)校、學(xué)院間接成本總和比例在0%～5%，最低的是上海交通大學(xué)，不計提學(xué)校、學(xué)院間接成本，所有的間接費用完全由項目組支配。復(fù)旦大學(xué)的學(xué)校、學(xué)院間接成本總和計提比例最高，達到總經(jīng)費的5%。各高校都允許項目組根據(jù)項目的實際需要自行分配項目組間接成本和項目組績效支出。

（三）橫向科研項目

針對自然類橫向科研課題，七所教育部直屬高校的學(xué)校、學(xué)院間接成本合計占總經(jīng)費的比例為15%～20%，對于人文類橫向課題，學(xué)校、學(xué)院間接成本合計占總經(jīng)費的比例為10%～20%。項目組績效支出占總經(jīng)費的比例為20%～70%，北京大學(xué)、上海交通大學(xué)的學(xué)院間接成本計提比例由學(xué)院根據(jù)具體情況自行確定。詳見表3。

四、現(xiàn)行各高校間接費用管理辦法探討

（一）現(xiàn)行間接費用管理辦法的突破點和創(chuàng)新點

相對于50號文出臺前的各高校間接費用管理辦法，新出臺的各項政策更加符合高校的實際需要，極大地促進了科研成果的轉(zhuǎn)化，通過科研激勵的形式進一步體現(xiàn)了科研人員的價值。主要有以下的突破點：

1.科研經(jīng)費間接成本補償機制的建立和明確，有利于緩解高校教育經(jīng)費被擠占的現(xiàn)狀

高校的獨特性決定了它既要承擔(dān)教學(xué)任務(wù)，又要承擔(dān)科研任務(wù)。這使得高校的儀器設(shè)備、房屋水電等相關(guān)資源會存在難以劃分、不易計量的現(xiàn)象。而無法合理計量，就無法在科研項目中合理體現(xiàn)這部分成本，進一步使得科研項目的投入產(chǎn)出無法科學(xué)計量，同時也會擠占高校本就有限的辦學(xué)資源。

各高校在新出臺的間接費用管理辦法中都明確提出了科研項目的間接費用組成部分包括學(xué)校間接成本和學(xué)院間接成本。學(xué)校間接成本用于彌補學(xué)?，F(xiàn)有儀器設(shè)備、日常水電費用、房屋使用的折耗等。學(xué)院間接成本用于學(xué)院組織實施課題過程中發(fā)生的相關(guān)費用。七所高校自然類縱向課題，學(xué)校間接成本、學(xué)院間接成本總和比例達到間接費用的40%～60%。人文類縱向課題比例達到0%～5%，原辦法中計提標準為重大項目不超過5 000元，重點項目不超過3 000元，一般項目、青年項目、西部項目、后期資助項目不超過2 000元。自然類橫向課題達到總經(jīng)費的15%～20%，人文類橫向課題達到總經(jīng)費的10%～15%?？梢钥闯?，各高校已經(jīng)在探索適合各自實際情況的間接成本補償?shù)姆謹倷C制，雖然比例高低存在差異，但是已經(jīng)表明間接費用對于成本補償?shù)淖饔玫玫礁魉咝８叨戎匾暋?/p>

2.取消績效支出的比例限制，擴大績效支出的激勵范圍，加大績效激勵力度

取消原有績效支出不超過直接費用扣除設(shè)備購置費5%的比例限制，上海交通大學(xué)縱向人文社科類的績效支出最高可到間接費用的100%。此項改革彌補了原有政策的不足，一定程度上體現(xiàn)了對于科研人員腦力勞動的補償，減少了以往虛報票據(jù)套取勞務(wù)費的情況發(fā)生，給予項目負責(zé)人更大的權(quán)利，可以充分按照項目組成員的實際貢獻分配績效。另外，改變了原有績效支出只能給予項目直接相關(guān)人員的規(guī)定，擴大激勵范圍，將為科研項目實施提供了必要智力和勞力支持的相關(guān)管理人員，以及科研任務(wù)具體承擔(dān)者、執(zhí)行者的碩士研究生、博士研究生也納入了績效激勵的范圍。

3.增設(shè)項目組間接成本，充分考慮科研項目研究進行中的實際需要

項目組間接成本由項目組統(tǒng)籌使用，主要用于開支在直接費用中無法列支的相關(guān)費用。在項目組間接成本的概念提出前科學(xué)研究過程中必要的辦公費、電腦耗材、通用設(shè)備購置費、交通費、辦公用網(wǎng)絡(luò)費、工作通訊費、項目結(jié)題審計費等支出，無法在縱向項目中開支，但這些支出又確實是為了項目研究而發(fā)生的，這造成了很多項目組在這部分支出發(fā)生時只能自行墊付或者用虛假票據(jù)報銷，改革后這部分支出可以合理合法地在項目中開支，明確了支出渠道，真實反映了科學(xué)研究需要，更貼合實際情況。

（二）現(xiàn)行間接費用管理辦法面臨的挑戰(zhàn)

從各高校出臺的現(xiàn)行間接費用管理辦法，可以看出各高校對科研工作的重視以及為科研工作服務(wù)的決心。但是在高校間接費用運行管理的現(xiàn)狀上，還是面臨著一些挑戰(zhàn)。

1.間接費用提取比例較為單一，高校缺乏間接費用管理的自主性

現(xiàn)行各高校間接費用的計提比例都是按照國家統(tǒng)一規(guī)定的標準，但是這并不符合科研活動的實際情況?？蒲谢顒右勒詹煌捻椖款愋停瑢﹂g接費用有著不同的要求，統(tǒng)一的計提標準在一定程度上遏制并打擊了科研活動的積極性。而高校作為科研活動的具體執(zhí)行機構(gòu)，缺乏自主性，無法根據(jù)實際需要自行合理確定間接費用的計提比例。

2.間接費用的成本補償及分攤?cè)狈ο鄬σ?guī)范和客觀的衡量體系

間接費用的成本補償及分攤一直是高校間接費用管理的難點。由于高校的特殊性質(zhì)，導(dǎo)致為科研活動所發(fā)生的水、電、氣、暖消耗，儀器設(shè)備及房屋的占用無法合理分攤[5]，存在教學(xué)與科研共同占用，多個科研項目共同占用的情況。無法合理分攤資源占用，又會使得之后的會計核算無據(jù)可依、無章可循，成本補償缺乏準確性，也為今后的間接費用管理改革設(shè)置了重重障礙。

3.績效支出比例依舊無法完全反映科研人員所付出的腦力和勞力成本，缺乏績效支出管理辦法

雖然在50號文的指導(dǎo)下，取消了績效支出的比例限制，但是由于間接費用的比例限制，導(dǎo)致了績效支出在一些科研項目中還是無法完全體現(xiàn)大量的科研人員付出的腦力和體力成本[6]。另外，現(xiàn)行的績效評價完全將權(quán)利交給項目負責(zé)人，但是這存在很大的隨意性，缺乏分配依據(jù)和量化評價環(huán)節(jié)。不科學(xué)不合理的績效支出管理，有可能會傷害科研人員的積極性，無法實現(xiàn)激勵科研人員的作用。

4.間接成本的核算存在一定難度，缺乏細致明確的規(guī)定

現(xiàn)階段，缺乏對于項目組間接成本核算的細致明確的規(guī)定，各高校還都屬于摸索階段，對于這一部分支出的核算有可能存在過緊或者過松的可能性。過緊可能會脫離科研活動的實際需要，打擊科研活動的積極性。過松有可能無法保證支出與科研活動的相關(guān)性。如何真正合理合規(guī)地實現(xiàn)項目組間接成本作為有關(guān)管理費用補助支出的作用，對各高校的財務(wù)部門都是一個重大考驗。

（三）完善高校科研間接費用管理的建議

隨著我國不斷深化科技體制改革，各高校將進一步探索和完善科研間接費用的管理方案，依據(jù)高校的實際需要和現(xiàn)實情況，對間接費用管理提出如下建議：

1.國家下放間接費用管理的權(quán)限，給高校更大的自主權(quán)

每個高校的科研項目都有著不同的特點和實際情況，以往由國家統(tǒng)一制定間接費用的計提標準，可能會導(dǎo)致政策與實際情況脫節(jié)，在“放管服”的背景下，國家適度下放間接費用管理權(quán)限，由高校依據(jù)需要有理有據(jù)地制定真正適合高?？蒲谢顒拥拈g接費用計提標準，將極大地促進科研活動的積極性，更貼合科研活動的實際需求。

2.建立差異化間接費用成本補償政策

高?？蒲谢顒雍馁M的水、電、燃、氣，占用的設(shè)備和房屋一直未能實現(xiàn)單獨的成本核算，科研項目占用的各項資源未能準確計量，導(dǎo)致成本分攤和成本核算無據(jù)可依、無章可循，進一步導(dǎo)致了無法合理確定不同學(xué)科間接費用的計提比例。建立差異化的成本補償機制對于高校的后勤部門和財務(wù)部門提出了更高的要求。應(yīng)該盡快改變不同類型項目執(zhí)行同一間接費用計提標準的現(xiàn)狀，建立差異化間接費用成本補償政策，實現(xiàn)對于占用資源的全成本核算，將間接成本科學(xué)合理地分攤至各個科研項目中。

3.進一步提高績效支出比例，建立績效支出管理辦法

對于人文社科類項目、軟件編程類項目，實際需要耗費的有形的資源并不多，大量耗費的是科研人員的智力和體力成本?，F(xiàn)有績效支出受制于間接費用的比例，導(dǎo)致與實際情況相比還是偏低，無法完全體現(xiàn)智力和體力成本。對于這類需要大量耗費人力成本的項目，應(yīng)合理提高績效支出比例，充分體現(xiàn)人力成本，實現(xiàn)對于科研人員的激勵。

現(xiàn)有績效支出的分配權(quán)利全部交給項目負責(zé)人，項目負責(zé)人根據(jù)人員在項目中的實際貢獻進行分配。但由于缺乏可靠衡量體系，導(dǎo)致績效支出存在極大的隨意性，而如果分配不公，也會極大地打擊科研人員的工作熱情，無法體現(xiàn)績效支出的激勵作用，所以急需建立科學(xué)的績效支出管理辦法。辦法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定績效支出的發(fā)放對象、績效考核的形式、審批的流程、獎勵和懲罰機制[7]。另外應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)督機制，保證績效支出與項目的相關(guān)性、合理性，充分發(fā)揮績效支出的激勵作用。

4.制定具體詳細的間接成本核算規(guī)定，規(guī)范間接成本的核算

現(xiàn)有文件中對于間接成本的界定就是在直接費用中無法開支的費用，但沒有具體規(guī)定間接成本可以列支費用的范圍和內(nèi)容，從而導(dǎo)致各高校在執(zhí)行中只能按照自己對間接成本內(nèi)涵的理解進行會計核算，尺度有緊有松。參照美國對于科研項目間接成本的核算來看，美國對于間接成本進行了細致明確的規(guī)定，明確規(guī)定招待費、校友活動費等不能計入間接成本的核算。我國也應(yīng)當(dāng)盡快制定相關(guān)政策規(guī)定，明確間接成本的內(nèi)涵，為間接成本的會計核算提供依據(jù)和規(guī)范，保證間接成本核算真實有效地為科研活動服務(wù)，確保間接成本與研究項目的相關(guān)性。

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