外籍人口聚居區(qū)治理的復(fù)合路徑選擇

【摘 要】 文章闡述了外籍人口聚居區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)，社區(qū)治理能力與多元化需求不匹配，不同族裔形成“分隔型社區(qū)”阻礙移民融入，外籍人口聚居社區(qū)有效治理的制度供給不足。分析了網(wǎng)格化治理對(duì)于外籍人口聚居區(qū)治理的優(yōu)勢(shì)與問題，認(rèn)為網(wǎng)格化治理有利于打破外籍人口治理中的“信息孤島”，有利于彌補(bǔ)外籍人口治理中的“空白區(qū)”，有利于建立外籍人口治理中的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警器”，同時(shí)也存在外部技術(shù)管控的網(wǎng)格化治理中的困境。并進(jìn)一步探討外籍居民自治的有利條件和實(shí)現(xiàn)路徑：在外籍人口聚居區(qū)治理中應(yīng)該充分借鑒“網(wǎng)格化”治理這種外部技術(shù)管控模式，力保風(fēng)險(xiǎn)防控的有效性；同時(shí)充分調(diào)動(dòng)外籍居民內(nèi)在的積極性，開展外籍人口自治，形成”網(wǎng)格化防控+外籍居民自治”的復(fù)合治理路徑。

【關(guān)鍵詞】 外籍人口；聚居區(qū)；網(wǎng)格化；居民自治

一、問題的提出

近年來，我國(guó)的一些城市中已經(jīng)形成了一定規(guī)模的外籍人口聚居區(qū)，如北京望京地區(qū)的韓國(guó)人聚居區(qū)、廣州三元里一帶的非裔人口聚居區(qū)、浙江義烏的中東籍人口聚居區(qū)等。這些外籍人口集中的聚居區(qū)一般以血緣或地緣關(guān)系為紐帶，大多來自亞非拉國(guó)家，從事商貿(mào)活動(dòng)。根據(jù)梯度移民理論，可以預(yù)見，未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，來華外籍人口中來自亞非拉等發(fā)展中國(guó)家所占比率依然會(huì)比較高，并且逐漸呈現(xiàn)更加多元化、差異化趨勢(shì)。與不斷增大的外籍人口規(guī)模不相匹配的是，中國(guó)的移民制度和移民治理仍處于起步階段，存在大量的政策空白和模糊地帶，服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力也亟待提升。許多來華的外籍人口處于治理的邊緣甚至是真空狀態(tài)，如在廣州存在的大量從事商貿(mào)活動(dòng)的非裔外籍人口，相當(dāng)部分屬于“三非”外籍人口，數(shù)量多、流動(dòng)性大，有些甚至從事犯罪活動(dòng)，給社會(huì)管理帶來較大的問題和風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何完善和優(yōu)化外籍人口聚居區(qū)的社區(qū)治理體系，提高治理能力，一方面促使合法守法的外籍人口更好地融入主流社會(huì)，另一方面嚴(yán)密防范非法移民或移民犯罪帶來的風(fēng)險(xiǎn)成為社區(qū)治理的重大課題。

二、相關(guān)文獻(xiàn)回顧與述評(píng)

當(dāng)前我國(guó)對(duì)于城市社區(qū)治理的研究成果頗為豐碩，大致可以歸納為以下兩類：一是對(duì)社區(qū)治理體制的研究。主要從治理結(jié)構(gòu)、治理主體、治理參與這些方面展開論述。王雪梅（2005），隋玉杰（2014），張平、隋永強(qiáng)（2015）等學(xué)者從社區(qū)公共物品提供、合作治理、元治理等視角對(duì)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了探討；陳家喜（2015）對(duì)當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了反思；王晨（2015），劉佳（2013），潘修華、龔穎杰（2014）等分別從公民參與、社會(huì)組織參與兩方面探討了社區(qū)治理中的公共參與現(xiàn)狀、問題及對(duì)策。

二是對(duì)社區(qū)治理模式的研究。主要從模式創(chuàng)新、模式借鑒、困境與反思等方面展開，特別是協(xié)同式治理、網(wǎng)格化治理等創(chuàng)新治理模式討論較多。尹廣文（2016），胡小君（2016），王德福（2016）等分別對(duì)協(xié)同治理實(shí)踐、協(xié)同治理的多元主體及關(guān)系、協(xié)同治理的內(nèi)在邏輯等問題展開研究；衛(wèi)志民（2014），倪偉?。?015），康曉麗（2016）則分別對(duì)北京、杭州、廈門等城市的社區(qū)協(xié)同治理實(shí)踐進(jìn)行了分析和探討。童星（2012），王愛民（2013），董幼鴻（2015），劉安（2015）等學(xué)者對(duì)網(wǎng)格化模式對(duì)組織結(jié)構(gòu)重構(gòu)、管理流程再造、服務(wù)精細(xì)化提升等方面的創(chuàng)新進(jìn)行了論述；金晶（2016），何瑞文（2016）對(duì)網(wǎng)格化治理模式從法治、權(quán)力運(yùn)行、實(shí)踐困境等方面進(jìn)行了反思。也有相當(dāng)部分學(xué)者探討了社區(qū)居民自治的實(shí)施現(xiàn)狀及問題。

上述這些研究從不同角度對(duì)城市社區(qū)治理進(jìn)行了系統(tǒng)、全面的探討，但是其共同點(diǎn)是都基于比較寬泛的城市社區(qū)界定，沒有對(duì)不同類型的社區(qū)加以區(qū)分，對(duì)外籍人口聚居區(qū)的治理更是缺乏關(guān)注。外籍人口聚居區(qū)作為城市中的一類新型社區(qū)，既具有其他社區(qū)的共性，同時(shí)又有很多不同于普通社區(qū)的差異性，對(duì)其治理必然會(huì)有不同的要求。基于此，本文嘗試對(duì)外籍人口聚居區(qū)的治理路徑進(jìn)行探索，從而豐富相關(guān)研究?jī)?nèi)涵。

三、外籍人口聚居區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)

（1）社區(qū)治理能力與多元化需求不匹配。我國(guó)已經(jīng)形成的各類外籍人口聚居區(qū)由于人口來源國(guó)、種族、語(yǔ)言文化背景、來華目的不同等因素出現(xiàn)了較為明顯的分層分化特點(diǎn)，對(duì)社區(qū)治理的要求也有差異。來自歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的外籍人口大多是跨國(guó)公司的管理人員或駐外機(jī)構(gòu)工作人員，他們往往選擇居住在城市中心的高檔社區(qū)，有較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力和適應(yīng)能力，對(duì)社區(qū)環(huán)境、配套服務(wù)等要求較高；韓國(guó)或日本籍人口則聚居在本國(guó)在華企業(yè)周邊社區(qū)，抱團(tuán)意識(shí)很強(qiáng)，重視社區(qū)安全、交通狀況及生活便利度；來自中東或非洲的外籍人口為了降低生活成本，基本上聚集在城中村或城鄉(xiāng)結(jié)合部的出租屋內(nèi)，租金、貿(mào)易活動(dòng)是否便利這些因素是選擇社區(qū)的重要參考。不同類型的外籍人口聚居區(qū)的利益需求存在差異和分化，形成共性治理與多元需求之間的矛盾。如果不加區(qū)分用一種“一刀切”的方式治理不同類型的社區(qū)，必然形成治理能力與多元需求不匹配的窘境。

（2）不同族裔形成“分隔型社區(qū)”阻礙移民融入。如何處理移民的融入問題是世界上許多移民國(guó)家面臨的一個(gè)難題。因?yàn)橐泼衲芊襁m應(yīng)新的生存環(huán)境及能否最終融入到移居國(guó)，不僅關(guān)系他們自己的生計(jì)與發(fā)展，還會(huì)對(duì)本地社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)治理產(chǎn)生重要影響，特別是如果形成較大規(guī)模的族裔聚居區(qū)，成為與周邊社區(qū)相對(duì)隔離的“族裔飛地”，極易產(chǎn)生各種矛盾和沖突。同一種族、同一文化的族裔聚居區(qū)居民傾向于發(fā)展和維護(hù)本民族的共同利益，從而進(jìn)一步與移居國(guó)的主流社會(huì)相隔離，形成一個(gè)個(gè)不同的分隔型社區(qū)。例如北京望京韓國(guó)人族裔經(jīng)濟(jì)區(qū)、上海古北的日本族裔經(jīng)濟(jì)區(qū)；廣州白云、越秀區(qū)交界一帶的非裔族裔經(jīng)濟(jì)區(qū)等。這些典型的依托族裔經(jīng)濟(jì)形成的外籍人口聚居區(qū)與本地社區(qū)均存在不同程度的隔離。望京韓國(guó)人聚居區(qū)由于中國(guó)朝鮮族的參與，形成了主動(dòng)融入、隱性隔離的特征。[1]而古北日本人聚居區(qū)和廣州非裔聚居區(qū)則由于歷史問題、民族感情、種族差異等呈現(xiàn)出顯性隔離特征，使得后兩者更難真正融入本地社區(qū)。

（3）外籍人口聚居區(qū)極易成為國(guó)際恐怖主義滲透和活動(dòng)的“溫床”。近年來，世界各地正面臨恐怖主義的嚴(yán)重威脅，各種暴力恐怖活動(dòng)從戰(zhàn)亂地帶如中東地區(qū)蔓延到其他國(guó)家，特別是對(duì)吸納中東及非洲伊斯蘭移民較多的歐洲造成重創(chuàng)。據(jù)國(guó)際移民組織統(tǒng)計(jì)，2015年共有100余萬難民來到歐洲。[2] “伊斯蘭國(guó)”等恐怖組織利用這一機(jī)會(huì)招募成員以難民身份進(jìn)入歐洲，并在歐洲制造了一系列恐怖襲擊活動(dòng)，恐懼和焦慮的情緒籠罩歐洲各國(guó)，使統(tǒng)一的歐盟面臨分崩離析。

有學(xué)者指出：“在當(dāng)今世界上，對(duì)社會(huì)安全的最大威脅來自移民”。[3]恐怖主義活動(dòng)無所不在，每一個(gè)國(guó)家都無法獨(dú)善其身，必須對(duì)其保持高度警惕。暴力恐怖活動(dòng)在我國(guó)也有發(fā)生，制造這些恐怖活動(dòng)的恐怖分子很多和國(guó)際恐怖組織特別是中東的恐怖組織有密切聯(lián)系，接受其培訓(xùn)及其他支持和資助。前車之鑒，后事之師，在對(duì)外開放不斷深入推進(jìn)的今天，對(duì)外籍人口入境可能帶來的這類風(fēng)險(xiǎn)也不能小覷，特別是在一些“三非”外籍人口聚居區(qū)，必須提高防范和加強(qiáng)治理，不能讓其成為恐怖主義滋生的“溫床”。

（4）外籍人口聚居社區(qū)有效治理的制度供給不足。外籍人口聚居社區(qū)有效治理的制度供給不足包括兩層含義：一是制度缺位；二是已有制度實(shí)施效果欠佳，未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。外籍社區(qū)治理牽涉到出入境管理以及入境后的居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療等各個(gè)方面，關(guān)系到移民來源國(guó)與中國(guó)的國(guó)家關(guān)系、邊境管理、“三非”問題及跨境有組織犯罪行為等諸多問題。在國(guó)家層面，只有一部《中華人民共和國(guó)出入境管理法》，側(cè)重點(diǎn)在出入境管理；城市管理層面，不同城市出臺(tái)了不同的管理辦法和暫行規(guī)定；社區(qū)層面治理的制度基本上處于缺失狀態(tài)。制度供給整體上呈現(xiàn)出碎片化、發(fā)展不均衡的特點(diǎn)。制度設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)性安排，甚至有的方面相互矛盾，導(dǎo)致職能部門之間難以協(xié)調(diào)，也不能得到外籍人口的廣泛認(rèn)同和尊重遵守，無法形成良好的治理效果。

面對(duì)上述種種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，基層社會(huì)治理必須要做出相應(yīng)改變，積極探索符合外籍社區(qū)特點(diǎn)的治理方式和治理路徑。

四、網(wǎng)格化治理對(duì)于外籍人口聚居區(qū)治理的優(yōu)勢(shì)分析

近年來，網(wǎng)格化治理在我國(guó)城市基層社會(huì)治理中興起，并在上海、北京、武漢等城市成功試點(diǎn)，開始逐步面向全國(guó)推廣。所謂網(wǎng)格化治理，就是借助數(shù)字化技術(shù)以及相應(yīng)的制度手段建立起以網(wǎng)格為基礎(chǔ)的，綜合資源配置、信息收集、公共服務(wù)與事務(wù)處置等功能的一體化管理機(jī)制。[4]網(wǎng)格化治理的特色：一是借助信息化平臺(tái)形成資源整合。將網(wǎng)格內(nèi)的人、事、物等各類信息及數(shù)據(jù)匯聚，形成實(shí)時(shí)共享，從而提高服務(wù)效率。二是化整為零，無縫對(duì)接。將原有的管理區(qū)域劃分成一個(gè)個(gè)單元網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)服務(wù)全覆蓋、精細(xì)化和無盲點(diǎn)，從而提升服務(wù)能力。三是權(quán)責(zé)清晰，責(zé)任到人。在每個(gè)網(wǎng)格配備網(wǎng)格員，通過網(wǎng)格員的巡查及時(shí)發(fā)現(xiàn)所轄網(wǎng)格出現(xiàn)的問題并反映、處理問題，變被動(dòng)為主動(dòng)。網(wǎng)格化治理作為基層社區(qū)治理的創(chuàng)新模式，取得了較好的成效，其優(yōu)勢(shì)也可以為外籍社區(qū)治理所借鑒。

1、網(wǎng)格化治理有利于打破外籍人口治理中的“信息孤島”

我國(guó)外籍人口治理涉及眾多的政府部門，出入境管理、使領(lǐng)館、外事、公安、工商、教育、衛(wèi)生防疫等都和外籍人口治理相關(guān)，相關(guān)信息分散在各個(gè)職能部門間相互阻隔，使得基層治理層面無法有效了解社區(qū)外籍人口的出入境狀況、工作就業(yè)狀況等關(guān)鍵信息，也給跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同治理帶來很大難度。

網(wǎng)格化治理以大數(shù)據(jù)技術(shù)為引領(lǐng)，在數(shù)字化信息平臺(tái)上，將各種資源、人力予以整合并實(shí)時(shí)共享，有利于打破原有外籍人口治理中出現(xiàn)的“信息孤島”，使得網(wǎng)格內(nèi)的外籍人口狀況能夠得以實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的了解和掌握。另外，可以將外籍人口的具體需求上報(bào)到平臺(tái)，也可借鑒有些社區(qū)根據(jù)網(wǎng)格平臺(tái)制作的手機(jī)APP應(yīng)用，開發(fā)出適合外籍社區(qū)的多語(yǔ)種版本，一方面加大政策、法規(guī)的宣傳力度，另一方面使相關(guān)部門及時(shí)了解需求，積極主動(dòng)地提供服務(wù)。

2、網(wǎng)格化治理有利于彌補(bǔ)外籍人口治理中的“空白區(qū)”

外籍社區(qū)治理目前在理論和實(shí)踐中都處于起步階段，存在治理方式簡(jiǎn)單、粗放、表面化、運(yùn)動(dòng)式等問題。因?yàn)檎Z(yǔ)言隔閡、文化背景各異等因素影響，原有的社區(qū)服務(wù)無法做到深入、細(xì)致，再加上外籍人口治理牽涉多個(gè)職責(zé)交叉、利益沖突的政府部門，極易出現(xiàn)“誰也不管”的“空白區(qū)”。例如一些與外籍居民密切相關(guān)的政策在社區(qū)只停留在粗略的宣傳冊(cè)或者宣傳欄上，對(duì)于具體層面的問題沒有針對(duì)性指引，一遇到實(shí)際問題，外籍居民往往無所適從，一頭霧水。

網(wǎng)格化治理強(qiáng)調(diào)基層服務(wù)的精細(xì)化和管理區(qū)域的全覆蓋，網(wǎng)格員會(huì)通過定期走訪、日常巡查和上門服務(wù)等方式開展面對(duì)面、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)無遺漏、無盲點(diǎn)。這種治理方式對(duì)于彌補(bǔ)“服務(wù)空白”有很好的作用?？梢試L試在外籍社區(qū)配備多語(yǔ)種學(xué)習(xí)背景的網(wǎng)格員，主動(dòng)了解外籍居民的需求、困難，及時(shí)上報(bào)問題并有針對(duì)性的解決問題。

3、網(wǎng)格化治理有利于建立外籍人口治理中的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警器”

外籍人口聚居區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)正逐步引起重視，其與中國(guó)自身經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、改革發(fā)展所帶來的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)不同，主要是一種輸入性風(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著外籍人口數(shù)量增多、流動(dòng)頻率的加快而加大。[5]網(wǎng)格化治理具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)隱患排查功能，特別是對(duì)負(fù)面過激行為、個(gè)體心理危機(jī)等能做到及早發(fā)現(xiàn)、及時(shí)介入，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和可能的風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并及時(shí)上傳網(wǎng)格信息平臺(tái)，使相關(guān)政府部門得以掌握社會(huì)矛盾數(shù)據(jù)，從而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析并發(fā)布預(yù)警，使“消防員”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)警員”，有利于建立外籍人口治理中的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警器”。

在外籍人口聚居區(qū)引入網(wǎng)格化治理模式，將網(wǎng)格化治理的“信息實(shí)時(shí)共享”、“服務(wù)精細(xì)化、全覆蓋”、“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及時(shí)”等優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來，是一種積極的探索和嘗試。但是網(wǎng)格化治理終歸是一種外在的技術(shù)管控模式，其自身還存在很多需要完善的地方。

五、外部技術(shù)管控網(wǎng)格化治理中的困境與問題

網(wǎng)格化治理在基層治理中興起與眾多因素有關(guān)：社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益分化加劇，社會(huì)矛盾激化；民眾對(duì)政府服務(wù)能力和回應(yīng)性提出更高要求；原有的社區(qū)治理效果欠佳等。網(wǎng)格化治理對(duì)于優(yōu)化當(dāng)前城市基層治理體制、提高治理績(jī)效有積極意義，尤其是全面、細(xì)致、無死角的管控特點(diǎn)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的外在防控有較好的效果。但是，網(wǎng)格化治理更多是在政府主導(dǎo)下推動(dòng)的一場(chǎng)“自上而下”的探索，實(shí)質(zhì)上是一種利用數(shù)字信息技術(shù)強(qiáng)化對(duì)基層社會(huì)的管控。韓偉認(rèn)為，網(wǎng)格化治理中不難看到“維穩(wěn)”和壓力型體制下“管制型思維”的影子，對(duì)社會(huì)各層面管理強(qiáng)化的傾向，網(wǎng)格化信息管理系統(tǒng)，與無所不在的視頻監(jiān)控系統(tǒng)結(jié)合，實(shí)際上創(chuàng)造了類似邊沁的“全景敞視建筑”，它對(duì)個(gè)人自由、權(quán)利的壓縮可能更為嚴(yán)重。[6]網(wǎng)格化治理把基層利益訴求和沖突用網(wǎng)格的形式限定在“治理屬地”，力圖將基層社會(huì)治理中的大事小情消化在網(wǎng)格和社區(qū)內(nèi)，使它們無法向外擴(kuò)散和蔓延，無法融合并形成更大的利益共同體，從而降低矛盾激化的可能性。這對(duì)于防止風(fēng)險(xiǎn)后果放大和維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定確實(shí)有明顯的短期效果。但是這種方式強(qiáng)化了行政權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的全面滲透，披著“信息化”的外衣，限制了市場(chǎng)和社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理的空間。另外，網(wǎng)格化治理中網(wǎng)格員及基層政府承擔(dān)了大量繁重的社會(huì)治理工作及維護(hù)社會(huì)秩序的責(zé)任，使得他們不堪重負(fù)，網(wǎng)格員流動(dòng)性很大，治理的可持續(xù)性效果有待觀察。網(wǎng)格化使治理出現(xiàn)異化，一個(gè)涉及社會(huì)自治、民眾行使參與權(quán)利的政治問題，將會(huì)被簡(jiǎn)化為一個(gè)用技術(shù)即可解決的管理問題?！肮瘛钡恼沃黧w地位和權(quán)利話語(yǔ)的邏輯將會(huì)被忽視。[7]

從風(fēng)險(xiǎn)治理的角度來看，網(wǎng)格化治理也只是一種治標(biāo)措施，它可以在短期內(nèi)取得立竿見影的效果，但是強(qiáng)力管控窒息了其他力量的參與，各類社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人處于被動(dòng)員、被安排的邊緣化地位，更談不上相互之間的協(xié)作，長(zhǎng)此以往，社會(huì)力量被極度壓縮，社會(huì)組織對(duì)政府依賴嚴(yán)重，潛在問題得不到解決，慢慢集聚形成較大風(fēng)險(xiǎn)。而一旦發(fā)生危機(jī)，只能將各種力量臨時(shí)整合起來，不同主體之間由于目標(biāo)不一致、權(quán)力不均衡、信任難建立、成員結(jié)構(gòu)易變動(dòng)等協(xié)同惰性因素，使得高效的應(yīng)對(duì)合力難以形成。

六、外籍居民自治：有利條件和實(shí)現(xiàn)路徑

如果說網(wǎng)格化治理體現(xiàn)的是政府自上而下實(shí)行秩序和風(fēng)險(xiǎn)管控的統(tǒng)治邏輯，那么居民自治則是體現(xiàn)社區(qū)各種社會(huì)力量以及公民個(gè)體的“參與邏輯”，是最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理名副其實(shí)的根本路徑。實(shí)踐證明，實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理，最高境界應(yīng)是“自我管理”。因此，對(duì)于外籍居民社區(qū)來講，探索有效的居民自治模式更是具有較強(qiáng)的實(shí)踐意義和示范效應(yīng)。

1、外籍人口聚居區(qū)實(shí)現(xiàn)居民自治的有利條件

（1）外籍居民的權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)、參與積極性較高。在我國(guó)的基層社區(qū)里，比較普遍的現(xiàn)象是中青年精英對(duì)社區(qū)治理的參與十分有限，對(duì)公共事務(wù)也表現(xiàn)出比較冷漠的態(tài)度。這使得社區(qū)治理的空間受阻，發(fā)展的潛能有限。而在外籍人口聚居區(qū)，由于文化背景、公共精神、自治理念、民主傳統(tǒng)等因素影響，特別是個(gè)人權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)，外籍居民普遍對(duì)社區(qū)事務(wù)表現(xiàn)出較為濃厚的興趣，參與積極性高。

（2）外籍社區(qū)治理更具包容性。外籍社區(qū)的居民來自世界各地，需求多元化，對(duì)社區(qū)事務(wù)的看法和處理方式迥異，有些涉外事務(wù)的處理還應(yīng)參照國(guó)際慣例，這就使得外籍社區(qū)的治理需要更加開放、更具有包容性，也就意味著社區(qū)治理有更大的空間和自由度。

（3）外籍社區(qū)治理模式正處于探索階段，可塑性強(qiáng)。外籍社區(qū)的形成和規(guī)模增大是近些年才逐步出現(xiàn)的，對(duì)于外籍人口聚居社區(qū)的治理還處在探索階段，各個(gè)地方不同社區(qū)的做法各具特色，尚未形成比較成熟的模式，有較強(qiáng)的可塑性。

2、外籍人口聚居區(qū)居民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式

（1）剝離外籍社區(qū)居委會(huì)的行政功能，使其成為真正的自治組織。城市居委會(huì)的性質(zhì)是居民自治組織，它不同于政府組織或私人企業(yè)。當(dāng)前我國(guó)的社區(qū)治理實(shí)踐中，居委會(huì)的作用被扭曲成為街道向社區(qū)延伸的一級(jí)行政組織，不斷被分配各種行政任務(wù)，并仿照行政考評(píng)體系對(duì)居委會(huì)工作進(jìn)行績(jī)效考核，這使得居委會(huì)的自治功能被嚴(yán)重制約。為了改變居委會(huì)“徒有虛名”的現(xiàn)狀，可以在自治實(shí)施條件較好的外籍社區(qū)先行先試，將政府職能部門的工作剝離出去，讓居委會(huì)回歸自治，賦予其社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的決策權(quán)，使其能根據(jù)每個(gè)社區(qū)自身的特點(diǎn)、居民的不同需求來自我治理，形成各具特色的治理模式。例如在歐美外籍人口聚居的社區(qū)和在“三非”較為集中的非裔人口聚居區(qū)，居委會(huì)的治理重點(diǎn)和治理舉措就應(yīng)該不同，前者更強(qiáng)調(diào)提升服務(wù)水平、營(yíng)造社區(qū)歸屬感，后者則應(yīng)把著力點(diǎn)放在和諧相處上。

（2）在外籍社區(qū)實(shí)現(xiàn)自治組織直接選舉，強(qiáng)化居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同 。雖然推進(jìn)社區(qū)自治組織特別是居委會(huì)的直接選舉呼聲一直很高，但是在大多數(shù)社區(qū)，居委會(huì)的定期選舉仍然是由政府管理機(jī)關(guān)“下發(fā)”的任務(wù)，間接選舉也依然是主要方式。這使得居委會(huì)等自治組織和社區(qū)居民間的聯(lián)系微弱，很難得到社區(qū)居民的認(rèn)同。想要實(shí)現(xiàn)真正意義上的自我治理，必須使自治組織完全站在社區(qū)立場(chǎng)，代表居民利益，和政府部門、物業(yè)公司等展開協(xié)作與溝通。

可以嘗試在外籍社區(qū)開展居民自治組織直選，如居委會(huì)、社區(qū)居民代表大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等外籍居民也可以參選，從而使外籍居民能直接參與社區(qū)管理和民主決策。這一方面比較符合社區(qū)治理的未來方向，另一方面直選出的代表更符合居民的意愿，在社區(qū)治理的各項(xiàng)事務(wù)中更容易取得居民的認(rèn)同。

（3）培育自治氛圍，廣泛吸納外籍居民參與社區(qū)自治事務(wù)。在我國(guó)當(dāng)前一些典型的國(guó)際社區(qū)，例如上海碧云國(guó)際社區(qū)，外籍居民參與社區(qū)事務(wù)的深度和廣度都很強(qiáng)，有非常濃厚的自治氛圍。社區(qū)里有多支居民自發(fā)組成的各種類型的義工隊(duì)伍，其中相當(dāng)一部分義工是外籍人士。這些義工隊(duì)伍有的負(fù)責(zé)定期開展公益活動(dòng)如跳蚤市場(chǎng)義賣與募捐，有的組織社區(qū)體育比賽和各種娛樂活動(dòng)。社區(qū)里的國(guó)際學(xué)校成立了家委會(huì)，除了教學(xué)外，家委會(huì)全程參與學(xué)校的各項(xiàng)管理活動(dòng)，從學(xué)校食堂的飲食服務(wù)到學(xué)校門口的交通秩序維護(hù)，從校服的采購(gòu)到校圖書館的管理都由家長(zhǎng)組成義工隊(duì)伍輪流來做。碧云社區(qū)做到了社區(qū)公共事務(wù)居民自己協(xié)商治理，使得外籍居民有了強(qiáng)烈的歸屬感，吸引了越來越多外籍居民入住。

（4）促進(jìn)外籍居民的社區(qū)融合，提升自治意愿。外籍居民只有對(duì)聚居社區(qū)有了歸屬感和認(rèn)同感，將其視為自己的家園，才會(huì)產(chǎn)生參與治理的意愿。因此，必須采取一些有效措施，促進(jìn)外籍居民和聚居社區(qū)的融合。首先，盡量為外籍居民提供便利、高質(zhì)量的各項(xiàng)服務(wù)。如可在社區(qū)成立外籍居民服務(wù)站，協(xié)同政府有關(guān)部門實(shí)現(xiàn)外籍居民服務(wù)“一站式”供應(yīng)，提供從外籍登記、入住到就業(yè)、教育、醫(yī)療等各項(xiàng)服務(wù)的咨詢或辦理，幫助外籍居民很快適應(yīng)中國(guó)社區(qū)的生活；其次，可以借助信息化技術(shù)搭建一些多語(yǔ)種社區(qū)交流平臺(tái)，如社區(qū)服務(wù)手機(jī)APP、業(yè)主論壇等，幫助外籍居民加深對(duì)社區(qū)的了解；最后，可以開展各種社區(qū)活動(dòng)，從公益活動(dòng)到文化娛樂活動(dòng)，通過活動(dòng)的開展認(rèn)識(shí)中國(guó)、了解中國(guó)文化，也使外籍居民有機(jī)會(huì)與本地居民充分交流、溝通，減少隔閡，促進(jìn)理解。

七、結(jié)論：復(fù)合治理的路徑選擇

外籍人口聚居區(qū)與普通社區(qū)相比既有相同點(diǎn)又有特殊之處，這就需要治理主體既要關(guān)注其共性治理的需求，又要分析國(guó)際化特點(diǎn)給其治理提出的要求和挑戰(zhàn)。面對(duì)外籍社區(qū)較為復(fù)雜的治理形勢(shì)，必須創(chuàng)新思維，積極探索符合外籍社區(qū)特點(diǎn)的治理模式。一方面，通過借鑒普通社區(qū)網(wǎng)格化治理在防控風(fēng)險(xiǎn)、整合資源、精細(xì)化服務(wù)等方面的成功經(jīng)驗(yàn)，在外籍社區(qū)推行網(wǎng)格化治理；另外一方面，探索實(shí)施外籍居民自治，充分調(diào)動(dòng)其社區(qū)參與的積極性。網(wǎng)格化治理+外籍居民自治的復(fù)合路徑選擇，既避免了普通社區(qū)單一強(qiáng)化網(wǎng)格化治理帶來的行政管控壓力及對(duì)居民自治權(quán)利、自治空間的限制和壓縮，同時(shí)又能在良好的自治氛圍中為社區(qū)提供穩(wěn)定秩序和較好的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防控。因此，這種復(fù)合治理模式不失為一種積極有益的治理路徑探索。

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