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    城市增長(zhǎng)視角下土地利用總體規(guī)劃的效果評(píng)價(jià)

    2017-07-31 11:41:51陳哲
    現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息 2017年15期
    關(guān)鍵詞:土地規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)

    陳哲

    摘要:本文使用協(xié)調(diào)度模型,以南京市為例,通過(guò)計(jì)算城市用地增長(zhǎng)總量、強(qiáng)度、效益和用地結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)程度,表現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃對(duì)于城市增長(zhǎng)的影響。結(jié)果表明本輪土地利用總體規(guī)劃對(duì)于土地利用的調(diào)控方式在延續(xù)了其一貫以來(lái)思路的基礎(chǔ)上,將重點(diǎn)放在了對(duì)用地總規(guī)模和增量的指標(biāo)限定、以及中心城區(qū)范圍劃定兩個(gè)方面,對(duì)城市增長(zhǎng)總量進(jìn)行了有效的控制,同時(shí)增加了兩項(xiàng)效率調(diào)控指標(biāo),對(duì)城市用地的強(qiáng)度也有明顯的調(diào)控作用。然而,由于欠缺對(duì)城市內(nèi)部土地利用方式的直接調(diào)控措施,影響了規(guī)劃實(shí)施后城市增長(zhǎng)各方面要素的協(xié)同調(diào)控績(jī)效。因此,規(guī)劃今后的修編側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在科學(xué)預(yù)測(cè)城市增長(zhǎng)的規(guī)模、強(qiáng)化增長(zhǎng)邊界內(nèi)的用地管控上,并且在編制和實(shí)施過(guò)程中注重與其他部門聯(lián)動(dòng)管理。

    關(guān)鍵詞:土地規(guī)劃;城市增長(zhǎng)調(diào)控;績(jī)效評(píng)價(jià)

    中圖分類號(hào):F301.2 文獻(xiàn)識(shí)別碼:A 文章編號(hào):1001-828X(2017)015-0-03

    一、引言

    城市土地是國(guó)民經(jīng)濟(jì)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體和資源資產(chǎn)[1],是城市存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng),中國(guó)城市的人口與建設(shè)用地規(guī)模都在迅猛增長(zhǎng),自2000-2013年間,中國(guó)城市化率從36.22%增長(zhǎng)至53.7%,城市建設(shè)用地面積以每年1991km2的速度遞增,城市增長(zhǎng)與土地資源短缺的矛盾日益突出。2015年12月的中央城市工作會(huì)議上,城市的發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變和管理方式的優(yōu)化被重點(diǎn)提出,“精明增長(zhǎng)”、“緊湊城市”理念被強(qiáng)調(diào),因此,如何在遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的同時(shí)對(duì)城市增長(zhǎng)進(jìn)行有效管控,引導(dǎo)城市土地合理布局、理性擴(kuò)張,已成為當(dāng)前研究的熱點(diǎn)。本研究基于《土地利用總體規(guī)劃(2006-2020)》,探討本輪規(guī)劃修編以來(lái)對(duì)于城市增長(zhǎng)的調(diào)控作用有多大?能否將我國(guó)城市增長(zhǎng)由增量增長(zhǎng)模式向存量增長(zhǎng)模式進(jìn)行調(diào)整?基于這些問(wèn)題,本文第二部分回顧國(guó)內(nèi)外學(xué)者的主要研究成果,第三部分與第四部分利用協(xié)調(diào)度模型,通過(guò)計(jì)算城市用地增長(zhǎng)總量、強(qiáng)度、效益和用地結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)程度,表現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃對(duì)于城市增長(zhǎng)的影響,最后提出政策建議。

    二、研究方法

    1.指標(biāo)設(shè)計(jì)和模型構(gòu)建

    土地利用總體規(guī)劃對(duì)于城市增長(zhǎng)的調(diào)控體現(xiàn)在對(duì)于城市用地增長(zhǎng)的速度、數(shù)量、類型、模式和質(zhì)量的控制上[2][3]。其影響具體表現(xiàn)在:有效控制增長(zhǎng)總量,提高增長(zhǎng)強(qiáng)度和效益,以及優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)四個(gè)方面,本研究將其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)如表1。

    (1)綜合評(píng)價(jià)。通過(guò)線性加權(quán)和法計(jì)算分別對(duì)4個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

    由于城市增長(zhǎng)包含的4個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)之間是不能相互替代的,所以本文采用加權(quán)連乘法計(jì)算4個(gè)指標(biāo)的綜合水平。

    (2)評(píng)價(jià)指標(biāo)協(xié)調(diào)程度。通過(guò)分析城市用地增長(zhǎng)總量、強(qiáng)度、效益和用地結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)程度來(lái)評(píng)價(jià)土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市增長(zhǎng)的調(diào)控作用,計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)的協(xié)調(diào)度指數(shù)[4]。

    式中,CD值越大,即Cmin與Cmax越接近,則意味著在這個(gè)時(shí)間斷面上4個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的水平彼此越相近,協(xié)調(diào)程度就越高,反之CD值越小,意味著4個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的水平參差不齊,協(xié)調(diào)程度越低,0< CD<1。

    2.總量指標(biāo)

    從土地資源利用的角度來(lái)看,衡量城市增長(zhǎng)總量變化主要涉及到城市土地利用變化的絕對(duì)數(shù)值,即城市建成區(qū)的規(guī)??偭亢蛿U(kuò)張速度的變化。此外,針對(duì)不同人口規(guī)模的城市,可以采用城市擴(kuò)展系數(shù)(Urban Expansion Coefficient)作為衡量城市增長(zhǎng)規(guī)模的變量指標(biāo),即為城市增長(zhǎng)率與城市人口增長(zhǎng)率的比值,衡量標(biāo)準(zhǔn)值一般采用城市擴(kuò)展系數(shù)為1. 12的國(guó)際臨界標(biāo)準(zhǔn)[5]。若該系數(shù)大于1.12,表示該城市的土地利用呈現(xiàn)粗放利用模式,用地增長(zhǎng)速度超出了城市擴(kuò)展的合理范圍;若該系數(shù)小于1.12,則表示該城市的土地利用呈現(xiàn)集約節(jié)約利用模式,屬于精明增長(zhǎng)的范疇。

    3.強(qiáng)度指標(biāo)

    在城市土地利用過(guò)程中,增長(zhǎng)總量體現(xiàn)了城市土地利用水平方向的發(fā)展,而增長(zhǎng)強(qiáng)度體現(xiàn)了土地利用垂直空間方向的開發(fā)利用程度[6]。城市增長(zhǎng)強(qiáng)度的衡量標(biāo)準(zhǔn)為城市容積率(Urban Floor Area),是指城市房屋總建筑面積與城市建設(shè)用地的比值。城市容積率則體現(xiàn)的是城市區(qū)域內(nèi)的土地開發(fā)強(qiáng)度。一般而言,城市容積率越大,表明城市增長(zhǎng)強(qiáng)度越高;城市容積率越小,表明城市增長(zhǎng)強(qiáng)度越低。

    4.效益指標(biāo)

    效益評(píng)價(jià)是衡量城市增長(zhǎng)是否高效的重要標(biāo)準(zhǔn)。土地利用規(guī)劃的目標(biāo)效益包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益[7][8],本研究選取了4項(xiàng)衡量指標(biāo),分別對(duì)土地利用規(guī)劃實(shí)施后,城市土地利用數(shù)量的變化及其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)產(chǎn)出做出判斷。其中,地均二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和地均財(cái)政收入2項(xiàng)指標(biāo)表達(dá)城市用地增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)效益;地均二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)表達(dá)城市用地增長(zhǎng)的社會(huì)效益;人均綠地面積表達(dá)城市用地增長(zhǎng)的生態(tài)效益。在各效益指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上,計(jì)算指標(biāo)的綜合熵值可以體現(xiàn)城市用地增長(zhǎng)的效益。

    5.結(jié)構(gòu)指標(biāo)

    城市增長(zhǎng)調(diào)控應(yīng)該有利于城市緊湊度的提高,而城市緊湊度可以通過(guò)城市土地利用結(jié)構(gòu)信息熵表示[3]。假定一個(gè)城市的建設(shè)用地面積總量為A,根據(jù)職能分為N種地類,每種地類面積為Ai(i=1,2,…,N),則可以得出各類土地面積的比例為:Pi=Ai/A=Ai/,顯然,土地利用結(jié)構(gòu)的信息熵為:

    熵值的大小反映城市土地職能類型的多少和其面積分布的均勻程度。一般而言,熵值越高,土地構(gòu)成種類越齊全,各類用地面積的差別越小。當(dāng)A1=A2=…=AN=A/N時(shí),最大熵為:Hm=logN。

    基于信息熵公式,定義城市土地利用構(gòu)成的均衡度(又可稱集中度):

    測(cè)算出土地利用規(guī)劃實(shí)施前后土地利用結(jié)構(gòu)的均衡度,可以間接反映土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市增長(zhǎng)的調(diào)控績(jī)效,均衡度越高,表明城市增長(zhǎng)越緊湊 [9]。

    三、評(píng)價(jià)結(jié)果分析:以南京市為例

    本研究選取土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互作用最為強(qiáng)烈的典型地區(qū)南京作為案例城市,選取自2005年到2014年規(guī)劃實(shí)行的9年間城市增長(zhǎng)總量、強(qiáng)度、效益與土地利用結(jié)構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù),分析《南京市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)對(duì)南京城市增長(zhǎng)的影響。

    通過(guò)測(cè)算南京市城市用地增長(zhǎng)總量、強(qiáng)度、效益和用地結(jié)構(gòu)的綜合得分,并計(jì)算四者之間的協(xié)調(diào)度,分析《規(guī)劃》實(shí)施的9年間對(duì)城市增長(zhǎng)的調(diào)控作用,結(jié)果表明:(1)《規(guī)劃》通過(guò)總量、增量和效率指標(biāo),對(duì)于城市增長(zhǎng)過(guò)程中用地規(guī)模的控制和用地強(qiáng)度的提高有著強(qiáng)有力的促進(jìn)作用,并對(duì)城市土地利用結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展也有一定的積極影響;(2)隨著土地對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響越來(lái)越大,《規(guī)劃》對(duì)于南京城市增長(zhǎng)的調(diào)控,間接的影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)效益的增加,且這種影響呈現(xiàn)明顯遞增趨勢(shì);(3)觀察協(xié)調(diào)度得分可見,本輪《規(guī)劃》對(duì)于土地利用的調(diào)控方式延續(xù)了土地利用總體規(guī)劃一貫以來(lái)思路的基礎(chǔ)上,將重點(diǎn)放在了對(duì)用地總規(guī)模和增量的指標(biāo)限定、以及中心城區(qū)范圍劃定兩個(gè)方面,對(duì)城市增長(zhǎng)總量進(jìn)行了有效的控制。同時(shí)增加了兩項(xiàng)效率調(diào)控指標(biāo)(人均城鎮(zhèn)工礦用地和二三產(chǎn)業(yè)增加值耗地量),對(duì)城市用地的強(qiáng)度也有明顯的調(diào)控作用。然而,本輪規(guī)劃依舊欠缺對(duì)城市內(nèi)部土地利用方式的直接調(diào)控措施,影響了《規(guī)劃》實(shí)施后城市增長(zhǎng)各方面要素的協(xié)同調(diào)控績(jī)效。

    四、結(jié)論和討論

    根據(jù)對(duì)實(shí)證城市的研究分析,對(duì)土地利用總體規(guī)劃今后修編提出以下建議:

    1.科學(xué)預(yù)測(cè)城市增長(zhǎng)的規(guī)模,強(qiáng)化用地增長(zhǎng)邊界的管控作用

    科學(xué)的預(yù)測(cè)土地需求,充分考慮城市增長(zhǎng)可能帶來(lái)的各種土地問(wèn)題,包括交通、住房等與土地利用有關(guān)的問(wèn)題,并根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)承載力加以考慮,安排一定時(shí)期內(nèi)合理的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo),以此為基礎(chǔ)在規(guī)劃圖上劃定具有控制意義的城市增長(zhǎng)邊界。強(qiáng)調(diào)規(guī)劃對(duì)于城市中心城區(qū)的控制,將中心城區(qū)的管理變?yōu)槌鞘性鲩L(zhǎng)邊界的管理,嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模和空間范圍,根據(jù)用途最佳、效率最高、效益最大的原則統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地,合理安排產(chǎn)業(yè)布局,不斷優(yōu)化用地結(jié)構(gòu),促進(jìn)資源的配置與利用。

    2.增強(qiáng)對(duì)城市用地增長(zhǎng)強(qiáng)度和結(jié)構(gòu)的管控措施,通過(guò)優(yōu)化布局、盤活存量等手段統(tǒng)籌安排增長(zhǎng)邊界內(nèi)部各類建設(shè)用地、解決發(fā)展用地

    一方面,規(guī)劃劃定功能分區(qū),實(shí)行差別化土地管理政策,提高存量土地的保有成本,適時(shí)提高城鎮(zhèn)土地使用稅標(biāo)準(zhǔn),迫使低效用地單位主動(dòng)退出土地,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展能力的提升,轉(zhuǎn)變土地利用方式;另一方面,規(guī)劃中加強(qiáng)對(duì)土地立體開發(fā)模式的探索,拓展資源利用空間,實(shí)現(xiàn)從地表向地下延伸,鼓勵(lì)地下空間合理利用。

    3.促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃與其他各部門相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)

    推動(dòng)傳統(tǒng)規(guī)劃模式向協(xié)商型規(guī)劃轉(zhuǎn)變 [10],由政府牽頭,實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合”,突破國(guó)土部門單一管理局面,推動(dòng)城市用地相關(guān)各政府部門共同參與,形成多部門聯(lián)動(dòng)的土地利用管理體系。將“多規(guī)融合”的核心放在增長(zhǎng)邊界的劃定上,強(qiáng)化邊界管控和用途管制,優(yōu)化邊界內(nèi)部的用地格局,將城鎮(zhèn)建設(shè)控制在增長(zhǎng)邊界內(nèi)。

    參考文獻(xiàn):

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    作者簡(jiǎn)介:陳 哲,講師,博士,主要從事區(qū)域規(guī)劃與城市管理研究。

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