高校內(nèi)部預(yù)算管理中的預(yù)算松弛及其控制研究

毛建榮 彭松波

【摘 要】 預(yù)算管理是行政事業(yè)單位有效的管理方法之一，也是高校財務(wù)管理的核心內(nèi)容，高校預(yù)算管理水平的高低直接關(guān)系到辦學(xué)資源優(yōu)化配置的效率和效益。而預(yù)算松弛是當(dāng)前高校預(yù)算管理中存在的一個普遍現(xiàn)象和治理難題，其中校內(nèi)預(yù)算管理的松弛問題更為突出。文章分析了高校內(nèi)部預(yù)算松弛的特征、成因與利弊影響，并提出相應(yīng)的控制措施。

【關(guān)鍵詞】 高校財務(wù)； 預(yù)算管理； 支出預(yù)算； 預(yù)算松弛； 控制措施

【中圖分類號】 G647 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）09-0129-05

一、引言

預(yù)算松弛與預(yù)算剛性是一個相對的概念，是預(yù)算管理中的一種逆向選擇，國內(nèi)外理論界和實務(wù)界都對它廣泛關(guān)注和研究。在實踐中，預(yù)算松弛也是我國高校預(yù)算管理中突出的問題之一，其中高校內(nèi)部預(yù)算管理中的預(yù)算松弛情況尤為明顯，即由于高校內(nèi)部存在著廣泛的委托代理關(guān)系、信息不對稱及預(yù)算編制過程的權(quán)限相對放開、預(yù)算強(qiáng)調(diào)、隱藏道德風(fēng)險等現(xiàn)象，為預(yù)算松弛的產(chǎn)生提供了機(jī)會，高校預(yù)算管理面臨預(yù)算松弛的治理問題。因此，研究預(yù)算松弛問題對于強(qiáng)化高校預(yù)算管理，提升高校預(yù)算管理水平和加強(qiáng)經(jīng)費管理等方面都具有重要的現(xiàn)實意義。

國內(nèi)外學(xué)者對預(yù)算松弛的研究主要基于對企業(yè)預(yù)算管理問題而開展的，對其涵義學(xué)者們也有著不同的理解。國外學(xué)者Cyert et al.[1]最早提出了“預(yù)算松弛”的概念并認(rèn)為預(yù)算松弛是預(yù)算責(zé)任人有意建立超越實際需要的預(yù)算資源量，或為容易實現(xiàn)組織預(yù)算目標(biāo)而降低預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的一種行為。Schiff et al.[2]認(rèn)為預(yù)算松弛是在預(yù)算中高估成本和低估收益的行為，是特指在預(yù)算編制環(huán)節(jié)中的利己行為。Chow et al.[3]除了分析預(yù)算編制中的松弛之外，還提出預(yù)算執(zhí)行中的松弛，并分析了預(yù)算執(zhí)行中的兩種行為，一是照著預(yù)算盡可能執(zhí)行（花完預(yù)算經(jīng)費），不考慮節(jié)約成本問題；二是當(dāng)預(yù)算不松弛時，降低產(chǎn)出質(zhì)量而間接獲得寬松的預(yù)算執(zhí)行。國內(nèi)蒙親絨[4]認(rèn)為預(yù)算松弛就是高校實際預(yù)算水平與預(yù)期預(yù)算水平之間的差異，包括成本松弛和目標(biāo)松弛；徐聯(lián)娟[5]認(rèn)為預(yù)算松弛是預(yù)算執(zhí)行者在預(yù)算編制、執(zhí)行過程中，采取有意識的行為使預(yù)算水平偏離實際水平，以達(dá)到在寬松的預(yù)算條件下，順利完成預(yù)算的目的。

相對于企業(yè)預(yù)算管理，高校的預(yù)算管理較為復(fù)雜。高校預(yù)算編制往往要分兩個層面來進(jìn)行。一個層面是根據(jù)上級財政主管部門要求，按規(guī)定格式要求和時間程序上報的校外預(yù)算，也稱政府部門預(yù)算；另一個層面是校內(nèi)綜合預(yù)算，是根據(jù)學(xué)校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和教育科研服務(wù)開展情況，側(cè)重于學(xué)校經(jīng)濟(jì)事項為主而編制的預(yù)算。這兩個層面的預(yù)算都很重要。理論上講學(xué)校應(yīng)保持校外預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算的一致和統(tǒng)一，但實際上只有收入預(yù)算有可能做到一致，支出預(yù)算卻很難保持一致，主要是由于校內(nèi)外預(yù)算在支出預(yù)算編制時，其編制的依據(jù)、口徑、方法和內(nèi)容都存在較大差異[6]：部門預(yù)算編制支出預(yù)算時，統(tǒng)一要求按照“基本支出+項目支出”分類并結(jié)合政府收支分類科目體系來編制；校內(nèi)綜合預(yù)算在編制支出預(yù)算時，主要根據(jù)校內(nèi)各預(yù)算責(zé)任部門（院系、教學(xué)科研行政部門）以業(yè)務(wù)性質(zhì)和發(fā)展需要反映經(jīng)濟(jì)事項為主而編制，各個高校的內(nèi)容與格式都不盡相同。如何使兩者很好地銜接一致本身也是高校財務(wù)管理的一個難題。同時，根據(jù)《預(yù)算法》《高等學(xué)校財務(wù)制度》等有關(guān)規(guī)定，“國家對高等學(xué)校實行核定收支、定額或者定項補(bǔ)助、超支不補(bǔ)、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用的預(yù)算管理辦法?！薄案叩葘W(xué)校根據(jù)財政部門下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算，由主管部門審核匯總報送財政部門，經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷱?fù)后執(zhí)行?！盵7]加上近年公共財政體制改革的推進(jìn)和新預(yù)算法的修訂，政府部門預(yù)算管理進(jìn)一步強(qiáng)化，對預(yù)算松弛也有一定的控制作用。因此，在部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算之間，預(yù)算松弛問題更多存在于后者，即學(xué)校與其職能部門、院系及教師（項目負(fù)責(zé)人）之間的預(yù)算松弛問題更為突出。本文也側(cè)重于研究高校校內(nèi)預(yù)算管理中的預(yù)算松弛問題。

二、高校內(nèi)部預(yù)算松弛的特點分析

高校內(nèi)部預(yù)算松弛可體現(xiàn)在收入預(yù)算環(huán)節(jié)和支出預(yù)算環(huán)節(jié)。但從高校校內(nèi)預(yù)算管理來說，收入預(yù)算來源主要為財政撥款和行政事業(yè)性收費，其他收入占比不高，彈性空間也不大；再從責(zé)任會計角度看，學(xué)校內(nèi)部各預(yù)算責(zé)任單位一般都不是利潤中心，更多是成本費用控制中心。因此，高校內(nèi)部預(yù)算管理中的預(yù)算松弛主要體現(xiàn)在支出預(yù)算管理上，校內(nèi)預(yù)算經(jīng)費管理的核心內(nèi)容也是支出經(jīng)費的管理。高校內(nèi)部預(yù)算中的支出預(yù)算松弛是指高校內(nèi)部各申請單位（職能部門和教學(xué)單位、科研機(jī)構(gòu)等）和教師個人為完成教學(xué)、科研任務(wù)申請的預(yù)算超出其實際需要的部分，以及在預(yù)算執(zhí)行中不合理、不盡責(zé)支付的部分，包括預(yù)算編制環(huán)節(jié)松弛、預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)松弛和預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)松弛。

此外，根據(jù)委托代理理論觀點，只要存在委托代理關(guān)系的地方，就可能產(chǎn)生預(yù)算松弛。一個組織中上下級有不同的管理目標(biāo)，所獲得的信息量也不同，因此在用委托代理的方式進(jìn)行管理的過程中，下級很可能會為了獲取自身利益，利用參與預(yù)算編制的機(jī)會制造預(yù)算松弛。由于高校內(nèi)部預(yù)算管理的分級分層管理特點，造成了多個層級的預(yù)算責(zé)任單位（委托代理關(guān)系），預(yù)算松弛也呈現(xiàn)多層級的特征，表現(xiàn)在：一是各職能部門對學(xué)校的預(yù)算松弛；二是學(xué)院、科研機(jī)構(gòu)對行政職能部門的松弛；三是教師個體（具體項目負(fù)責(zé)人）對學(xué)院及行政職能部門的預(yù)算松弛。高校經(jīng)費中的預(yù)算松弛會降低資金的配置效率，使預(yù)算的控制和評價標(biāo)準(zhǔn)失效，從而影響預(yù)算管理在高校經(jīng)費管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、高校內(nèi)部預(yù)算松弛成因分析

高校內(nèi)部預(yù)算責(zé)任單位預(yù)算松弛產(chǎn)生的原因可以歸納為兩大方面：一是內(nèi)部因素，即與高校預(yù)算管理本身有關(guān)的，包括預(yù)算編制過程中參與的對象與程度（單位功能重要性程度）、預(yù)算編制組織過程中的公平性、預(yù)算強(qiáng)調(diào)程度、預(yù)算目標(biāo)清晰度與難度等[9]；二是外部因素，主要有信息不對稱、專業(yè)化程度、校內(nèi)管理體制和運行機(jī)制等。一般認(rèn)為，信息不對稱、多層級的預(yù)算參與、較高的預(yù)算強(qiáng)調(diào)和利己主義的道德因素等會增強(qiáng)相關(guān)人員的預(yù)算松弛傾向；預(yù)算公平、具有清晰預(yù)算目標(biāo)的管理者、分權(quán)管理體制則可能會有較低的預(yù)算松弛傾向。預(yù)算調(diào)整有時會助長預(yù)算松弛產(chǎn)生。具體結(jié)合預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整環(huán)節(jié)來分析。

（一）預(yù)算編制環(huán)節(jié)的松弛成因

根據(jù)高校的特點，無論是校集權(quán)制還是校院二級分權(quán)制的管理體制，在校內(nèi)預(yù)算編制過程中，對教學(xué)科研各類建設(shè)和發(fā)展項目一般都實行預(yù)算經(jīng)費的歸口管理，并由其相關(guān)的歸口職能部門作為責(zé)任主體單位。比如：人員經(jīng)費和人才引進(jìn)相關(guān)的經(jīng)費由人事部門組織申報和管理；教學(xué)和學(xué)生培養(yǎng)類經(jīng)費由教務(wù)部門和研究生院組織申報和管理；科學(xué)研究、科研平臺經(jīng)費由科研部門組織申報和管理；實驗室建設(shè)由資產(chǎn)管理部門組織；學(xué)生獎助補(bǔ)費用由學(xué)生管理部門組織；校園維修維護(hù)物業(yè)保障經(jīng)費由后勤管理部門組織；基本建設(shè)經(jīng)費由基建管理部門組織管理，等等。高校的這些行政職能部門有較高的預(yù)算編制參與權(quán)，也就是高校各個內(nèi)部職能部門有相對獨立的身份參與預(yù)算編制的權(quán)力，而且越重要的職能部門參與的程度越高，那么內(nèi)部職能部門就有可能會利用自己所掌握的預(yù)算信息影響預(yù)算編制。部門之間也會出現(xiàn)對學(xué)校預(yù)算資金的搶占，他們視學(xué)校資源為免費資源，都希望多多爭取，有些需求本身確實就難以進(jìn)行估計與計量，尤其是對于那些沒有很好地將占用資源量進(jìn)行績效評價的高校。學(xué)校對教學(xué)業(yè)績、科研業(yè)績、人才培養(yǎng)和引進(jìn)、學(xué)科建設(shè)都會有較高的考核要求，即預(yù)算目標(biāo)完成與否和質(zhì)量高低，會影響組織內(nèi)相關(guān)行政職能部門預(yù)算責(zé)任人的考核評優(yōu)、聲譽(yù)及一定的薪酬待遇。因此，相關(guān)行政職能部門在編制預(yù)算方案時，更傾向于站在自身立場考慮，其制造預(yù)算松弛的動機(jī)可能是為了給自己部門爭取更多資源使預(yù)算目標(biāo)更容易實現(xiàn)。多層級的預(yù)算編制參與和較高的預(yù)算強(qiáng)調(diào)給直接制造預(yù)算松弛提供了機(jī)會。

學(xué)校預(yù)算劃塊給各職能部門后，再由各條線的歸口職能管理部門根據(jù)需求細(xì)化預(yù)算編制，職能部門往往以項目形式立項管理，造成教師大量精力用于校內(nèi)項目申請，職能部門忙于項目評審立項、檢查，盡管歸口管理部門比較了解所屬工作的情況，但具體某項任務(wù)的完成所需的預(yù)算信息也并非完全了解。也就是從業(yè)務(wù)專業(yè)化的角度來說，高校的教學(xué)建設(shè)（專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)等）、學(xué)科建設(shè)經(jīng)費、科研經(jīng)費等多以專項項目形式立項，由項目負(fù)責(zé)人申請，簽訂建設(shè)任務(wù)合同和預(yù)算，一般都實行項目負(fù)責(zé)制。從某個角度來看，建設(shè)任務(wù)書本質(zhì)上也是一種契約關(guān)系。在預(yù)算編制過程中，項目負(fù)責(zé)人作為代理人掌握著較多的專業(yè)預(yù)算信息，包括完成教學(xué)科研任務(wù)所需的資金量、所需的各類資源等，而財務(wù)部門，哪怕行政職能主管部門也并不完全了解這些信息。在這種情況下，項目負(fù)責(zé)人可能會出于利己主義的動機(jī)（如多預(yù)算材料、設(shè)備、勞務(wù)費，乃至一些個人消費等），完全可以隱藏部分信息而編制一個松弛的預(yù)算。因此，在信息不對稱的情況下，隱藏信息的道德風(fēng)險也會導(dǎo)致預(yù)算編制松弛[10]。

（二）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的預(yù)算松弛成因

就預(yù)算管理來說，學(xué)校主觀上追求以較少的資金投入獲取較高的教學(xué)、科研效益。然而由于教學(xué)、科研活動的不確定性和環(huán)境的復(fù)雜性，學(xué)校財務(wù)部門無法獲取與教學(xué)、科研預(yù)算相關(guān)的全部信息，也無法準(zhǔn)確預(yù)測教學(xué)活動、科研經(jīng)費使用中的各種情況，因此，通行的做法是與具體項目負(fù)責(zé)人（執(zhí)行環(huán)節(jié)更多地產(chǎn)生在第三層級）簽訂一項不完全契約——要求相關(guān)項目經(jīng)費編制支出明細(xì)預(yù)算（支出的依據(jù)）。但項目負(fù)責(zé)人具有契約人普遍具有的機(jī)會主義傾向，往往會編制對自己有利的支出預(yù)算；而且在預(yù)算實際執(zhí)行過程中，還存在著另一種道德風(fēng)險，即隱藏行為的道德風(fēng)險。一般來說只有項目負(fù)責(zé)人知道自己所負(fù)責(zé)的經(jīng)費的真正使用情況，包括是否按預(yù)算的用途和范圍使用、項目經(jīng)費是否真正用于這個項目、是否存在浪費資金或自利行為等。負(fù)責(zé)人可能利用自己的信息優(yōu)勢（隱藏行為），一方面不管項目實際需要而盡量花完預(yù)算；另一方面為了能獲得一個較為松弛的預(yù)算執(zhí)行，故意降低項目產(chǎn)出的質(zhì)量而獲得預(yù)算執(zhí)行松弛，如：減少學(xué)生實習(xí)的安排，減少外出的調(diào)研等。因此，隱藏行為的道德風(fēng)險也會導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行松弛。

（三）預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)的預(yù)算松弛成因

從實現(xiàn)高校資金效率最大化來看，預(yù)算調(diào)整應(yīng)使資金支出更為合理、有效，并減少預(yù)算松弛。但目前在高校內(nèi)部預(yù)算管理中，經(jīng)費使用部門往往為“好花錢”或為避免預(yù)算經(jīng)費被收繳而提出各種理由，要求申請預(yù)算調(diào)整。加上審批部門與預(yù)算部門存在著嚴(yán)重的信息不對稱，使得在預(yù)算申報與預(yù)算審批的博弈過程中，審批部門處于不利地位。此外，行政部門和院系、項目負(fù)責(zé)人的財權(quán)與事權(quán)不匹配，影響了預(yù)算編制的剛性約束。尤其是在管理機(jī)制不健全的情況下，預(yù)算調(diào)整會助長預(yù)算松弛的產(chǎn)生。

綜上所述，在高校內(nèi)部預(yù)算編制、調(diào)整和執(zhí)行環(huán)節(jié)中，預(yù)算參與和強(qiáng)調(diào)、信息不對稱、管理機(jī)制不健全、機(jī)會主義和道德風(fēng)險等因素都會導(dǎo)致預(yù)算松弛。

四、預(yù)算松弛對高校內(nèi)部預(yù)算管理的利弊影響

普遍觀點認(rèn)為預(yù)算松弛對財務(wù)管理弊大于利。預(yù)算松弛對高校預(yù)算管理的不利影響主要體現(xiàn)在：第一，不利于預(yù)算控制職能和功效的發(fā)揮，弱化了預(yù)算嚴(yán)肅性和公平性。第二，資源配置不合理，助長了教師、學(xué)院、部門的局部利益，阻礙了潛力發(fā)揮，也會影響學(xué)校整體目標(biāo)實現(xiàn)和發(fā)展。第三，增加了不合理開支，造成教育經(jīng)費的不必要浪費和財務(wù)信息失真，使內(nèi)部成本和費用支出控制流于形式，從而降低了在辦學(xué)資源和條件既定情況下高校的產(chǎn)出。更嚴(yán)重的是過度松弛也會在一定程度上誘導(dǎo)教師湊發(fā)票報賬，容易產(chǎn)生腐敗問題。既不利于學(xué)校事業(yè)的發(fā)展，又給黨風(fēng)廉潔建設(shè)帶來重大隱患，也給學(xué)校財務(wù)運行帶來風(fēng)險。第四，預(yù)算松弛影響了高校全面預(yù)算的控制與考核，不利于高校預(yù)算績效管理。

但是，一個事物都有兩面性，預(yù)算松弛的存在并非是完全消極的。在實踐中證明，適度的松弛也會對高校部分目標(biāo)管理的實現(xiàn)有促進(jìn)作用，如教學(xué)院系、研究機(jī)構(gòu)保持適度的預(yù)算松弛，有利于提高他們在組織活動過程中因環(huán)境變化及時做出調(diào)整對策的應(yīng)變能力和創(chuàng)新能力。

目前我國高校管理仍存在著的經(jīng)費不足和效率不高的問題，提高高校辦學(xué)質(zhì)量和效率是現(xiàn)階段乃至今后很長時期我國高校發(fā)展的重要任務(wù)。近幾年，國家為了從源頭治理腐敗，不斷提高財政資金的使用效益，合理配置政府資源，全面推進(jìn)部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付、預(yù)算績效管理等公共財政改革舉措，不斷健全財政管理體制，加大規(guī)范管理力度。在此背景下，更應(yīng)正確認(rèn)識預(yù)算松弛的消極影響，采取切實的措施來加強(qiáng)管控。

五、控制高校內(nèi)部預(yù)算松弛的對策

做好預(yù)算松弛管控是一個系統(tǒng)工程，涉及方方面面，既需要一個健全的組織運行體系，也要從預(yù)算管理本身加以完善。應(yīng)通過優(yōu)化參與預(yù)算編制的程度和方式，發(fā)揮各級預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)的作用，強(qiáng)化預(yù)算管理與高校戰(zhàn)略規(guī)劃相對接，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制，建立預(yù)算績效評價與考核機(jī)制，完善監(jiān)督機(jī)制等措施，減少預(yù)算松弛的產(chǎn)生。

（一）進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新改革，優(yōu)化參與預(yù)算編制的程度和方式

高校預(yù)算編制環(huán)節(jié)產(chǎn)生預(yù)算松弛的原因之一是代理關(guān)系層級太多。高校行政職能部門預(yù)算松弛不一定提高所在組織的效率，其因預(yù)算松弛產(chǎn)生的預(yù)算額度，在二次下?lián)芙?jīng)費后會形成多余指標(biāo)沉淀，影響資金的充分使用，又會弱化學(xué)校整體預(yù)算控制職能和功效，降低高校預(yù)算質(zhì)量。學(xué)院（系）是辦學(xué)主體，通過適度的分權(quán)、管理重心下移、決策權(quán)下放的改革，讓院（系）成為相對獨立的辦學(xué)實體，將部分預(yù)算經(jīng)費直接核撥至院（系）。在明確學(xué)院辦學(xué)的責(zé)權(quán)利關(guān)系基礎(chǔ)上，實現(xiàn)學(xué)院辦學(xué)事權(quán)和財權(quán)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以增強(qiáng)學(xué)院辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌能力，調(diào)動其辦學(xué)的積極性和主動性。在此管理機(jī)制下，職能部門的部分預(yù)算編制權(quán)下放到學(xué)院，減少了參與預(yù)算編制的部分權(quán)限，可減少二次分配產(chǎn)生的預(yù)算松弛。各行政職能部門也可以騰出更多的精力，轉(zhuǎn)變管理理念和工作方式，改變從原來以競爭性項目立項、經(jīng)費審批的管理為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)頂層設(shè)計、政策研究、指導(dǎo)服務(wù)、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督考核為主的管理職能。

（二）發(fā)揮各級預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)的作用，降低信息不對稱程度

學(xué)校應(yīng)結(jié)合內(nèi)部控制制度建設(shè)的要求，積極構(gòu)建良好的預(yù)算管理組織體系。高校一個完整的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)應(yīng)包括校黨委會、校長辦公會、預(yù)算管理委員會、管理辦公室等組成。按管理職能一般可分為四個層次：學(xué)校黨委會（校長辦公會議）作為預(yù)算管理的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行上級有關(guān)預(yù)算的法律、法規(guī)、制度，審查批準(zhǔn)學(xué)校關(guān)于預(yù)算管理的規(guī)章制度和學(xué)校財務(wù)預(yù)算、決算；學(xué)校預(yù)算管理委員會（或類似機(jī)構(gòu)），一般由分管財務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)牽頭，由財務(wù)、教學(xué)、科研、審計、人事、規(guī)劃等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人及專家代表共同組成，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)學(xué)校的預(yù)算管理工作，并對校內(nèi)申報的預(yù)算建議和財務(wù)部門編制的預(yù)算草案進(jìn)行初步審核，提出意見；財務(wù)部門是預(yù)算管理的職能部門，具體負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、監(jiān)督、分析等工作；各校內(nèi)行政職能部門、科研機(jī)構(gòu)、學(xué)院及教師作為學(xué)校預(yù)算的執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)申報本部門的預(yù)算建議，并嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。在預(yù)算編制階段，充分發(fā)揮預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)作用，特別要充分發(fā)揮預(yù)算（經(jīng)濟(jì)）委員會這個層級的作用，有利于促進(jìn)信息的充分交流。高校預(yù)算管理者應(yīng)該廣泛收集信息，督促加強(qiáng)部門之間、部門內(nèi)部以及執(zhí)行者之間的信息交流與合作，做好預(yù)算編制過程中的信息溝通和協(xié)調(diào)，使得在預(yù)算參與和編制環(huán)節(jié)，減少因信息不對稱造成的預(yù)算松弛問題。

（三）強(qiáng)化預(yù)算管理與高校戰(zhàn)略規(guī)劃相對接，建立滾動預(yù)算機(jī)制

目前，我國高校預(yù)算管理還普遍停留在年度預(yù)算經(jīng)費收支安排的簡單層面，長遠(yuǎn)謀劃和政策導(dǎo)向作用尚未得到有效發(fā)揮。2015年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號），提出了編制三年滾動財政規(guī)劃的總體要求。教育部啟動了部屬高校全面編制三年期滾動預(yù)算的工作。滾動預(yù)算促進(jìn)了高校財務(wù)管理與戰(zhàn)略發(fā)展需求的契合度，對高校謀劃事業(yè)發(fā)展有著極大的推動作用?！皾L動預(yù)算作為中長期預(yù)算編制方法的一種，以實現(xiàn)學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃和預(yù)期績效目標(biāo)為導(dǎo)向，以相關(guān)職能部門中長期發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計劃為參照，力求為學(xué)校實現(xiàn)中長期規(guī)劃目標(biāo)提供財力保障，較好地發(fā)揮了與短期預(yù)算相輔相成、相互指導(dǎo)的作用，可以使高校更好地適應(yīng)外部環(huán)境變化，有效避免（短期）年度預(yù)算時滯性的缺點。”[11]

高校通過制定學(xué)校長期發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，明確學(xué)校發(fā)展的重點和方向，將學(xué)校戰(zhàn)略分解為年度預(yù)算目標(biāo)，以此來統(tǒng)領(lǐng)預(yù)算的編制，可以使不同的行政職能部門摒除狹隘的本位主義，有利于統(tǒng)一各職能部門、教師的思想，減輕部門之間盲目申報向?qū)W校爭資源而造成的預(yù)算松弛問題；可減少因人為因素干擾計劃實施和項目安排，有效減少年底預(yù)算資金剩余而突擊花錢現(xiàn)象，在一定程度上降低預(yù)算執(zhí)行松弛問題。從而有利于確保學(xué)校各項事業(yè)協(xié)調(diào)、有序推進(jìn)，在資源投入有限的情況下，使得學(xué)校整體績效最大化。

（四）借助信息化系統(tǒng)，加強(qiáng)預(yù)算控制

當(dāng)前許多高校往往注重預(yù)算的編制和下達(dá)過程管理，對于預(yù)算的執(zhí)行過程缺乏有效的監(jiān)督和考核，這是助長機(jī)會主義傾向和隱藏行為的道德風(fēng)險產(chǎn)生的重要原因之一。首先，建立一個有效的預(yù)算信息系統(tǒng)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，實現(xiàn)預(yù)算管理信息化。實際上預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)離不開信息化的支持，高校財務(wù)部門應(yīng)充分發(fā)揮高校技術(shù)優(yōu)勢，建立基于財務(wù)管理系統(tǒng)、政府采購管理系統(tǒng)和數(shù)字化校園系統(tǒng)的預(yù)算管理系統(tǒng)，實現(xiàn)預(yù)算網(wǎng)上編制申報，定額和標(biāo)準(zhǔn)化審核，績效目標(biāo)導(dǎo)向與考核，預(yù)算控制與會計科目關(guān)聯(lián)，實時在線控制額度，實時反映預(yù)算執(zhí)行情況等信息的綜合預(yù)算管理系統(tǒng)。通過信息化手段對項目執(zhí)行全過程進(jìn)行事前審批、事中跟蹤和事后監(jiān)控。其次，要求各歸口管理部門建立項目庫制度，即各部門應(yīng)結(jié)合學(xué)校規(guī)劃和目標(biāo)，組織建立項目庫并按輕重緩急要求排序，凡列入年度預(yù)算的原則上從項目庫中安排，減少他們隨意立項和下?lián)芙?jīng)費而形成的預(yù)算松弛。再次，對各項目建立預(yù)算支出控制模版，根據(jù)不同項目的性質(zhì)和各項目資金支出使用明細(xì)，建立相應(yīng)的預(yù)算控制指標(biāo)。改變原來只控制總額而不控制明細(xì)的做法，充分利用計算機(jī)技術(shù)細(xì)化指標(biāo)分解控制，做到預(yù)算控制到明細(xì)科目、支出控制到經(jīng)濟(jì)項目，確保項目各明細(xì)支出都能按照批復(fù)的額度和開支范圍執(zhí)行預(yù)算，努力減少項目負(fù)責(zé)人機(jī)會主義傾向產(chǎn)生的預(yù)算執(zhí)行松弛。最后，加強(qiáng)預(yù)算調(diào)整的管理，明確預(yù)算調(diào)整管理權(quán)限和流程，遵循“預(yù)算一經(jīng)下達(dá)，一般不予調(diào)整”的原則嚴(yán)格控制調(diào)整預(yù)算，確保預(yù)算的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。

（五）建立預(yù)算績效評價與考核機(jī)制

高校應(yīng)把績效管理的理念全面引入到高校的財務(wù)預(yù)算管理中，建立健全預(yù)算績效考核管理機(jī)制。通過制訂符合本單位實際情況的預(yù)算績效管理辦法和評價體系，明確內(nèi)部操作流程，提升績效管理內(nèi)涵，穩(wěn)妥推進(jìn)績效管理工作的開展；應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政職能部門、學(xué)院（系）、具體項目等不同特點細(xì)化預(yù)算考核制度，明確預(yù)算考核指標(biāo)、考核方法及獎懲辦法等內(nèi)容，改變只重預(yù)算分配、輕預(yù)算考核評價的做法，促進(jìn)各預(yù)算參與單位和個人重視預(yù)算申報與績效的結(jié)合，逐步建立“預(yù)算有目標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)督，完成有評價，結(jié)果有應(yīng)用”的績效預(yù)算管理機(jī)制，不斷提高預(yù)算執(zhí)行的績效和效率。

（六）開展項目經(jīng)費清理工作，促進(jìn)項目管理規(guī)范化

高校內(nèi)部預(yù)算松弛的一個體現(xiàn)就是各類名目的項目數(shù)量繁多，大大小小項目經(jīng)費結(jié)余嚴(yán)重，一所學(xué)校歷年滾存的項目結(jié)余經(jīng)費少則幾千萬元，多則上億元，且這些經(jīng)費都呈現(xiàn)碎片化、個人化現(xiàn)象?！耙粋€好的制度可以使人的壞念頭受到抑制，而壞的制度會讓人的好愿望四處碰壁?！备咝?yīng)重視項目存量資金的清理，健全存量資金動態(tài)管理機(jī)制和定期清理機(jī)制。對于預(yù)算結(jié)余資金按期進(jìn)行清理零基，這項工作涉及面廣，關(guān)系到部分教師的直接利益，要取得相關(guān)職能部門和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的支持。同時，高校應(yīng)重視內(nèi)控制度建設(shè)，健全完善學(xué)校各項財經(jīng)規(guī)章制度，明確各項經(jīng)費支出的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制三公經(jīng)費、會議培訓(xùn)等支出，嚴(yán)格控制超預(yù)算使用經(jīng)費的現(xiàn)象，認(rèn)真執(zhí)行政府采購制度，建立健全厲行節(jié)約反對浪費長效機(jī)制，形成經(jīng)費有預(yù)算、業(yè)務(wù)有審批、財務(wù)有監(jiān)督的管理機(jī)制，確保各類預(yù)算資金的有效執(zhí)行。

（七）實行預(yù)算公開，完善監(jiān)督機(jī)制

建立財務(wù)、審計、紀(jì)監(jiān)工作聯(lián)動機(jī)制和財務(wù)信息公開制度，可以定期或不定期地對項目預(yù)算執(zhí)行部門進(jìn)行績效審計，對重大經(jīng)費項目的支出合理性和有效性進(jìn)行審計；對項目立項、資金分配、預(yù)算執(zhí)行及績效考核情況在校內(nèi)一定范圍內(nèi)公開，以加強(qiáng)廉政風(fēng)險防范，并有效減少隱藏行為的道德風(fēng)險導(dǎo)致的預(yù)算執(zhí)行松弛。實行預(yù)算公開，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，有利于促進(jìn)預(yù)算經(jīng)費配置的科學(xué)性，提高預(yù)算經(jīng)費使用效率和效益。

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