劉守英談?wù)馗母铮?/h1>
2018-05-31 19:23:44李在磊
南方周末 2018-05-31
南方周末記者 李在磊
交錢的話，很多農(nóng)民就不干了。可以這樣考慮：超占要交錢，少占給補(bǔ)償，激勵(lì)性大于懲罰性。更重要的是退出有償，有農(nóng)民進(jìn)城買房了，老家宅基地就閑著，空在那里，就讓他退出，退出就給補(bǔ)償。
既然宅基地不再是無償獲取，那么，禁止市場(chǎng)交易的法理基礎(chǔ)，也應(yīng)隨之消失。
南方周末記者 李在磊
南方周末實(shí)習(xí)生 呂品
2018年全國(guó)兩會(huì)上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中指出，要繼續(xù)探索宅基地三權(quán)分置等各項(xiàng)改革舉措。自2013年10月中共十八屆三中全會(huì)公布“農(nóng)地入市”決議后，部分試點(diǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“宅基地抵押貸款”的突破。
多年來，入市改革的法理障礙在于，方案設(shè)計(jì)的初衷，是提供基本的居住保障，作為福利性制度的產(chǎn)物，宅基地以無償?shù)男问椒峙浣o農(nóng)戶，自然也就不能拿到市場(chǎng)上進(jìn)行交易。但是，在運(yùn)行到現(xiàn)在，無論東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，還是后發(fā)的西部?jī)?nèi)陸，“無償分配”的制度安排都難以為繼。
“又不允許交易，又不無償分。”劉守英說，既然宅基地不再是無償獲取，那么，禁止市場(chǎng)交易的法理基礎(chǔ)，也應(yīng)隨之消失。他認(rèn)為，改革的動(dòng)因，是宅基地“福利分配權(quán)”的不斷弱化，以及“財(cái)產(chǎn)權(quán)”的逐步增強(qiáng)，入市的本質(zhì)，是農(nóng)民用宅基地的“福利分配權(quán)”交換“財(cái)產(chǎn)權(quán)”。
目前，宅基地制度運(yùn)行的現(xiàn)狀如何，面臨著哪些現(xiàn)實(shí)問題？有哪些切實(shí)可行的改革路徑？就此，南方周末記者專訪了著名土地問題專家、中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英。
宅基地不再無償獲取
南方周末：宅基地制度運(yùn)行的現(xiàn)狀是怎樣的，面臨著什么現(xiàn)實(shí)困境？
劉守英：原來講，外地人不能進(jìn)村，實(shí)際上，沿海地區(qū)外地人已經(jīng)進(jìn)村了。進(jìn)到什么程度？一個(gè)就是居住，租農(nóng)民的房子住，把宅基地上蓋的房子出租；第二，用在宅基地上蓋的房子，從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，比如，義烏有很多四層半的房子，很多市場(chǎng)就建立在這上邊。第三，以各種變相的方式去長(zhǎng)租，像北京郊區(qū)，不允許買，就長(zhǎng)租。
這些東西反映出，外來人早就進(jìn)來了，宅基地被交易、使用、出租，形成一個(gè)事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)，和法律上認(rèn)定的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生了矛盾。
而且，農(nóng)民現(xiàn)在變化了。農(nóng)二代和農(nóng)一代不一樣，農(nóng)一代在外面掙點(diǎn)錢，還回來蓋房，農(nóng)二代出去，掙了錢，就在縣城買房，縣城買不起房就到鎮(zhèn)上，農(nóng)民開始脫離農(nóng)村，導(dǎo)致農(nóng)房閑置和村莊破敗，所以鄉(xiāng)村衰敗，不完全是因?yàn)楦F。
很多房子破破爛爛堆在那，也不修，因?yàn)檎貨]有退出機(jī)制，也沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)，比如說，去縣城買房住，宅基地是不是可以退回到集體，或者賣掉？現(xiàn)在不能退，退了以后就沒了，覺得又不得一分錢，反正去縣城住了，也不管了，就堆在那，那是我的資格權(quán)。這就導(dǎo)致農(nóng)房閑置、農(nóng)房破敗、鄉(xiāng)村衰敗。
無論是沿海地區(qū)，還是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，這套宅基地制度都失效了。這兩類地區(qū)都有改革的需要。第三種，城中村、城鄉(xiāng)接合部，這個(gè)制度就更無效了。
南方周末：雖然很有改革的必要，社會(huì)上仍不乏反對(duì)聲音，認(rèn)為宅基地作為一種福利無償分配給農(nóng)民，不能把福利制度給市場(chǎng)化了。當(dāng)下，你認(rèn)為改革的法理障礙消除了沒有？
劉守英：發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)城市化了，需求在那里，土地價(jià)值很高，宅基地是一種不斷顯化的資產(chǎn)。這些地方的宅基地，打破了按成員身份無償分配的模式。沿海地區(qū)基本沒有地可分，地那么值錢，怎么可能無償分給你。城市化、工業(yè)化，占用大量建設(shè)用地，哪有那么多地給你分。所以，宅基地?zé)o償分配的制度，在沿海地區(qū)沒法實(shí)施。
這個(gè)制度名存實(shí)亡。不允許交易，又不無償給農(nóng)民分，很多地方，農(nóng)民還會(huì)繼續(xù)找集體要地，農(nóng)民和集體間的矛盾很大。
再來看西部?jī)?nèi)陸。因?yàn)槔碚撋现v是無償分配，所以在早期，農(nóng)民就多占、超占，這種現(xiàn)象沿海地區(qū)也有，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)更嚴(yán)重。進(jìn)到農(nóng)村，很多房子把路占掉了，兩家中間原本有路，你往這邊移點(diǎn)，我往那邊移點(diǎn)，胡同后來就變成一道縫。多占導(dǎo)致村莊無序，老房子被丟棄，整個(gè)村子往公路邊移，原來農(nóng)村很漂亮，現(xiàn)在亂得很，腳都伸不進(jìn)去。
再后來，無償分配即便在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，也很難，耕地保護(hù)以后，空地有限，而且建設(shè)用地指標(biāo)管控，指標(biāo)不給你，也不能蓋。所以，即便在內(nèi)地，宅基地也不是無償?shù)摹?/p>
如果不兌現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)，那這個(gè)制度最后的結(jié)果是農(nóng)民不領(lǐng)情了。
宅基地要變?yōu)樨?cái)產(chǎn)權(quán)
南方周末：宅基地改革的試點(diǎn)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了宅基地抵押貸款，這種改革方向，有沒有其法理上的支持？
劉守英：宅基地可以抵押貸款，是往“財(cái)產(chǎn)權(quán)”的方向走，實(shí)際上，是用“福利分配權(quán)”交換“財(cái)產(chǎn)權(quán)”。原來是無償?shù)?，現(xiàn)在不給無償了，不給無償以后，再給你財(cái)產(chǎn)權(quán)，既然有了財(cái)產(chǎn)權(quán)，那就不要福利分配權(quán)了。這改革就對(duì)了，一定要破那個(gè)“無償分配”。
原來是保證每一家有一塊地，現(xiàn)在保證每一個(gè)農(nóng)民有一個(gè)保障房，“戶有所居”替代“一戶一宅”。原來的宅基地只有居住權(quán)，沒有了就找村集體要，現(xiàn)在允許入市，那就變成財(cái)產(chǎn)權(quán)。
南方周末：東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，宅基地價(jià)值高，財(cái)產(chǎn)權(quán)易顯化，可以通過破除“無償分配”的方式解決問題，那西部?jī)?nèi)陸怎么辦，同樣的方法在那里也適用嗎？
劉守英：傳統(tǒng)農(nóng)村，也要破一戶一宅，無償分配。比如，把按戶分配改成按面積，一個(gè)人多少面積，按戶的話，每一戶就要搞一塊地。未來保證農(nóng)民宅基地的權(quán)利，以人為單位，不是戶。整個(gè)宅基地的設(shè)計(jì)，財(cái)產(chǎn)權(quán)交易的設(shè)計(jì)，基本單位就改了。
剛才說，傳統(tǒng)農(nóng)村宅基地最大的問題，就是不得白不得。按人計(jì)算以后，確定一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，一個(gè)時(shí)間點(diǎn)之前獲取的宅基地，還遵循無償分配原則，之后得到的地塊，就要有償，破除現(xiàn)在一戶一宅的無償分配。
有超占的，有多余的，有違建的，交錢的話，很多農(nóng)民就不干了?？梢赃@樣考慮：超占要交錢，少占給補(bǔ)償，激勵(lì)性大于懲罰性。更重要的是退出有償，有農(nóng)民進(jìn)城買房了，老家宅基地就閑著，空在那里，就讓他退出，退出就給補(bǔ)償。
無論是發(fā)達(dá)地區(qū)，還是傳統(tǒng)地區(qū)，基本的原則是，一定要破無償分配制度，這個(gè)無償分配不破，這個(gè)制度就永遠(yuǎn)不會(huì)有效，就是會(huì)多占，村莊就會(huì)亂七八糟，就會(huì)不公平，就會(huì)效率低下。
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既然宅基地不再是無償獲取，那么，禁止市場(chǎng)交易的法理基礎(chǔ)，也應(yīng)隨之消失。
南方周末記者 李在磊
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多年來，入市改革的法理障礙在于，方案設(shè)計(jì)的初衷，是提供基本的居住保障，作為福利性制度的產(chǎn)物，宅基地以無償?shù)男问椒峙浣o農(nóng)戶，自然也就不能拿到市場(chǎng)上進(jìn)行交易。但是，在運(yùn)行到現(xiàn)在，無論東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，還是后發(fā)的西部?jī)?nèi)陸，“無償分配”的制度安排都難以為繼。
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這些東西反映出，外來人早就進(jìn)來了，宅基地被交易、使用、出租，形成一個(gè)事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)，和法律上認(rèn)定的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生了矛盾。
而且，農(nóng)民現(xiàn)在變化了。農(nóng)二代和農(nóng)一代不一樣，農(nóng)一代在外面掙點(diǎn)錢，還回來蓋房，農(nóng)二代出去，掙了錢，就在縣城買房，縣城買不起房就到鎮(zhèn)上，農(nóng)民開始脫離農(nóng)村，導(dǎo)致農(nóng)房閑置和村莊破敗，所以鄉(xiāng)村衰敗，不完全是因?yàn)楦F。
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無論是沿海地區(qū)，還是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，這套宅基地制度都失效了。這兩類地區(qū)都有改革的需要。第三種，城中村、城鄉(xiāng)接合部，這個(gè)制度就更無效了。
南方周末：雖然很有改革的必要，社會(huì)上仍不乏反對(duì)聲音，認(rèn)為宅基地作為一種福利無償分配給農(nóng)民，不能把福利制度給市場(chǎng)化了。當(dāng)下，你認(rèn)為改革的法理障礙消除了沒有？
劉守英：發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)城市化了，需求在那里，土地價(jià)值很高，宅基地是一種不斷顯化的資產(chǎn)。這些地方的宅基地，打破了按成員身份無償分配的模式。沿海地區(qū)基本沒有地可分，地那么值錢，怎么可能無償分給你。城市化、工業(yè)化，占用大量建設(shè)用地，哪有那么多地給你分。所以，宅基地?zé)o償分配的制度，在沿海地區(qū)沒法實(shí)施。
這個(gè)制度名存實(shí)亡。不允許交易，又不無償給農(nóng)民分，很多地方，農(nóng)民還會(huì)繼續(xù)找集體要地，農(nóng)民和集體間的矛盾很大。
再來看西部?jī)?nèi)陸。因?yàn)槔碚撋现v是無償分配，所以在早期，農(nóng)民就多占、超占，這種現(xiàn)象沿海地區(qū)也有，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)更嚴(yán)重。進(jìn)到農(nóng)村，很多房子把路占掉了，兩家中間原本有路，你往這邊移點(diǎn)，我往那邊移點(diǎn)，胡同后來就變成一道縫。多占導(dǎo)致村莊無序，老房子被丟棄，整個(gè)村子往公路邊移，原來農(nóng)村很漂亮，現(xiàn)在亂得很，腳都伸不進(jìn)去。
再后來，無償分配即便在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，也很難，耕地保護(hù)以后，空地有限，而且建設(shè)用地指標(biāo)管控，指標(biāo)不給你，也不能蓋。所以，即便在內(nèi)地，宅基地也不是無償?shù)摹?/p>
如果不兌現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)，那這個(gè)制度最后的結(jié)果是農(nóng)民不領(lǐng)情了。
宅基地要變?yōu)樨?cái)產(chǎn)權(quán)
南方周末：宅基地改革的試點(diǎn)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了宅基地抵押貸款，這種改革方向，有沒有其法理上的支持？
劉守英：宅基地可以抵押貸款，是往“財(cái)產(chǎn)權(quán)”的方向走，實(shí)際上，是用“福利分配權(quán)”交換“財(cái)產(chǎn)權(quán)”。原來是無償?shù)?，現(xiàn)在不給無償了，不給無償以后，再給你財(cái)產(chǎn)權(quán)，既然有了財(cái)產(chǎn)權(quán)，那就不要福利分配權(quán)了。這改革就對(duì)了，一定要破那個(gè)“無償分配”。
原來是保證每一家有一塊地，現(xiàn)在保證每一個(gè)農(nóng)民有一個(gè)保障房，“戶有所居”替代“一戶一宅”。原來的宅基地只有居住權(quán)，沒有了就找村集體要，現(xiàn)在允許入市，那就變成財(cái)產(chǎn)權(quán)。
南方周末：東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，宅基地價(jià)值高，財(cái)產(chǎn)權(quán)易顯化，可以通過破除“無償分配”的方式解決問題，那西部?jī)?nèi)陸怎么辦，同樣的方法在那里也適用嗎？
劉守英：傳統(tǒng)農(nóng)村，也要破一戶一宅，無償分配。比如，把按戶分配改成按面積，一個(gè)人多少面積，按戶的話，每一戶就要搞一塊地。未來保證農(nóng)民宅基地的權(quán)利，以人為單位，不是戶。整個(gè)宅基地的設(shè)計(jì)，財(cái)產(chǎn)權(quán)交易的設(shè)計(jì)，基本單位就改了。
剛才說，傳統(tǒng)農(nóng)村宅基地最大的問題，就是不得白不得。按人計(jì)算以后，確定一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，一個(gè)時(shí)間點(diǎn)之前獲取的宅基地，還遵循無償分配原則，之后得到的地塊，就要有償，破除現(xiàn)在一戶一宅的無償分配。
有超占的，有多余的，有違建的，交錢的話，很多農(nóng)民就不干了?？梢赃@樣考慮：超占要交錢，少占給補(bǔ)償，激勵(lì)性大于懲罰性。更重要的是退出有償，有農(nóng)民進(jìn)城買房了，老家宅基地就閑著，空在那里，就讓他退出，退出就給補(bǔ)償。
無論是發(fā)達(dá)地區(qū)，還是傳統(tǒng)地區(qū)，基本的原則是，一定要破無償分配制度，這個(gè)無償分配不破，這個(gè)制度就永遠(yuǎn)不會(huì)有效，就是會(huì)多占，村莊就會(huì)亂七八糟，就會(huì)不公平，就會(huì)效率低下。
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