領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計探討

林松池

（溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 溫州 325035）

我國水資源總量不足，不合理的生產(chǎn)、生活方式又給寶貴的水資源造成了嚴(yán)重污染。水資源資產(chǎn)開發(fā)保護(hù)的優(yōu)劣與領(lǐng)導(dǎo)干部的履職管理有重要關(guān)聯(lián)。各級審計機(jī)構(gòu)作為專職監(jiān)督部門，基于環(huán)境審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的融合，對領(lǐng)導(dǎo)干部實施水資源資產(chǎn)離任審計負(fù)有不可推卸的責(zé)任。開展領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計有助于提升各級政府、相關(guān)部門的環(huán)保意識，踐行環(huán)保責(zé)任；助推生態(tài)文明建設(shè)落地。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計的難點

當(dāng)前，對領(lǐng)導(dǎo)干部實施水資源資產(chǎn)離任審計的研究方興未艾，但研究不夠深入，還面臨著諸多困難，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）信息基礎(chǔ)薄弱，數(shù)據(jù)提取困難

水資源資產(chǎn)信息是決定水資源審計的基礎(chǔ)問題，水資源資產(chǎn)審計有賴于全面準(zhǔn)確的水資源資產(chǎn)信息，包括價值量和實物量信息。水資源具有基數(shù)大、易變化等特點，測量與記錄這些信息需要有非常專業(yè)的學(xué)科背景。信息主要有政府職能部門、科研院所等根據(jù)各自的具體作業(yè)目標(biāo)來收集，造成信息的計量方式與計量單位并不完全相同。相關(guān)部門也缺乏對這些分散的水資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的有效整合和協(xié)調(diào)，分散在多個職能部門的數(shù)據(jù)，提取難度較大。即使費盡周折，有幸提取，但分散的水資源資產(chǎn)信息也難以滿足審計數(shù)據(jù)分析的需求，審計數(shù)據(jù)缺乏足夠的公信力。

（二）價值難以量化，考評體系缺失

水資源資產(chǎn)實現(xiàn)價值量化是開展領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計的基礎(chǔ)，但由于水資源具有流動性強(qiáng)、總量不固定等特點，目前的技術(shù)條件和實際操作難以實現(xiàn)價值量化。在某種程度上，水資源的生態(tài)價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)濟(jì)價值，而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)難以商品化或者市場化，想要準(zhǔn)確計量水資源的生態(tài)價值難度更大。另外，水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)開發(fā)不是短期內(nèi)就能考核完成下結(jié)論的，需要在較長時間內(nèi)對幾任領(lǐng)導(dǎo)分別判定，才能完成。水資源難計量、見效慢的特點會導(dǎo)致人們?nèi)ヅ袛嗄囊粚玫恼?，是比較難的。由于水資源資產(chǎn)價值的評估確認(rèn)難有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以至于對領(lǐng)導(dǎo)干部履職期間的水資產(chǎn)資源管理情況作出優(yōu)劣評價更加困難。

（三）專業(yè)性強(qiáng)，審計人員能力難以勝任

領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計點多面廣，主要內(nèi)容為水資源管理、生態(tài)平衡、污染防治、環(huán)境保護(hù)等非財務(wù)領(lǐng)域。水資源資產(chǎn)離任審計要求審計人員必須具備相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)，這是領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計點多面廣的必然要求。但在現(xiàn)實中，各審計人員通常是財務(wù)、審計專業(yè)出身，非財務(wù)領(lǐng)域的知識非常欠缺。在開展水資源資產(chǎn)離任審計過程中就暴露出自身知識結(jié)構(gòu)單一、綜合分析評價能力不足等缺陷。從目前領(lǐng)導(dǎo)干部對水資源資產(chǎn)離任審計的案例來看，各審計人員基本上只起著組織者的作用，大部分的審計工作是由其他部門和專業(yè)人員完成的。審計人員知識存在短板是亟待解決的問題，要在短時間內(nèi)彌補(bǔ)這塊知識短板是我國水資源資產(chǎn)離任審計中面臨的一大難題。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任范圍難以界定，問責(zé)追責(zé)難

水資源資產(chǎn)離任審計工作目標(biāo)是將水資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入到領(lǐng)導(dǎo)人考核中，監(jiān)督各領(lǐng)導(dǎo)人合理利用資源，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任。但由于水流影響，上下游污染混淆不清，不同流域歸屬于不同領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，使得審計時對判定領(lǐng)導(dǎo)干部在水資源的利用、保護(hù)以及污染治理上的權(quán)責(zé)出現(xiàn)了困難。另外，水資源破壞以及生態(tài)污染具有時間滯后性，即當(dāng)年對水資源資產(chǎn)進(jìn)行了過度利用，但污染卻出現(xiàn)在以后年度，出現(xiàn)了污染的“時差”，采用“先離后審”模式，無法及時問責(zé)追責(zé)。盡管國家三令五申，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的重要性，并和領(lǐng)導(dǎo)干部考核相關(guān)聯(lián)，但是，在執(zhí)行過程中仍然存在許多障礙。主要是水資源資產(chǎn)管理的問責(zé)機(jī)制不健全，審計結(jié)果難以有效應(yīng)用。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計的重點

要做好水資源資產(chǎn)離任審計工作，要特別注意以下問題：

（一）水資源政策法規(guī)制定、落實情況

1.檢查水資源政策法規(guī)制定情況。結(jié)合被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位分工職責(zé)，各審計部門通過查看其任期內(nèi)制定發(fā)布的水資源開發(fā)、保護(hù)等的相關(guān)文件法規(guī)。重點審計法規(guī)制定程序是否合規(guī)，決策內(nèi)容是否合法，有無造成水資源資產(chǎn)損失及水環(huán)境污染等問題。審查諸如取水許可、排污許可等涉水項目審批、水權(quán)轉(zhuǎn)讓等審批管理事項。重點檢查和揭露水資源在審批中的違法行為，是否存在違規(guī)審批和越權(quán)審批等問題；有無對主要江河流域水量和取用水總量進(jìn)行規(guī)范，是否嚴(yán)格執(zhí)行水資源評價、有償使用制度。檢查項目審批和建設(shè)是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策要求，是否符合國家水資源保護(hù)的規(guī)定。

2.水資源政策法規(guī)執(zhí)行情況審計。要重視政策執(zhí)行效果，推動政策執(zhí)行切實取得實效。檢查被審計領(lǐng)導(dǎo)干部是否根據(jù)本地區(qū)實際情況，及時出臺落實國家發(fā)布的涉水法律的實施細(xì)則、具體措施、實施辦法等。檢查規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)分解落實情況、監(jiān)督檢查規(guī)劃實施情況以及規(guī)劃實施的效果。重點關(guān)注水資源節(jié)約使用、水環(huán)境保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)等重大政策的實施效果。

3.涉水考核目標(biāo)完成情況審計。主管領(lǐng)導(dǎo)的履職情況直接關(guān)系到水資源保護(hù)和開發(fā)利用是否恰當(dāng)。上級政府和主管部門會給地方領(lǐng)導(dǎo)干部下達(dá)一些涉水考核指標(biāo)，要重點關(guān)注考核指標(biāo)是否已分解落實，是否組織對目標(biāo)責(zé)任完成情況開展考核。核實指標(biāo)數(shù)據(jù)的真實性，有無人為調(diào)整和擅自修改結(jié)果數(shù)據(jù)、虛報瞞報目標(biāo)完成數(shù)據(jù)等問題。

（二）水資源資金管理情況

1.水資源資金管理使用合理性審計。資金管理使用審計是水資源資產(chǎn)離任審計的基礎(chǔ)，資金管理的起點始于預(yù)算，資金的籌集、撥付和管控貫穿于水資源資金管理始終。重點審查各項水資源收費是否足額征收，相關(guān)水資源收入是否全額納入財政預(yù)算管理，有無違反“收支兩條線”規(guī)定截留坐支收入問題。是否充分提取和使用專項資金，不挪用專項資金，資金的使用是否達(dá)到了預(yù)期的效果。

2.水資源資金管理安全、效益性審計。水資源資金管理中，要重點關(guān)注那些金額大、周期長、審批程序復(fù)雜、關(guān)注度高的重點水利建設(shè)工程項目。在項目出讓和交易過程中要防止低價轉(zhuǎn)讓、內(nèi)部交易等腐敗行為產(chǎn)生。避免造成資源的流失和閑置浪費，以確保資金安全、高效使用。

（三）水環(huán)境治理與保護(hù)情況

1.水資源治理開發(fā)情況。水資源的治理和開發(fā)決定了資源的使用方式和可持續(xù)發(fā)展，對水資源循環(huán)低碳發(fā)展具有重要意義。要重點關(guān)注當(dāng)?shù)刂卮笏üこ痰人Y源開發(fā)利用保護(hù)項目的規(guī)劃和建設(shè)情況。評價政府對水環(huán)境治理的補(bǔ)助、支持力度，評價政府對排污企業(yè)污水超標(biāo)排放的態(tài)度和處罰措施，評價河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況。

2.檢查水環(huán)境保護(hù)情況。領(lǐng)導(dǎo)干部的水環(huán)境責(zé)任主要落實在污染控制和生態(tài)平衡上。要評價領(lǐng)導(dǎo)干部在水資源開發(fā)、利用和保護(hù)中履職盡責(zé)情況，重點關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部對當(dāng)?shù)厮Y源的開發(fā)利用和保護(hù)是否并重，任期內(nèi)水資源資產(chǎn)在質(zhì)和量上是否存在嚴(yán)重惡化。要突出檢查水資源資產(chǎn)開發(fā)利用保護(hù)以及污染防治等方面的目標(biāo)責(zé)任制考核情況；重點關(guān)注當(dāng)?shù)厮Y源開發(fā)、利用和保護(hù)的各項指標(biāo)是否達(dá)到上級黨委、政府考核的要求，數(shù)據(jù)來源和計算是否真實可靠。使水資源可以得到循環(huán)高效的利用，督促領(lǐng)導(dǎo)干部切實履行保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。

三、水資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系

領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計工作點多面廣，為公正、全面地對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核，需設(shè)計一套系統(tǒng)的指標(biāo)體系。

（一）評價指標(biāo)體系

構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)體系，是開展水資源資產(chǎn)離任審計工作的基本依據(jù)。根據(jù)水資源資產(chǎn)離任審計的重點，構(gòu)建定量和定性指標(biāo)如表1所示。

（二）評價方法

1.權(quán)重分配。在確定評價指標(biāo)體系后，要給每個指標(biāo)賦于不同的權(quán)重。指標(biāo)權(quán)重的確定可分為主觀、客觀兩大類，主觀法包括專家調(diào)查法、層次分析法等，客觀法主要有主成分分析法、熵值法和數(shù)據(jù)包絡(luò)法等。要特別注意的是，評價權(quán)重的分配會因不同階段、發(fā)展優(yōu)先事項和不同項目而異。

2.確定各項指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值。各項指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值可參照《水資源資產(chǎn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》確定，對于難以確定的定性指標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)值可采用恰當(dāng)?shù)拿枋觥?/p>

3.匯總評分。針對定量指標(biāo)，可根據(jù)實際值和賦予的權(quán)重，計算出各項指標(biāo)的分值，對定性指標(biāo)，則可直接進(jìn)行賦分。后將定量指標(biāo)、定性指標(biāo)的分值進(jìn)行匯總，從而得出整個水資源資產(chǎn)離任的水平。

表1 水資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)

四、領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計的結(jié)果應(yīng)用

經(jīng)過系列審計程序，得出的水資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果期望能夠促使有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，需在以下方面發(fā)力。

（一）堅持“權(quán)責(zé)一致”，準(zhǔn)確界定責(zé)任

依據(jù)現(xiàn)行的“領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計條例”、“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法”等法規(guī)，依法客觀界定領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)審計責(zé)任，對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間生態(tài)環(huán)境損害問題進(jìn)行責(zé)任追究。在責(zé)任界定時，需遵循“權(quán)責(zé)一致”原則，并充分考慮客觀因素對水資源的影響，根據(jù)水資源資產(chǎn)實物量、價值量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況的變化，科學(xué)界定被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。對于幾任領(lǐng)導(dǎo)干部形成的、長期得不到解決的生態(tài)環(huán)境問題，要以被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)生態(tài)修復(fù)的程度效果進(jìn)行認(rèn)定。

（二）構(gòu)建事先預(yù)警機(jī)制，力爭實現(xiàn)同步審計

水資源資產(chǎn)離任審計只是一種手段，而非目標(biāo)。為了更精準(zhǔn)地對領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)責(zé)任進(jìn)行界定，除了事后的追責(zé)，更應(yīng)該健全事先預(yù)警機(jī)制。水資源資產(chǎn)責(zé)任審計應(yīng)貫穿領(lǐng)導(dǎo)干部任前、任中、任后，將審計工作與重大事項實施同步進(jìn)行，讓領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。在領(lǐng)導(dǎo)干部上任前，明示其政府須承擔(dān)的水資源資產(chǎn)環(huán)境責(zé)任和公眾對環(huán)境的期許。在上任后，定期檢查領(lǐng)導(dǎo)干部作出的重大決定，及時發(fā)現(xiàn)和糾正不適當(dāng)?shù)男袨?；調(diào)高政績考核中水資源資產(chǎn)績效審計的權(quán)重并作為獎懲、調(diào)任、升職的依據(jù)。形成“審前預(yù)警、審中同步、審后運用”的審計機(jī)制，用以評價和認(rèn)定各級領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。

（三）建立責(zé)任檔案，健全責(zé)任追究機(jī)制

為應(yīng)對領(lǐng)導(dǎo)干部水環(huán)境責(zé)任的長效制約機(jī)制，需建立水資源資產(chǎn)問責(zé)追蹤檔案。檔案要詳細(xì)記錄領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的水資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用、污染、治理的情況，同時還要嚴(yán)格記錄其任期內(nèi)的政治主張對水環(huán)境造成的影響。該檔案應(yīng)該作為領(lǐng)導(dǎo)干部個人檔案的一部分，作為評價政績與調(diào)動、升遷的依據(jù)。通過制定“責(zé)任追蹤檔案”，即便在離任后，發(fā)現(xiàn)其在水資源資產(chǎn)方面存在重大問題的，對后顯現(xiàn)的問題也可根據(jù)問責(zé)追蹤卡片追蹤到責(zé)任主體，依法追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的具體責(zé)任。堅持終身問責(zé)，拉長追究期限，消除領(lǐng)導(dǎo)干部“以犧牲水環(huán)境為代價，換取經(jīng)濟(jì)的短期增長”的念頭。

（四）強(qiáng)化審計結(jié)果運用，拓展審計報告應(yīng)用范圍

隨著全社會環(huán)保意識的提升，更多的部門需要水資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果，使審計結(jié)果在不同部門之間具有共享性。比如，組織、紀(jì)檢部門，可以參考審計結(jié)果對領(lǐng)導(dǎo)班子政績進(jìn)行考核；環(huán)保、水利部門可憑審計結(jié)果對地方政府的環(huán)境保護(hù)、水源地保護(hù)等專項行動落實情況做出考核。為了更好地利用審計結(jié)果，審計結(jié)果的各使用者應(yīng)充分溝通、信息共享，對審計問題的整改、建議的采納情況要進(jìn)行定期回訪。審計結(jié)果呈現(xiàn)的審計報告是科學(xué)評價和考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，必須強(qiáng)化成果運用，通過通報公告制度、監(jiān)督查辦，實現(xiàn)責(zé)任追究，推動生態(tài)文明建設(shè)。

作為生態(tài)文明建設(shè)的重要助推器，對領(lǐng)導(dǎo)干部實施水資源資產(chǎn)離任審計，成為解決當(dāng)前環(huán)境問題的一項創(chuàng)新舉措，可以促進(jìn)水資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。界定領(lǐng)導(dǎo)干部在水資源資產(chǎn)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境維護(hù)方面的責(zé)任，促進(jìn)水資源的高效利用和有效的管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的統(tǒng)一，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

[1]劉明輝，孫冀萍，2016.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計要素研究[J].審計與經(jīng)濟(jì)研究（4）.

[2]唐勇軍，楊璐，2016.行為導(dǎo)向視角下自然資源資產(chǎn)離任審計研究——以水資源為例[J].財會通訊（34）.

[3]錢水祥，2016.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計研究[J].浙江社會科學(xué)（3）.

[4]審計署上海特派辦理論研究會課題組，2017.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計實現(xiàn)路徑研究——以A市水資源為例[J].審計研究（1）.

[5]林松池，2016.生態(tài)文明理念下的水環(huán)境審計研究[J].商業(yè)會計（4）.