城鎮(zhèn)化進程中空心村現(xiàn)象的成因及治理對策

喻小倩

（重慶工商大學(xué)融智學(xué)院 重慶 401320）

1 引言

近年來，由于城鎮(zhèn)化進展的不斷加快，許多農(nóng)村勞動力來到城里打工，導(dǎo)致農(nóng)村村落空心化的情況逐漸嚴重。擺脫空心村情況，增強農(nóng)村人居生活環(huán)境，充分利用農(nóng)村建設(shè)用地，確保適當(dāng)?shù)母匾?guī)模是現(xiàn)階段空心村治理的主要方向。然而進行空心村治理時，一定要足夠重視空心村帶來的歷史以及現(xiàn)實影響，足夠重視農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利以及自身意愿，有目的性的研究以及部署空心村治理制度，方可實現(xiàn)空心村治理的全面滿意以及安定和諧。

2 農(nóng)村空心化的基本內(nèi)涵與特征

2.1 農(nóng)村空心化的內(nèi)涵。從實質(zhì)上來看，廣大鄉(xiāng)村的空心化屬于工業(yè)進程、信息化、城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變和一體化進程中的一種惡性產(chǎn)物，屬于多樣的經(jīng)濟改革過程在農(nóng)村經(jīng)濟形式中的體現(xiàn)。生活區(qū)的不停建造造成了土地資源大量的浪費。作為課題調(diào)查對象的成都位于四川盆地西部的一處沖積平原，在平原地區(qū)不但村莊數(shù)量多且分布廣，村莊規(guī)模大小不一，村莊間距小密度大。物理形態(tài)的農(nóng)村發(fā)展與空心化很大程度消耗了為數(shù)不多的土地資源，對中國的土地維護和農(nóng)作物健康生長構(gòu)成嚴重威脅。

2.2 空心村的特點。①由于遠離農(nóng)村核心路程的擴大，住房的質(zhì)量水平出現(xiàn)了提升的態(tài)勢；②由于遠離農(nóng)村核心路程的擴大，農(nóng)村人口平均占有土地面積出現(xiàn)了減少的態(tài)勢；③由于遠離農(nóng)村核心路程的擴大，農(nóng)村的人口數(shù)量出現(xiàn)了減少的態(tài)勢。

3 空心村形成的主要原因

3.1 體制與制度的原因。城鄉(xiāng)二元制度是空心村出現(xiàn)的最基本因素。自1958年起，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的不同制度要求將農(nóng)民的利益捆綁在農(nóng)村集體土地上，束縛了農(nóng)村人去往城市的自由，所以巨大的農(nóng)村人口數(shù)量造成了與之相配的龐大的宅基地數(shù)量。因為工業(yè)進程、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動力組成的改變，成年勞動力去往城鎮(zhèn)，但是城鎮(zhèn)化遲延于非農(nóng)化需要，現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元戶籍制度和社會保障制度不容易在制度上給予去往城市務(wù)工的農(nóng)民最基本的生活保障，所以堅持不放棄老家的舊宅基地是十分正確的選擇。自農(nóng)民非農(nóng)務(wù)工和工作與戶籍的轉(zhuǎn)變政策放寬以來，農(nóng)民進城務(wù)工相對不困難，但難的是賺取到進城購房所需的工資，農(nóng)村勞動力大部分都是短期的流動，農(nóng)村宅基地不可以自由交易，退出的制度缺失，這就造成了農(nóng)村舊宅基地的“季節(jié)性空閑”。所以，為了城鄉(xiāng)的共同發(fā)展，保護農(nóng)民的基本利益，推動農(nóng)村所有土地流轉(zhuǎn)置換向前發(fā)展，解決城鄉(xiāng)土地一體化要求，是空心村管理和新農(nóng)村建設(shè)所必須要解決的產(chǎn)權(quán)制度問題。

3.2 管理與政策因素。缺少集中的管理，發(fā)展不合理，審批制度不完整，大部分農(nóng)村僅僅重視村外新區(qū)發(fā)展和改造，但是忽視了農(nóng)村本來的舊宅基地的合理的規(guī)劃和使用，還有一些村委會干部法律意識不強，不按程序，不遵守制度，以自己的意愿批復(fù)大小不等的宅基地，導(dǎo)致村內(nèi)舊宅基地大量空閑。還有，大部分的管理部門對于農(nóng)村宅基地的管理不夠重視，同時農(nóng)村土地使用制度有缺失，農(nóng)村宅基地的管理法規(guī)不健全，建房約束機制不完善，對農(nóng)村宅基地的合法轉(zhuǎn)讓及買賣缺少制度規(guī)定和政策約束，對農(nóng)村人均擁有房屋的面積也缺少相應(yīng)的規(guī)定，對農(nóng)村空閑、舍棄的宅基地的管理沒有有關(guān)的法律條文。有關(guān)部門就多占、超站、亂占土地的做法要怎樣處罰，對土地有償使用等還沒有相關(guān)政策和法律法規(guī)。

3.3 地理因素。造成農(nóng)村空心化的原因非常多，但地理因素屬于最為主要的原因。土地是農(nóng)村人口生活和生產(chǎn)的最根本保障。但是有的地區(qū)土地貧瘠，農(nóng)作物產(chǎn)量低，農(nóng)民的人均收入不高，甚至保障最基本的生活都非常困難。還有的農(nóng)村資源不足，農(nóng)民缺少除耕種以外的經(jīng)濟來源，所以為了不斷提高自身的經(jīng)濟收入而去城市務(wù)工的農(nóng)村勞動力日趨增加。農(nóng)村的交通不便利，原因是農(nóng)村的地勢復(fù)雜，沒有辦法對原有的基礎(chǔ)交通設(shè)施進行升級改造，這就意味著獲得外來投資的機會變得少了。區(qū)位因素也影響了農(nóng)村空心化。在有公路經(jīng)過的區(qū)域，農(nóng)民因為交通方便，或者為了在村鎮(zhèn)交界處進行商品交易，會將新房沿著公路建設(shè)。但是村中心因為擴大收入困難，因此產(chǎn)生了閑置地、廢地。

3.4 經(jīng)濟因素。進城務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)村勞動力的增加屬于導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置的另一個主要因素。由于城鎮(zhèn)化水平的快速發(fā)展，很大一部分農(nóng)村勞動力進城務(wù)工、經(jīng)商，導(dǎo)致農(nóng)村居住人口呈逐年下降的趨勢，大部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)買房，造成農(nóng)村中的住宅閑置。還有，現(xiàn)住在農(nóng)村的農(nóng)民很多都是社會弱勢群體，生活困難，加之農(nóng)村經(jīng)濟拮據(jù)，無力改變本身的居住環(huán)境。

4 綜合治理空心村的對策建議

“空心化”造成的空心村在很大程度上延緩了鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展，對全面深化改革、推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)都會形成負面的影響，努力增加農(nóng)村發(fā)展活力，促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展，有必要進行統(tǒng)一的規(guī)劃，采用多種方式來治理農(nóng)村“空心化”。

4.1 建立和完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機制。 《物權(quán)法》第一百五十三條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的獲得、使用以及轉(zhuǎn)讓，符合土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”?，F(xiàn)階段中國的土地管理法沒有就宅基地的轉(zhuǎn)讓做出詳細的要求，很大程度上對宅基地的轉(zhuǎn)讓造成了干擾。法律規(guī)定的停止不前約束了對農(nóng)村土地資源的使用。改革是必然的，堅決的建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、交易的一系列法律法規(guī)，建設(shè)農(nóng)村宅基地交易市場，激活大量廢棄、閑置的農(nóng)村土地的活力。2014年12月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了 《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，意見中提到在堅持土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不破壞、農(nóng)民利益不損失三條底線的原則上，有條不紊的推進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)試點工作，工作要在2017年年底結(jié)束。

4.2 加強農(nóng)村治理的規(guī)劃與引導(dǎo)?？招拇宓闹卫硎且粋€存在很多問題的繁雜工程，牽扯到的是億萬農(nóng)民的根本利益，一定要堅持在依法治國的原則下，全局統(tǒng)籌、認真實行，一定要不損害農(nóng)民的基本利益，國家要借資源整合得到更大的發(fā)展空間，最終建成與全面深化改革配套的新型繁榮農(nóng)村社會。一是要通過土地保護、農(nóng)村面貌改善、新型城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，科學(xué)設(shè)計合理的規(guī)劃方案。在對空心村基本狀況、治理潛力充分了解的基礎(chǔ)上，從村一級開始，層層制定合理的規(guī)劃方案。二是整理制定治理目標和時間表，共性的問題要制定出原則性規(guī)定，對于執(zhí)行細節(jié)問題制定指導(dǎo)實施意見，保證在治理工作過程中貫徹執(zhí)行。三是加強治理工作隊伍的建設(shè)?？招拇逯卫砉ぷ鳜嵥?、利益糾纏復(fù)雜，一定要建設(shè)成一支作風(fēng)過硬、有治理工作經(jīng)驗的隊伍，切實的做好群眾工作，切實貫徹治理規(guī)劃。

4.3 培育和構(gòu)建農(nóng)村發(fā)展新環(huán)境?？招拇瀹a(chǎn)生的基本原因在于現(xiàn)在農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)民的發(fā)展要求，所以建設(shè)新的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境是必要的，將農(nóng)村建設(shè)成為一個充滿希望的地方，讓新一代的農(nóng)民不但可以追求城市夢，也可以通過勤勞來實現(xiàn)自己的鄉(xiāng)村夢。

4.3.1 鼓勵發(fā)展投資農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，構(gòu)建置業(yè)環(huán)境。發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，農(nóng)村有能力吸收大量的勞動力就業(yè)，尤其在農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)。重點是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，特別是在通訊和道路等基礎(chǔ)方面取得長足的改善，農(nóng)村就能接受現(xiàn)代服務(wù)業(yè)理念的影響。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的充分競爭，會作為增強農(nóng)村經(jīng)濟活力的根本。同時還要鼓勵務(wù)工農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。采取多種優(yōu)惠政策鼓勵和激勵弱勢群體創(chuàng)業(yè)，使弱勢群體擺脫原有境況走向發(fā)展也是大部分國家一貫的做法。通過改變投資基礎(chǔ)環(huán)境，加強創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提高行政服務(wù)，制定優(yōu)惠政策，優(yōu)化農(nóng)村的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)，肩負起建設(shè)新農(nóng)村的任務(wù)。

4.3.2 增強公共服務(wù)質(zhì)量，健全完善的生活環(huán)境。農(nóng)村公共服務(wù)落后是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后的根本原因。公共服務(wù)是否完善直接影響到人們生活的福利和質(zhì)量。因此要在通訊、飲食、醫(yī)療、垃圾處理、娛樂等方面進行改善，禁止土地使用的隨意性，與城市一樣進行科學(xué)規(guī)劃。

4.3.3 加強構(gòu)建和諧的社會環(huán)境。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、大部分農(nóng)民工外出務(wù)工、貧富之間差距的增大、新老價值觀的不同，這些基本矛盾都是農(nóng)村社會不和諧的原因。社會主義新農(nóng)村建設(shè)需經(jīng)歷長時間的奮斗，任重道遠，改善農(nóng)村教育、解決農(nóng)民就業(yè)、完善農(nóng)村社會保障、健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、提高農(nóng)民生活質(zhì)量都是發(fā)展和諧社會的重要途徑。社會演變的過程中構(gòu)建及強化和諧的社會關(guān)系尤為重要，將它做為正面力量，保障、維護和加強建設(shè)的成果。

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