動(dòng)物疫病區(qū)域化管理現(xiàn)狀與動(dòng)力機(jī)制分析

范欽磊，劉俊輝，張衍海，劉 飛，王 棟，劉 靜，鄭增忍，蔣正軍

（中國動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

動(dòng)物疫病區(qū)域化管理是加強(qiáng)動(dòng)物疫病防控的重要手段，是實(shí)現(xiàn)控制和消滅優(yōu)先防治動(dòng)物疫病的有效抓手，也是國際上控制動(dòng)物疫病、保障動(dòng)物及其產(chǎn)品貿(mào)易安全的通行做法。近年來，我國圍繞動(dòng)物疫病區(qū)域化管理進(jìn)行了許多探索，特別是《國家中長(zhǎng)期動(dòng)物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）頒布實(shí)施以來，國家對(duì)動(dòng)物疫病區(qū)域化管理工作提出了更為明確的要求。在《規(guī)劃》引領(lǐng)下，全國近20個(gè)省份積極探索無疫區(qū)和無疫小區(qū)建設(shè)，成效顯著。

1 建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 國際現(xiàn)狀

OIE《陸生動(dòng)物衛(wèi)生法典》中制定了口蹄疫等40多種動(dòng)物疫病的無疫標(biāo)準(zhǔn)。歐美等畜牧業(yè)發(fā)達(dá)國家運(yùn)用區(qū)域化管理措施，控制、消滅了許多烈性和新發(fā)動(dòng)物疫??；南美、南非、東南亞等畜牧業(yè)發(fā)展中國家，建設(shè)影響國內(nèi)畜牧業(yè)發(fā)展和國際貿(mào)易的重要?jiǎng)游镆卟〉臒o疫區(qū)，取得良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。英國、泰國等通過實(shí)施無疫小區(qū)建設(shè)，在大型集約化畜禽養(yǎng)殖企業(yè)或者種畜禽企業(yè)成功消滅了禽流感、豬瘟等重大動(dòng)物疫病，助推畜禽及其產(chǎn)品出口。

1.2 國內(nèi)現(xiàn)狀

1998年，農(nóng)業(yè)部在23個(gè)省份投資建設(shè)19種動(dòng)物疫病的無疫區(qū)；2001年，在松遼平原、遼東半島、膠東半島、海南島和四川盆地等6個(gè)?。ㄊ校?片區(qū)域開展口蹄疫、豬瘟、高致病性禽流感、新城疫等動(dòng)物疫病的無疫區(qū)示范區(qū)建設(shè)；2009年，廣州從化無規(guī)定馬屬動(dòng)物疫病區(qū)成為我國第一個(gè)通過農(nóng)業(yè)部評(píng)估驗(yàn)收的無疫區(qū)。隨后，海南省免疫無口蹄疫區(qū)、遼寧省免疫無口蹄疫區(qū)、吉林永吉免疫無口蹄疫區(qū)、膠東半島免疫無口蹄疫區(qū)和免疫無高致病性禽流感區(qū)、吉林省免疫無口蹄疫區(qū)也先后通過了農(nóng)業(yè)部評(píng)估驗(yàn)收（表1）。目前全國近20個(gè)省份正在積極規(guī)劃和實(shí)施無疫區(qū)建設(shè)。除此之外，山東民和、福建圣農(nóng)肉雞無高致病性禽流感生物安全隔離區(qū)于2016年通過農(nóng)業(yè)部評(píng)估驗(yàn)收，山東鳳祥集團(tuán)、河南華英、北京華都峪口等36家企業(yè)正在積極開展或探索無疫小區(qū)建設(shè)。

表1 通過農(nóng)業(yè)部評(píng)估驗(yàn)收的無疫區(qū)建設(shè)情況

2 主要成效

2.1 法律法規(guī)制度與標(biāo)準(zhǔn)體系日趨完善

2.1.1 國家層面 2007年修訂的《動(dòng)物防疫法》確立了“國家對(duì)動(dòng)物疫病實(shí)行區(qū)域化管理”的基本法律制度，明確將無疫區(qū)建設(shè)作為動(dòng)物疫病防控的基本策略。2012年5月，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的中長(zhǎng)期規(guī)劃中明確提出實(shí)施分病種、分區(qū)域、分階段的動(dòng)物疫病防治策略，提出了“一帶三區(qū)”的區(qū)域布局和建設(shè)目標(biāo)。國家口蹄疫、高致病性禽流感等重大動(dòng)物疫病防治計(jì)劃中明確了無疫區(qū)和無疫小區(qū)建設(shè)的具體指標(biāo)。農(nóng)業(yè)部先后出臺(tái)的《無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)評(píng)估管理辦法》《無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理技術(shù)規(guī)范》《關(guān)于加快推進(jìn)動(dòng)物疫病區(qū)域化管理工作的意見》《關(guān)于推進(jìn)大東北地區(qū)免疫無口蹄疫區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》等配套規(guī)章和規(guī)范性文件，為動(dòng)物疫病區(qū)域化管理提供了政策支持。

2.1.2 地方層面 據(jù)調(diào)研，各地也加大了相關(guān)立法工作力度，遼寧、吉林、黑龍江、山東、廣東、海南、重慶、四川、寧夏等9省份出臺(tái)了《無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理?xiàng)l例》或《無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理辦法》等地方性法規(guī)，遼寧、吉林、黑龍江、山東、廣東、海南、重慶、四川、寧夏、內(nèi)蒙古、新疆等11?。ㄗ灾螀^(qū)）制定了無疫區(qū)建設(shè)方案，動(dòng)物疫

病區(qū)域化管理工作做到了有法可依，有章可循。

2.2 動(dòng)物疫病綜合防控能力全面提升

2.2.1 強(qiáng)化了行政推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)無疫區(qū)建設(shè)的高位操作，贏得了黨政支持如吉林省的省、市、縣三級(jí)分別成立了由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的無疫區(qū)建設(shè)組織機(jī)構(gòu)，政府在無疫區(qū)建設(shè)過程中扮演“主角”作用。

2.2.2 強(qiáng)化了經(jīng)費(fèi)保障，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實(shí)了獸醫(yī)工作基礎(chǔ) 如山東省在無疫區(qū)建設(shè)過程中，全面強(qiáng)化了獸醫(yī)工作體系，在膠東半島無疫區(qū)累計(jì)投入建設(shè)資金5.7億元，全面升級(jí)改造了區(qū)域內(nèi)的動(dòng)物疫病防控體系、疫病監(jiān)測(cè)體系、檢疫監(jiān)督體系和防疫屏障體系。

2.2.3 完善了獸醫(yī)體系隊(duì)伍 如重慶市通過開展無疫區(qū)建設(shè)，著力強(qiáng)化了基層體系建設(shè)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站納入了一類事業(yè)單位管理，工作人員的基礎(chǔ)工資、績(jī)效工資等全部納入市級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

2.2.4 提升了獸醫(yī)工作在社會(huì)上的認(rèn)同感 參與無疫區(qū)建設(shè)的獸醫(yī)工作者的規(guī)范工作意識(shí)明顯增強(qiáng)，隊(duì)伍素質(zhì)明顯提高，強(qiáng)制免疫、檢疫申報(bào)、無害化處理等工作能較好地落實(shí)，大家對(duì)動(dòng)物疫病防控、對(duì)畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展有一個(gè)統(tǒng)一的愿景，充分認(rèn)識(shí)到無疫區(qū)是展現(xiàn)獸醫(yī)工作者社會(huì)地位和工作能力的重要平臺(tái)，增強(qiáng)了工作的責(zé)任感和使命感，形成了齊抓共建無疫區(qū)的良好氛圍，對(duì)動(dòng)物疫病防控工作起到了綜合和疊加的效應(yīng)。

2.3 創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益

2.3.1 促進(jìn)了畜牧產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推動(dòng)了畜牧業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程 據(jù)統(tǒng)計(jì)，遼寧省畜牧業(yè)產(chǎn)值由2001年的332.3億元增至2016年的1 576億元，增長(zhǎng)374.2%；畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重由31.8%增至35.6%；畜牧業(yè)增加值由126.6億元增至640.6億元，增長(zhǎng)406.0%。

2.3.2 打造無疫區(qū)品牌，提升了國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力海南省以無疫區(qū)為抓手，通過加快畜牧業(yè)綠色發(fā)展，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造“國際旅游島、生態(tài)島、無疫島”金字招牌，提高畜產(chǎn)品的影響力，促進(jìn)出口貿(mào)易。山東省膠東半島無疫區(qū)內(nèi)有加工出口企業(yè)200多家，畜產(chǎn)品出口約占全省的80%，禽肉出口占全國的40%左右，創(chuàng)匯額比無疫區(qū)建設(shè)前增長(zhǎng)了37%。

2.3.3 提高了社會(huì)影響力，營(yíng)造了無疫區(qū)建設(shè)的良好氛圍 近年來，吉林省致力于打造無規(guī)定動(dòng)物疫病省，叫響“放心肉”品牌，打造食源性安全優(yōu)質(zhì)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地。新華社、吉林日?qǐng)?bào)等媒體以動(dòng)物疫病防控為基點(diǎn)，以食品安全為主線，主動(dòng)把無疫區(qū)建設(shè)作為亮點(diǎn)大力宣傳，提高了公眾對(duì)無疫區(qū)的知曉率，營(yíng)造了無疫區(qū)建設(shè)的良好氛圍。

3 動(dòng)力來源

3.1 國家拉動(dòng)

3.1.1 法律保障和規(guī)劃引領(lǐng) 《動(dòng)物防疫法》提出國家對(duì)動(dòng)物疫病實(shí)施區(qū)域化管理，逐步建設(shè)無疫區(qū)。國務(wù)院出臺(tái)的規(guī)劃，農(nóng)業(yè)部制定的重大動(dòng)物疫病防治計(jì)劃和相關(guān)指導(dǎo)意見中明確要求在海南、山東、北京、天津、遼寧、吉林、黑龍江、上海等地開展口蹄疫和高致病性禽流感等重大動(dòng)物疫病的無疫區(qū)建設(shè)，相關(guān)省份以此為引領(lǐng)，加大了推進(jìn)無疫區(qū)和無疫小區(qū)建設(shè)的速度和力度。

3.1.2 激勵(lì)帶動(dòng) 2001年，農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)的無疫區(qū)示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目共投入近15億元資金，為我國動(dòng)物疫病區(qū)域化管理工作增添了推動(dòng)力。近年來，農(nóng)業(yè)部在對(duì)各省延伸績(jī)效考核工作中，將無疫區(qū)和無疫小區(qū)建設(shè)納入績(jī)效考核要素之中，進(jìn)一步推動(dòng)了各地實(shí)施動(dòng)物疫病區(qū)域化管理的積極性。

3.1.3 試點(diǎn)創(chuàng)新 為疏通云南省肉牛進(jìn)出口貿(mào)易渠道，積極融入國家“一帶一路”倡議、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，農(nóng)業(yè)部在云南開展跨境動(dòng)物疫病區(qū)域化管理試點(diǎn)工作，對(duì)云南瀾滄江以西的部分區(qū)域以及與云南接壤的緬甸、老撾部分區(qū)域開展口蹄疫的區(qū)域化管理，創(chuàng)建一種全新的動(dòng)物疫病區(qū)域化管理模式[1]。

3.2 地方推動(dòng)

3.2.1 以“無疫區(qū)”為抓手，給政府做好一篇發(fā)展文章 如吉林省委、省政府將無疫省建設(shè)作為振興發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一，連續(xù)多年寫入省委1號(hào)文件和省政府工作報(bào)告，納入地方各級(jí)政府績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，形成了完善的組織領(lǐng)導(dǎo)體系、責(zé)任體系和工作體系[2]。

3.2.2 地方政府安排專項(xiàng)資金與項(xiàng)目，無疫區(qū)建設(shè)在財(cái)政上得到了保障 如吉林省自2016年以來，安排近6億資金用于無疫區(qū)建設(shè)。

3.2.3 狠抓各項(xiàng)管理技術(shù)措施的落實(shí) 在無疫區(qū)建設(shè)推動(dòng)過程中，海南、山東、遼寧和吉林4省的省政府和地方政府層層簽訂責(zé)任狀，采取約談等工作機(jī)制，使得地方政府在無疫區(qū)的推動(dòng)上動(dòng)力和壓力并存，無疫區(qū)各項(xiàng)制度和措施能夠得到有效落實(shí)。

3.3 產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)

3.3.1 市場(chǎng)需求 香港馬會(huì)為促進(jìn)香港賽馬業(yè)發(fā)展，支持和推動(dòng)從化無馬病區(qū)建設(shè)，并在從化建設(shè)了香港賽馬會(huì)的訓(xùn)練場(chǎng)，充分利用了無疫區(qū)這一品牌。內(nèi)蒙古伊泰大漠馬業(yè)和國馬科技旅游文化有限公司為了促進(jìn)馬產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主動(dòng)與當(dāng)?shù)卣疁贤?，積極推動(dòng)無馬病區(qū)建設(shè)。

3.3.2 出口需求 山東、吉林、內(nèi)蒙古、遼寧等省份是全國重要的肉類生產(chǎn)基地，培育優(yōu)質(zhì)畜產(chǎn)品，推動(dòng)國際貿(mào)易是發(fā)展的剛性需求，依托無疫區(qū)建設(shè)，可以更好地利用國內(nèi)國際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，積極實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略。

4 存在問題

4.1 認(rèn)識(shí)存在偏差，推動(dòng)不深入

一是對(duì)實(shí)施動(dòng)物疫病區(qū)域化管理的重要性認(rèn)識(shí)不夠。有地方政府認(rèn)為，開展動(dòng)物疫病區(qū)域化管理僅是為了滿足畜產(chǎn)品出口需求，沒有認(rèn)識(shí)到開展動(dòng)物疫病區(qū)域化管理也是有效防控動(dòng)物疫病的綜合手段；二是對(duì)實(shí)施動(dòng)物疫病區(qū)域化管理的標(biāo)準(zhǔn)理解不透徹。部分地方政府認(rèn)為，當(dāng)?shù)貨]有良好的地理屏障，就不能開展動(dòng)物疫病區(qū)域化管理，沒有認(rèn)識(shí)到行政邊界、人工屏障、法規(guī)行政措施和良好的生物安全管理措施在防堵疫病傳入中的重要性，導(dǎo)致在行動(dòng)上沒有去規(guī)劃實(shí)施動(dòng)物疫病區(qū)域化管理，采取觀望態(tài)度。

4.2 挑戰(zhàn)與困難持續(xù)增大，存在畏難情緒

一是動(dòng)物疫病釋放風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大。我國周邊國家動(dòng)物疫情形勢(shì)日益嚴(yán)峻，新發(fā)病持續(xù)增加，型多面廣、傳播速度加快，國內(nèi)病原分布復(fù)雜，口蹄疫、禽流感等重大動(dòng)物疫病病原變異速度快；二是動(dòng)物疫病防控體系受到?jīng)_擊。全國動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和部分省份基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)面臨改革和消亡困境，基層人員待遇低，獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)水平普遍低下；三是條件保障能力持續(xù)弱化?；鶎釉O(shè)施薄弱、設(shè)備老化問題嚴(yán)重，基層工作經(jīng)費(fèi)不足。鑒于以上挑戰(zhàn)和困難，導(dǎo)致地方政府開展動(dòng)物疫病區(qū)域化管理積極性減弱，存在畏難情緒。

4.3 扶持政策有待完善，推動(dòng)力不足

一是國家項(xiàng)目支持沒有持續(xù)性。自無疫區(qū)示范區(qū)項(xiàng)目啟動(dòng)后，國家缺乏對(duì)無疫區(qū)建設(shè)項(xiàng)目和資金上的支持和投入，也無政策傾斜，導(dǎo)致推進(jìn)力度偏弱。二是未建立動(dòng)物及其產(chǎn)品市場(chǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品是否來自于無疫區(qū)與無疫小區(qū)沒有提出要求，也無差別化待遇，不利于形成優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的市場(chǎng)機(jī)制。

5 有關(guān)建議

5.1 做好頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化政府推動(dòng)

一是全力推進(jìn)大東北地區(qū)免疫無口蹄疫區(qū)建設(shè)，推廣無規(guī)定馬屬動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)，謀劃京津冀無口蹄疫區(qū)建設(shè)，探索大西北地區(qū)的口蹄疫、包蟲病和布病無疫區(qū)建設(shè)，創(chuàng)新邊境控制區(qū)建設(shè)；二是按照“建設(shè)一片、宣布一片、鞏固一片、擴(kuò)大一片”的原則，在現(xiàn)有無疫區(qū)的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大建設(shè)區(qū)域和病種范圍；對(duì)通過國家評(píng)估認(rèn)可的無疫區(qū)，及時(shí)啟動(dòng)OIE評(píng)估認(rèn)可工作。三是推動(dòng)大型國家級(jí)種畜禽場(chǎng)、國家級(jí)畜禽遺傳資源保種場(chǎng)和大型規(guī)模化龍頭企業(yè)開展無疫小區(qū)建設(shè)，積極開展無疫小區(qū)雙邊或多邊認(rèn)可。

5.2 完善支持政策，建立長(zhǎng)效機(jī)制

一是優(yōu)化市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。推動(dòng)落實(shí)無疫區(qū)和無疫小區(qū)的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品流通優(yōu)先市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，實(shí)施差別化待遇，體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，營(yíng)建更為公平的市場(chǎng)環(huán)境。二是建立獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)通過評(píng)估的無疫區(qū)、無疫小區(qū)或正在開展動(dòng)物疫病區(qū)域化管理的區(qū)域給予獎(jiǎng)勵(lì)和表彰；優(yōu)化績(jī)效考評(píng)機(jī)制，增加無疫區(qū)和無疫小區(qū)考評(píng)要素權(quán)重比。三是對(duì)接生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)、生豬良種補(bǔ)貼、畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范場(chǎng)創(chuàng)建等項(xiàng)目，爭(zhēng)取相關(guān)優(yōu)惠政策或補(bǔ)貼。推動(dòng)無疫小區(qū)畜禽產(chǎn)品直接掛鉤主管部門“三品一標(biāo)”，將無疫小區(qū)建設(shè)作為無公害畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)的前提條件或等效條件。

[1] 尹紅斌，劉亞林，歐茶海，等.云南省跨境動(dòng)物疫病區(qū)域化管理[J].中國動(dòng)物檢疫，2018，35（1）：37-40.

[2] 任守愛，吳琪宏，段志杰，等.吉林省無疫區(qū)建設(shè)中的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督措施分析[J].中國動(dòng)物檢疫，2017，34（11）：46-48.