燃油補貼退坡背景下生計漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)路徑研究
——以大連市為例

孫風勝， 程 杰， 張維英， 任玉清

(1.大連海洋大學航海與船舶工程學院，遼寧大連 116023； 2.遼寧對外經(jīng)貿(mào)學院國際經(jīng)貿(mào)學院，遼寧大連 116052)

1 引言

近年來，我國近海漁業(yè)資源嚴重衰退，即使目前已經(jīng)延長了禁漁期，但近海捕撈漁業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩已是不爭的事實。不少研究人員、漁業(yè)管理人員和漁民對補貼政策持懷疑甚至反對態(tài)度。他們認為漁業(yè)燃油補貼政策偏離了政策初衷、加劇了漁業(yè)資源衰竭和貧富差距、引發(fā)了社會不公、激化了社會矛盾[1]。與其補貼漁船，不如補貼資源養(yǎng)護或漁民的社會保障。在此背景下，近年來，國內(nèi)要求調(diào)整漁船燃油補貼的呼聲日益高漲。

隨著東北整體經(jīng)濟的下行，大連市政府的財政收入也呈下滑趨勢，隨之而來的就是公共支出預(yù)算面臨縮減的壓力，因此，大連市生計漁民的減船轉(zhuǎn)產(chǎn)工作相對于其他沿海兄弟省份面臨的困難也更大。針對大連市生計漁民的自身素質(zhì)、文化傳統(tǒng)以及大連沿海地區(qū)的自然資源等實際情況，結(jié)合燃油補貼大幅退坡的背景，通過實地調(diào)研，分析燃油補貼政策的政策走向、大連市生計漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)面臨的主要困難，探討大連市生計漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)的主要路徑。

1.1 研究背景

大連是我國漁業(yè)生產(chǎn)的重要基地，根據(jù)大連海洋大學漁船安全研究中心統(tǒng)計，截至2013年末，大連市擁有各類漁船26 639艘，其中92%是木質(zhì)漁船，95%是24 m以下小型漁船，主機功率小于44.1 kW的小型漁船占69%[2]，這些小型捕撈和養(yǎng)殖漁船是大連市生計漁民的主要生產(chǎn)工具。所謂“生計漁民”是指，主要從事漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖生產(chǎn)勞動的漁民，以家庭或小組為單位組織漁業(yè)生產(chǎn)，家庭的收入來源主要依靠捕撈和養(yǎng)殖水產(chǎn)品。據(jù)統(tǒng)計，大連市直接或者間接從事漁業(yè)生產(chǎn)的人口約為27.7萬人[3]。

燃料成本是漁船生產(chǎn)成本的重要組成部分，長期以來，由于國際原油價格一直高企，導(dǎo)致國內(nèi)漁業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升，漁民難以承受。2006年起，我國進行了成品油價格和稅費制度的改革，對部分公益性行業(yè)和弱勢群體給予補貼，對漁民和從事漁業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)給予燃油補助。漁業(yè)燃油補貼(又稱“漁船柴油補助”)是我國漁業(yè)的一項重要財政扶持政策。燃油補貼政策的實施，極大地推動了我國漁業(yè)的發(fā)展[4]。為養(yǎng)護漁業(yè)資源和控制近海捕撈強度，農(nóng)業(yè)部提出了漁船“雙控政策”(海洋捕撈漁船總數(shù)和功率總量控制)，漁民通過拆小建大等方式造大船，從而提升漁船產(chǎn)能和安全性[5]。作為漁業(yè)發(fā)展歷史上獲得資金規(guī)模最大、受益范圍最廣、對漁民最直接的中央財政補助，漁業(yè)燃油補貼極大地促進了我國漁業(yè)的發(fā)展，是漁業(yè)管理部門為漁業(yè)爭取到的最大的支持政策[6]。

按照國務(wù)院《關(guān)于促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2013〕11號)要求，根據(jù)農(nóng)業(yè)部、財政部下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整國內(nèi)漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價補貼政策促進漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的通知》和農(nóng)業(yè)部的政策調(diào)整配套實施方案，遼寧省海洋與漁業(yè)廳制定了《遼寧省2015-2019年國內(nèi)漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價補貼政策調(diào)整實施方案》。在方案中提到，遼寧省從2015年到2019年，用5年左右時間來調(diào)整落實政策，計劃2019年對從事國內(nèi)捕撈業(yè)漁民的燃油補貼標準降至2014年補貼水平的40%，燃油補貼進入退坡期。政府將引導(dǎo)漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)，減少漁船數(shù)量不低于2 628艘、功率壓減數(shù)不低于105 610kW，更新改造標準化漁船數(shù)不少于1 731艘[7]。

漁船燃油補貼在未來的一段時間內(nèi)將會大幅度減少，在此背景下，大型遠洋漁業(yè)企業(yè)仍然可以借助自身的資金實力和遠洋漁業(yè)技術(shù)優(yōu)勢獲取生存空間。但大連市作為我國漁業(yè)生產(chǎn)的重鎮(zhèn)，從事捕撈和養(yǎng)殖漁業(yè)的生計漁民數(shù)量眾多，一旦政策落實，對當?shù)厣嫕O民的生活將會造成一定沖擊。為盡可能降低這種政策調(diào)整帶來的沖擊，政府應(yīng)積極開展燃油補貼退坡后生計漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)研究，制定相應(yīng)的政策，對生計漁民的減船轉(zhuǎn)產(chǎn)進行引導(dǎo)，將燃油補貼退坡后對生計漁民帶來的沖擊影響降至最低。

1.2 研究方法

根據(jù)國際上通用的戈登—希福模型分析(見圖1)，燃油補貼政策開始實施之前，漁業(yè)捕撈努力量低于最大可持續(xù)產(chǎn)量Emsy的水平。為解決漁業(yè)生產(chǎn)燃油成本比重過高問題，開始實施燃油補貼政策，由于漁業(yè)捕撈量低于Emsy，漁業(yè)資源豐富，有開發(fā)潛力。燃油補貼降低了漁業(yè)生產(chǎn)成本，成本曲線曲度變緩，促使?jié)O民加大了捕撈強度。在捕撈努力量達到Emsy之前，燃油補貼起到積極作用，促進了漁業(yè)資源的開發(fā)。持續(xù)大范圍補貼，漁業(yè)資源則可能過度開發(fā)，甚至造成資源衰竭。長期以近海捕撈作業(yè)為主要收入來源的生計漁民將被迫面臨減船轉(zhuǎn)產(chǎn)的困境。我國漁船燃油補貼政策已經(jīng)持續(xù)12年，由于燃油補貼政策增大了漁民的捕撈強度，近年來的近海漁業(yè)資源已經(jīng)出現(xiàn)加速萎縮，說明捕撈努力量已經(jīng)超過Emsy。因此，在燃油補貼退坡后，對于政策風險抵御力最低的生計漁民也將被迫減船轉(zhuǎn)產(chǎn)。

圖1 戈登-希福模型Fig.1 Gordon-Schaefe Model

本文基于漁船燃油補貼大幅退坡的背景，采用實證研究法和對照分析法進行研究。課題組對大連市部分生計漁民進行走訪調(diào)研，了解漁民自身和家庭的基本情況，通過對國內(nèi)外不同地區(qū)生計漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)路徑的分析，借鑒國內(nèi)外對于漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)的寶貴經(jīng)驗和做法來尋找大連市生計漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)路徑。

2015年，大連海洋大學漁船安全中心承擔了農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局“漁船安全公約生效對策研究”項目，課題組對大連市龍王塘、將軍石、長海縣等漁港的生計漁民進行了問卷調(diào)查。問卷內(nèi)容包括漁民學歷、年齡、家庭其它收入來源、家庭耕地面積、船員持證情況、對法律法規(guī)掌握程度等信息。共發(fā)放調(diào)研問卷180份，回收174份，有效問卷136份。

2 漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)存在的困難

2.1 漁民學歷普遍偏低

通過對調(diào)查問卷統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，生計漁民學歷普遍較低，見表1。

表1 生計漁民學歷統(tǒng)計

由于生計漁民學歷較低，導(dǎo)致其進行再就業(yè)培訓時學習能力差，難以從事高技術(shù)含量工作。

2.2 漁民缺乏從事其他行業(yè)專業(yè)技能

生計漁民普遍長期從事漁業(yè)生產(chǎn)，專業(yè)技能單一，缺乏其他工作經(jīng)驗。大連市的生計漁民習慣靠海吃海，所在地區(qū)通常缺少適宜進行耕種的土地，雖然部分漁民在禁漁期內(nèi)從事種植業(yè)或者進行短期務(wù)工，但并不能作為家庭收入的主要來源。

2.3 生計漁民普遍年齡較大，再就業(yè)困難

通過采集的樣本發(fā)現(xiàn)，漁民的年齡平均為46.6歲，平均年齡偏大，主動學習能力降低，難以從事其他勞動，再就業(yè)方面存在困難，見表2。

表2 生計漁民年齡統(tǒng)計

2.4 漁船初始投資大，成為沉淀成本

漁民在進行減船轉(zhuǎn)產(chǎn)時，面臨放棄最重要的生產(chǎn)資料——漁船，漁船的初始投資大，投資回收周期長。燃油補貼如果大幅退坡，漁船作業(yè)次數(shù)必然減少，使?jié)O船變成沉淀成本。各地方對轉(zhuǎn)產(chǎn)補貼標準并不統(tǒng)一，如果轉(zhuǎn)產(chǎn)補貼不足以補償漁船的沉淀成本，會造成漁民經(jīng)濟上受到損失。

2.5 職業(yè)情感難以割舍

進行減船轉(zhuǎn)產(chǎn)，生計漁民不但要放棄熟悉的生產(chǎn)工具，更要改變世代相承的勞作方式，漁船是漁民長期以來職業(yè)情感的寄托，從情感角度來說難以割舍。

3 國內(nèi)外解決途徑

3.1 國外的解決途徑

20世紀中期以來，國際上主要漁業(yè)國，尤其是漁業(yè)發(fā)達國家，普遍面臨漁業(yè)勞動力過?，F(xiàn)象。1953年，日本大約有80×104人口在從事漁業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)，漁業(yè)從業(yè)人員達到高峰，其中近三分之一為富余勞動力，對日本的社會穩(wěn)定造成了較大影響，同時也增大了社會整體就業(yè)壓力。針對上述情況，日本政府采取的措施有：鼓勵漁業(yè)剩余勞動力去城市就業(yè)，引導(dǎo)轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民到水產(chǎn)品加工業(yè)、海水養(yǎng)殖業(yè)和水產(chǎn)品進出口等行業(yè)開展再就業(yè)。同時還順應(yīng)海洋漁業(yè)發(fā)展趨勢，實施推廣休閑漁業(yè)等措施。通過這些政策上的調(diào)整，轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民拓寬了就業(yè)途徑，維護了生計漁民的利益[8]。20世紀80年代開始，韓國政府為保護近海漁業(yè)資源采取了一系列措施，制定了重點發(fā)展海水養(yǎng)殖、遠洋漁業(yè)和濱海旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。1994年韓國開始實施減船轉(zhuǎn)產(chǎn)計劃，并實施捕撈限額制度[9]。進入21世紀后，美國政府頒布了總可捕量控制制度(Total Allowable Catch, TAC)，旨在減少海洋漁業(yè)捕撈產(chǎn)能，控制作業(yè)漁船總數(shù)，同時鼓勵漁船主轉(zhuǎn)產(chǎn)，并規(guī)定了對于劃定的海域，新造漁船不允許進行捕撈作業(yè)，一旦發(fā)現(xiàn)有新的漁船主進入劃定的管制海域進行漁業(yè)生產(chǎn)活動，船主將面臨法律的制裁；另外，作業(yè)許可證已經(jīng)被贖買的漁船，不允許繼續(xù)從事海洋漁業(yè)生產(chǎn)[10-11]。

3.2 我國的解決途徑

我國臺灣地區(qū)從20世紀90年代開始實施控制漁船數(shù)量和減船政策。周耀杰等[12]應(yīng)用Schaefer漁業(yè)資源管理模型，評價了漁業(yè)管理政策，通過設(shè)定漁業(yè)管理目標，估算出臺灣地區(qū)近海漁業(yè)能容納的最佳漁船數(shù)。楊堅、李彥亮等[13]較早開展了沿海漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)問題的研究，介紹了中日和中韓漁業(yè)協(xié)定生效后，我國沿海漁區(qū)出現(xiàn)的新情況和新問題，并嘗試探討了江蘇、浙江兩省對沿海漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)采取的主要政策措施。

舟山市擁有我國傳統(tǒng)的四大漁場之一，也是我國漁船最集中的地區(qū)之一，海洋漁業(yè)也是舟山市的傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)。但隨著東海漁場的逐漸萎縮，以及中日和中韓漁業(yè)協(xié)定的生效，舟山市生計漁民也面臨著減船轉(zhuǎn)產(chǎn)的嚴重壓力。近年來，舟山地區(qū)已經(jīng)有4 300余艘漁船退出傳統(tǒng)漁場[14]。舟山在解決漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)方面，采取的主要措施有大力發(fā)展養(yǎng)殖漁業(yè)、發(fā)展運輸業(yè)和休閑漁業(yè)等。由于舟山市地處我國華東地區(qū)，經(jīng)濟最活躍，漁民在進行減船轉(zhuǎn)產(chǎn)行動中更容易獲得資金的支持，可選擇的路徑也更多。

青島市擁有1萬余艘海洋漁船，從事海洋捕撈漁業(yè)的人員為14×104左右，伴隨著中日、中韓漁業(yè)協(xié)定的生效，青島漁民也開始退出傳統(tǒng)漁場[15]。在面臨著同樣減船轉(zhuǎn)產(chǎn)壓力的時候，青島市采取的措施是發(fā)展深水養(yǎng)殖、促進休閑漁業(yè)和開展海上運輸業(yè)[16]。青島與大連在文化傳統(tǒng)、地理位置等方面具有相似之處，但近年來經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)領(lǐng)先大連，因此在減船轉(zhuǎn)產(chǎn)的路徑上也比大連有更多的選擇。

4 大連市生計漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)的路徑分析

4.1 合理引導(dǎo)布局海水養(yǎng)殖業(yè)

大連近海灘涂岸線漫長，有著悠久的水產(chǎn)養(yǎng)殖歷史，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達，在國內(nèi)居于領(lǐng)先地位。但因為養(yǎng)殖業(yè)投資大、風險高，加之近年來養(yǎng)殖產(chǎn)品雷同，競爭激烈，養(yǎng)殖效益下滑嚴重。大連市下屬縣區(qū)部分被開發(fā)的養(yǎng)殖區(qū)域并沒有被合理利用，而是在圈地待沽，造成了海域資源的浪費。因此政府主管部門應(yīng)合理布局，引導(dǎo)轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民進行差異化養(yǎng)殖；政府還可對減船轉(zhuǎn)產(chǎn)的漁民在養(yǎng)殖性海域承包上進行政策傾斜和租金優(yōu)惠；對于計劃從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的漁民，主管部門可以免費進行培訓和技術(shù)指導(dǎo)。

4.2 推進海洋牧場建設(shè)，讓“海洋漁民”變身“海洋牧民”

大連市海洋牧場經(jīng)過多年建設(shè)，目前已經(jīng)居于全國領(lǐng)先地位。到2017年，大連市已建成國家級海洋牧場示范區(qū)6處[17]，海洋牧場可以使海洋得以休養(yǎng)生息，生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，同時也可以接納大量的勞動力就業(yè)。政府可以嘗試引導(dǎo)漁民放棄傳統(tǒng)的捕撈作業(yè)，將勞動力轉(zhuǎn)移到海洋牧場，使?jié)O民從傳統(tǒng)靠天吃飯的捕撈作業(yè)方式，轉(zhuǎn)變?yōu)楦茖W、更有保障的牧場作業(yè)方式，從海洋漁民變身成為海洋牧民，使?jié)O民的收入更穩(wěn)定，生活也更有保障。

4.3 加大生態(tài)漁村建設(shè)，開發(fā)生態(tài)旅游項目

大連市同時瀕臨黃海與渤海，海岸線漫長，有著豐富的濱海旅游景觀。大連及周邊人口普遍存在親海、趕海的傳統(tǒng)和熱情。在此基礎(chǔ)上，可以以漁村為單位進行生態(tài)漁村建設(shè)，引導(dǎo)減船轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民從事與生態(tài)旅游相關(guān)的工作。大連市的傳統(tǒng)漁業(yè)小鎮(zhèn)很多都有自己的傳統(tǒng)文化，例如每年正月十三龍王塘漁港的祭海參娘娘；盤錦二界溝漁民特有的排船文化，每年均能吸引大量游客前往參觀游玩。開展親海漁業(yè)文化建設(shè)，結(jié)合生態(tài)旅游項目建設(shè)，創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，讓廣大市民能夠有更多的機會親海、趕海，也可以給減船轉(zhuǎn)產(chǎn)的生計漁民帶來實際收益。

4.4 推動休閑漁業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機會

近年來，休閑漁業(yè)在國內(nèi)各地發(fā)展得如火如荼，但目前我國仍沒有統(tǒng)一的休閑漁船管理辦法。大連市喜愛海釣的人數(shù)眾多，常有游客租借漁民的漁船出海休閑垂釣。漁民也愿意為休閑垂釣的市民提供租船服務(wù)，以增加收入。但休閑垂釣客源主要來自熟客介紹，并沒有形成規(guī)模，安全上也存在管理缺失或交叉。因此，大連市應(yīng)當盡快制定地方休閑漁業(yè)管理辦法，由主管部門引導(dǎo)漁民，進而推動整個休閑漁業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，也讓生計漁民在減船轉(zhuǎn)產(chǎn)方面有更多的選擇。

我國近海漁業(yè)資源衰退已經(jīng)是不爭的事實，而國家對于漁船的燃油補貼已經(jīng)進入政策退坡期。對于主要從事近沿海捕撈作業(yè)的漁民生產(chǎn)作業(yè)成本在逐年提升，對于大部分生計漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)勢在必行。因此，應(yīng)合理引導(dǎo)漁民及早開展減船轉(zhuǎn)產(chǎn)，未雨綢繆，為生計漁民的生活提供保障。大連市地處東北老工業(yè)基地，近年來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整滯后，經(jīng)濟發(fā)展阻力較大，單純依靠政府補貼的方式對生計漁民進行減船轉(zhuǎn)產(chǎn)，將成為政府改革的一個沉重負擔；且本地生計漁民通常世代都從事漁船捕撈作業(yè)，普遍文化水平不高，自身缺乏從事其他行業(yè)工作的專業(yè)技能。因此，結(jié)合大連本地實際情況，引導(dǎo)生計漁民開展適合自身特點的減船轉(zhuǎn)產(chǎn)才是推動漁業(yè)健康發(fā)展的必由之路。

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