環(huán)境治理修復(fù)類PPP模式項目特點(diǎn)及管控探究

邢志軍 張隆隆 王玨 李海礁

Research on Characteristics and Control of PPP Model Projects of Environmental Remediation

摘要： 在保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提升城市環(huán)境質(zhì)量以及推動公共領(lǐng)域PPP項目發(fā)展等方面國家利好政策的指引下，環(huán)境治理修復(fù)類PPP項目在各個城市落地開花。本文針對東方園林近兩年中標(biāo)的58個項目進(jìn)行其特點(diǎn)統(tǒng)計分析，總結(jié)其形成風(fēng)險源的主要因素，認(rèn)為PPP項目雖然有其特殊性和唯一性，但經(jīng)過統(tǒng)計項目（案列）的非結(jié)構(gòu)數(shù)字化、模塊化、定量化的對比分析后，其能夠?qū)罄m(xù)項目產(chǎn)生積極的、有針對性的管控建議。

Abstract： Under the guidance of the national favorable policies in protecting the ecological environment， improving the quality of the urban environment， and promoting the development of PPP projects in the public sector， the PPP projects for environmental remediation and restoration have been established in various cities. This article analyzes the characteristics of the 58 projects that have won the bid in the recent two years of Orient Landscape， and summarizes the main factors of the formation of the risk source. It believes that though the PPP project has its particularity and uniqueness， it can produce positive and targeted control suggestions for the subsequent projects after the comparative analysis of non-structural digitization， modularization and quantification of statistical items （case lists）.

關(guān)鍵詞： PPP；環(huán)境治理修復(fù)類；管控；統(tǒng)計分析

Key words： PPP；environmental remediation；management and control；statistical analysis

中圖分類號：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）15-0026-03

0 引言

隨著城鎮(zhèn)化迅速的發(fā)展，城市急速擴(kuò)張的過程中，過去城市郊區(qū)的礦山開采、公路、水利建設(shè)等行業(yè)粗放式的經(jīng)營活動產(chǎn)生了大量的損毀土地以及滯后的基礎(chǔ)設(shè)施，都阻礙了城市在空間上的發(fā)展需求。同時，人們追求綠色城市空間生活、講求體驗式旅游人居環(huán)境的呼聲也是越來越高[1]，因此，對環(huán)境的治理提升、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公共項目如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。由于這些項目牽扯的面積大，涉及到環(huán)境、基建、規(guī)劃等多方面，項目操作復(fù)雜、周期長、需要的資金量大。本文針對東方園林旗下（上市公司）從2016年到2017年9月中標(biāo)公示的有此類特點(diǎn)的項目進(jìn)行分析，嘗試探討環(huán)境治理修復(fù)類PPP模式項目特點(diǎn)以及管控建議的探討。

1 PPP模式概念

PPP（public-private partnership）模式，又稱公私和營。其最早是英國為了發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，針對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而提出的，由政府發(fā)起，在政府公共職能部門和私營投資方簽訂協(xié)議建立長期合作，來操作運(yùn)營項目的一種模式[2]。其分狹義模式和廣義模式，狹義的PPP模式，則像BOT、TOT、DBFO等模式的各種項目的投資建設(shè)的總稱，其主要在于融資以及合作方將風(fēng)險分擔(dān)。廣義PPP模式可以泛指政府公共職能部門和私營合作方、國企[3]為提供某種服務(wù)而建立的合作關(guān)系[4，5]。隨著PPP模式的應(yīng)用范圍在路橋、軌道、供水污水處理、垃圾處理、學(xué)校醫(yī)院建設(shè)、景區(qū)、全域旅游規(guī)劃建設(shè)等等范圍不斷的增大，其合作模式不但主要解決了政府資金的不足，更是有效的配置優(yōu)良資源來合理的分擔(dān)項目風(fēng)險[5]。

2 項目特點(diǎn)分析

五年來國務(wù)院多次召開會議在全國各地推廣PPP項目，為中國經(jīng)濟(jì)從高速度增長向高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，北京東方園林環(huán)境股份有限公司積極響應(yīng)國家政策——加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，綠水青山就是金山銀山。只有恢復(fù)綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山。公司全面推進(jìn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型升級，全面配合地方政府開展PPP項目業(yè)務(wù)，并且取得顯著成績，真正成為生態(tài)文明建設(shè)的踐行者。東方園林從2016年-2017年（9月）中標(biāo)PPP項目為58個（附表1），總金額為903.43億。項目的合作模式有PPP、BOT、DBOT、DBFOT、BOT+TOT、BOT+EPC，即合作的方式多樣且有很多的擴(kuò)展，且將傳統(tǒng)的建設(shè)項目的和同樣式有極大的集成式創(chuàng)新應(yīng)用。項目涉及均為城市基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)（公園、道路）、城市空間環(huán)境改善、城市污染水體、土壤治理修復(fù)、礦山等損毀土地修復(fù)等等。這些項目大多牽扯到風(fēng)景園林、生態(tài)學(xué)、地質(zhì)學(xué)、環(huán)境工程、地下水、植物學(xué)、林學(xué)、工程學(xué)等多學(xué)科需要解決的難點(diǎn)問題，因此，多專業(yè)人才團(tuán)隊，多領(lǐng)域公司單位的交叉組合式探討解決方案成為環(huán)境治理修復(fù)類PPP模式項目的必要途徑。東方園林組織架構(gòu)下成立包括生態(tài)、環(huán)境、景觀、康養(yǎng)、環(huán)保、全域旅游等多個板塊集團(tuán)的專業(yè)團(tuán)隊，但從PPP項目聯(lián)合體占比達(dá)75.86%（其中，三家以上的聯(lián)合體占比43.1%）?？梢姴捎肞PP模式的項目對企業(yè)的選擇和要求上很高，只有針對性強(qiáng)的不同領(lǐng)域的企業(yè)相互聯(lián)合，優(yōu)勢互補(bǔ)才可以適應(yīng)市場的發(fā)展。

針對環(huán)境治理修復(fù)類PPP項目統(tǒng)計數(shù)據(jù)很容易發(fā)現(xiàn)其特點(diǎn)，容易造成風(fēng)險的主要因素有以下四點(diǎn)①項目的全生命周期往往是長久的，牽扯的私營方移交后也需要較高的資產(chǎn)，能夠繼續(xù)為公共服務(wù)。而其移交前由私營方和政府聯(lián)合成立的SPV公司或者運(yùn)營公司參與的時間（包括建設(shè)期和運(yùn)營期）為5-30年，而大多集中在5-15年期間（圖1-a），建設(shè)期與運(yùn)營期比值（建設(shè)期年限/運(yùn)營期年限）基本上均小于0.33（圖1-b），可見項目建設(shè)期年限幾乎都在運(yùn)營期年限的1/3之內(nèi)。項目建成之后的運(yùn)營管理對合作方的挑戰(zhàn)更大，特別是要形成一些固定資產(chǎn)，在合作運(yùn)營期結(jié)束后需要項目擁有較高的殘值，方便移交政府后能繼續(xù)為大眾服務(wù)；②項目的投資額度很大，基本都上億。其中15億以下就有37個，15億到30億的13個，二者共占比86.21%（圖2）。正因為如此，政府沒有足夠的資金去支撐項目龐大的開支，引進(jìn)了私營合作方或者國企，借助其資金優(yōu)勢，可以實現(xiàn)地方上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及環(huán)境改善項目的實施。同時，在國家層面，在中央財政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，可根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和成熟度，探索開展兩個“強(qiáng)制”試點(diǎn)。一是在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式；二是在其他中央財政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，對于有現(xiàn)金流、具備有營運(yùn)條件的項目，要“強(qiáng)制”實施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運(yùn)用PPP模式[6]。但是資本往往具有趨利性，在復(fù)雜、特殊的大項目上的合作一定需要實際評估，多次論證；③由于環(huán)境修復(fù)類PPP項目，均具有其地方的特殊性，且有不可逆性，即使成熟的操作過很多項目，但新的項目也需要學(xué)習(xí)，沒有可以復(fù)制的經(jīng)驗可言，但成功項目經(jīng)驗具有借鑒意義，特別是項目全生命周期管理方面內(nèi)容案例，以及形成的管理操作流程值得去學(xué)習(xí)，這樣就相對來說，可以減少項目管理摸索過程中的風(fēng)險，形成參與企業(yè)特有的項目案例式經(jīng)驗；④此類項目的涉及面廣，占地面積較大，復(fù)雜程度高，比如損毀地修復(fù)改造項目，大多牽扯到生境重建技術(shù)，即通過適度的人工干預(yù)來加快野生動植物群落的形成，包括地形的塑造，組織水系，構(gòu)筑生態(tài)島以及選播草種等多項工程措施[7]。這些內(nèi)容交叉性強(qiáng)，領(lǐng)域廣，需要的合作方也多，多則牽扯到國外企業(yè)，在我國大多有國有企業(yè)參與。雖然項目的規(guī)模和復(fù)雜程度不存在線性的關(guān)系[5]，但是規(guī)模、投資額度以及參與企業(yè)的多少是項目復(fù)雜程度發(fā)展趨勢的重要指標(biāo)。其也就預(yù)示著項目的工程信息、文化交流[8]、總體調(diào)控管理以及施工交叉等等復(fù)雜性不言而喻。

3 項目管控建議

環(huán)境治理修復(fù)類PPP項目其實施過程中的風(fēng)險管控重要性不言而喻，但項目可行性分析時的論證考量依然要引起足夠重視，首先，在國家利好政策的指引下，地方政府迫于環(huán)境改善的壓力急于促成項目的前提下，參與企業(yè)一定不能盲目的追求項目的落地，而忽略項目可行性的研究，針對項目的經(jīng)濟(jì)性、社會性、環(huán)境訴求與評價等等，一定要有多學(xué)科、多專業(yè)的人才（特別要有經(jīng)濟(jì)學(xué)背景的人參與）仔細(xì)的調(diào)查、認(rèn)真的對比，做好項目的可行性的論證與評估工作，在源頭上來認(rèn)真管控將有可能發(fā)生的風(fēng)險，企業(yè)在實施已有的PPP項目時，要認(rèn)真地總結(jié)案列式經(jīng)驗，形成模塊化的管控經(jīng)驗文本以及合同樣式約束文件，將非線性的結(jié)構(gòu)化設(shè)計的、勘察的、施工的等等內(nèi)容進(jìn)行數(shù)字化的統(tǒng)計分析，每一個項目雖然都有其特殊性，但細(xì)小的模塊化進(jìn)行合理的組合將會給項目的實施操作帶來意想不到的結(jié)果，這就是沒有規(guī)律可循的PPP項目唯一的規(guī)律就是將每一個項目精心分解，進(jìn)行模塊化、數(shù)字化管理，最后集成統(tǒng)計證據(jù)化的反演，來指導(dǎo)新項目的實施。

復(fù)雜、涉及面廣的項目實施過程中，重要的管控要根據(jù)實現(xiàn)目標(biāo)的層次來具體的劃分：傳統(tǒng)的第一層目標(biāo)就是進(jìn)度、質(zhì)量、安全、成本、信息、合同等，這都是最基本的目標(biāo)；環(huán)境治理修復(fù)類的項目多種修復(fù)目標(biāo)需要?dú)垞p價值的識別、修復(fù)后標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)以及城市綠色空間的重新定義等等屬于長時間的大眾感知的目標(biāo)，這也是企業(yè)達(dá)成效果目標(biāo)以及社會認(rèn)可度目標(biāo)，這是第二目標(biāo)；第三目標(biāo)是要在成本利潤上各方內(nèi)部滿意度上的目標(biāo)，這是項目合作各方領(lǐng)導(dǎo)管理智慧的結(jié)晶，也需要企業(yè)長時間的合作磨合出來的互利互惠的合作方式目標(biāo)。按照其目標(biāo)的不同，進(jìn)行詳細(xì)的因素表格化打分或者現(xiàn)場評估，讓管理架構(gòu)簡單化，評估操作定量化，綜合分析模型化（風(fēng)險—脆弱性過程[3]，風(fēng)險分配的博弈模型[9]等等），總體把控專家評估化。

4 結(jié)論

本文結(jié)合北京東方園林中標(biāo)的58個環(huán)境治理修復(fù)類PPP模式項目，總結(jié)項目的金額、年限以及涉及領(lǐng)域特點(diǎn)，運(yùn)用統(tǒng)計的方法歸納出項目的周期年限、規(guī)模、復(fù)雜程度等特點(diǎn)，針對這些特點(diǎn)，給出了項目在落地前的可行性研究的重要性以及以往操作項目的模塊化案例經(jīng)驗分析，以及在項目實施過程中，有針對性地進(jìn)行實現(xiàn)目標(biāo)的層次化劃分。按照三層目標(biāo)的不同需求，來分層進(jìn)行詳細(xì)的因素表格化打分或者現(xiàn)場評估，讓管理架構(gòu)簡單化，評估操作定量化，這樣來操作具有獨(dú)特性和唯一性的PPP項目有據(jù)可依，有經(jīng)驗可參考，有模塊可植入。

參考文獻(xiàn)：

[1]http：//www.china-shj.org.cn/archive/2116.html.

[2]Guy Crauser. Guidelines for Successful Public-Private Partnerships[A]. Partnerschaften.2003.

[3]滕鐵嵐.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目殘值風(fēng)險的動態(tài)調(diào)控、優(yōu)化及仿真研究[D].東南大學(xué)，2016.

[4]柯永建.中國PPP項目風(fēng)險公平分擔(dān)[D].清華大學(xué)，2010.

[5]梁冬玲.PPP模式建設(shè)項目隱性風(fēng)險研究[D].東北林業(yè)大學(xué)，2014.

[6]中華人民共和國財政部.關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知[Z].財金[2016]90號.

[7]崔慶偉.英國采石廢棄地修復(fù)改造再利用研究[J].中國城市林業(yè)，2017，15（3）：6-10.

[8]Cao A D， Cruz M P D L. Integrated Methodology for Project Risk Management[J]. Journal of Construction Engineering & Management， 2002， 128（6）：473-485.

[9]李林，劉志華，章昆昌.參與方地位非對稱條件下PPP項目風(fēng)險分配的博弈模型[J].系統(tǒng)工程理論與實踐，2013，33（8）：1940-1948.