多中心治理視角下的農村環(huán)境治理研究
——以L村環(huán)境整治為例

陳 芬

（中山大學南方學院 廣東 廣州 510970）

1 多中心治理

美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆教授提出了多中心治理理論，該理論模式中存在著主體的多中心和權利的多中心，“它們在形式上是相互獨立的。無論他們是真的獨立運作，或者構成形式上的相互依賴的關系體系，這是一個特定情況下的經(jīng)驗問題”[1]。

多中心治理中，在公共物品的生產過程中，消費者、生產者和連接消費者與生產者的中介者是由不同的主體來承擔的[2]，政府、市場和社會成為治理的主體，通過各主體之間的自愿合作機制，形成相互促進、共同制約的整體，以此來達到治理的目的，降低成本，提高公共產品和公共服務的質量，以期提供更好的公共服務。

2 L村環(huán)境整治概述

L村地處廣東省H市，自然生態(tài)條件優(yōu)越，座落在著名風景名勝區(qū)腳下，依托著名生態(tài)旅游圈，目前成為新農村建設示范區(qū)，農業(yè)以種植業(yè)為主，主要種植果樹、蔬菜等，由于是生態(tài)旅游和水源保護區(qū)，該村無工業(yè)企業(yè)，村民早期主要靠傳統(tǒng)種植和外出打工作為主要的經(jīng)濟來源，近些年由于當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，外出務工人員逐漸減少，許多村民直接在當?shù)亟?jīng)營餐飲住宿。

由于當?shù)匕l(fā)展生態(tài)旅游，又是處于水源保護區(qū)范圍，所以沒有工業(yè)污染，主要的環(huán)境污染問題一是來自于日常生活的污染，如生活垃圾、生活污水等；二是旅游產業(yè)興起帶動的餐飲、旅館等經(jīng)營性活動帶來的大量消費型垃圾。影響L村人居環(huán)境的因素主要來源于日常生活的污染，故本文研究的重點就是由L村日常生活污染延伸出的生活環(huán)境治理。

3 環(huán)境治理中各方行動者行為分析

3.1 管委會在環(huán)境整治中的主導作用。政府自身的環(huán)境資源優(yōu)勢注定了其在環(huán)境治理中的主導作用，承擔著為環(huán)境治理制定宏觀政策方針和各方參考者的行動規(guī)則等責任。當?shù)仫L景名勝區(qū)管理委員會作為縣政府派出機構，管轄范圍包括了L村。管委會專門成立了負責環(huán)境綜合整治活動的領導小組，開展和推動環(huán)境整治的方案和活動。通過宣傳環(huán)保意識、學習先進經(jīng)驗、制定環(huán)境整治一系列方案等，確保環(huán)境整治的順利開展。農村環(huán)境治理過程中牽涉到各種關系和利益，政府、村民和其他相關組織在其中或多或少都存在著一定的關聯(lián)，如何平衡利益主體間的利益，基層政府無疑在這紛繁復雜的關系中充當協(xié)調者的作用。3.2 村干部的雙重調解策略。王思斌[3]認為，我國的基層社會管理系統(tǒng)是指存在于鄉(xiāng)村兩級，由鎮(zhèn)干部、村干部、村民組成的系統(tǒng)。鎮(zhèn)干部、村民兩個系統(tǒng)的對接即社會管理系統(tǒng)的完成，而村干部就處于這兩個系統(tǒng)的對接部分，這就使他們處于干部、民眾兩個系統(tǒng)利益一致的結合點和利益矛盾的觸發(fā)點上。在這個系統(tǒng)中，村干部處于中心位置，幾千年的傳統(tǒng)文化積淀使村民更加相信非正式規(guī)劃在解決問題時的重要性，在農村政府政策并不是僅僅依靠行政指令就能順利貫徹執(zhí)行的。所以一方面，鎮(zhèn)干部的正式規(guī)則在實施過程中，村民往往并不買賬，需要借助村干部的力量去實施，另一方面，在農村的鄉(xiāng)土特質中，又充斥著熟悉的社會中的非正式規(guī)則式的關系運作，農村存在的政治精英、經(jīng)濟精英、宗族關系等都在無形中影響著人們的行為規(guī)范。

3.3 村民基于社區(qū)歸屬的環(huán)境自主合作式治理。農村利益共同體在某種程度上和社區(qū)等同。滕尼斯[4]早就對社區(qū)進行了定義，他認為社區(qū)是指“一種具有共同價值觀念的同質人口所組成的關系親密、守望相助、存在一種富有人情味的社會關系的社會團體”。強調了社區(qū)構建中的成員關系的重要性，而農村社會正是基于遵守約定俗成的鄉(xiāng)規(guī)民約的特點，是典型的熟人社會，在這個社會關系中，村民的行為受到熟人行為的影響。因此，我們有理由相信在社區(qū)里居民之間可以自主合作，通過自我組織與自我管理來實現(xiàn)共同的生態(tài)利益，有效地保護社區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

4 環(huán)境治理中多元主體的缺位

4.1 政府內部壓力型行政體制長期存在。政府在行政改革和變革過程中，基于多種動機和目的，其中不乏來自于其他組織的競爭壓力、上級行政命令壓力、晉升壓力、主動變革的動力等因素，所謂壓力型體制這一名稱“并無任何文獻依據(jù)，而是來自于實際生活”。指的是“一級政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”[5]。

在這種體制下，為了完成任務指標，政府將管理目標一層層分解，通過行政命令的方法指派到下級，規(guī)定完成的時間、完成的標準。在上級交待的任務前提下，L村的環(huán)境治理也是圍繞具體的任務量化指標來展開的，遇到檢查時，一些清掃工作會尤其及時和認真，這種基于上級檢查式的治理很容易導致環(huán)境治理過程的敷衍。

4.2 政府公共產品供給缺位。政府作為公共產品和公共服務的生產者和供給者，對生態(tài)環(huán)境保護和其他必要的基礎設施投入力度仍然不夠，仍然不能滿足社會公共的需要。目前包括L村在內的三個行政村共有保潔員25名，負責所保潔區(qū)域內的所有公共范圍的垃圾處理工作，工作量大，很難保證清潔的質量；按目前的自然村數(shù)量，垃圾桶的配備可能要到1 000多個才能滿足需求，但目前三期共投入約400個垃圾桶，垃圾池平均一個小組建了約10個點，公共基礎設施投放數(shù)量不足，而且僅有的這些公共基礎設施經(jīng)常會遭到破壞，特別是塑料垃圾桶，在使用過程中受到自然風化、人為破壞等一些因素的影響，更是需要定期置換，但從目前的實施情況來看，政府在公共物品的供給上存在明顯不足。

4.3 市場機制運行的配套機制沒有具備。市場機制的建立和運行不僅僅是依靠買賣雙方，還需要建立完善的交易規(guī)則和監(jiān)督機制等等，需要政府在其中起到宏觀調控作用。目前L村的垃圾清運和污水處理系統(tǒng)的建立是通過市場購買來完成的，盡管清運和污水處理系統(tǒng)都有幾家公司參加招標，但從目前來看，數(shù)量和規(guī)模都是比較小的，有些甚至是通過個體承包，招標過程缺乏一些具體的流程，招標后對清運公司和污水處理系統(tǒng)承包公司的監(jiān)督都是比較薄弱的。

4.4 第三方志愿組織發(fā)展不成熟。環(huán)境治理需要政府、市場和社會的有機協(xié)作和合作，市場會產生失靈，政府在挽救市場失靈的過程中也會出現(xiàn)政府失靈，這就需要第三方社會組織的介入，通過社會力量在一定程度上彌補政府和市場力量的不足。在過去近10年，中國環(huán)境治理的主要方式從自上而下的環(huán)保風暴轉為自下而上的社會運動。這種轉變是環(huán)境治理失效的產物。環(huán)境治理失效，原因在于環(huán)境治理本身具有結構性的缺陷，單靠加強環(huán)境執(zhí)法力度并不能解決問題。

雖然目前一些環(huán)保志愿組織逐漸發(fā)展起來，但在L村的實際調研過程中發(fā)現(xiàn)，第三方志愿組織基本沒有介入其中，在環(huán)境治理過程中，往往管委會的成員充當志愿者，在初期通過以身示范，親自到村里察看，督促一些垃圾進行及時的清理，如果第三方志愿組織的作用得不到充分發(fā)揮，當?shù)氐沫h(huán)境治理的多中心治理秩序和格局是很難建立的。

4.5 部分村民的參與意識較差。環(huán)境治理最終還需要村民提高環(huán)保意識和素質，真正參與到環(huán)保工作中去。環(huán)境污染治理最有效的參與者是農民，直接受益者也是農民，因此農民自身素質的高低，環(huán)境保護意識是否普及對于農村的環(huán)境污染治理是十分重要的因素，它在一定程度上影響和制約著環(huán)境污染治理的效果。L村在環(huán)境治理初期，由于村民的傳統(tǒng)習慣等原因，對垃圾治理大多持觀望態(tài)度；另外，由于環(huán)境治理涉及到征用村民的土地問題，大多數(shù)村民是比較排斥和反對的，這對初期環(huán)境治理工作帶來很大的困難與挑戰(zhàn)，后期通過宣傳教育、相關人員的說服、以身示范作用，村民逐漸改變以前的觀望態(tài)度和抵觸情緒，逐漸參與到環(huán)境治理工作中來，但仍有部分村民為了維護自身利益，滿足自己的私人利益而忽視公共利益，對環(huán)境治理工作采取不配合的態(tài)度。

5 構建有效的多中心環(huán)境治理機制

5.1 堅持政府在環(huán)境治理中的主導地位。作為環(huán)境治理的責任主體，政府應該繼續(xù)保持在環(huán)境治理過程的主導作用，政府在農村環(huán)境污染治理中是主導性的角色。從宏觀上進行掌控全局，制定環(huán)境污染治理的政策體系，而不是全部承擔、任何事情都要政府親自去做[6]。在環(huán)境治理理念、治理方法、法理手段等方面，充分學習和借鑒一些先進國家的治理經(jīng)驗，同時結合本地區(qū)的實際情況來開展工作。

對于農村來說，環(huán)境治理這個問題更多的應該由基層政府去決策并實施，上級政府只需發(fā)揮其規(guī)劃導向作用，其他的一些權力應該下放到基層政府，讓基層政府的決策權與事權對應，并在資金、政策等問題上予以支持。這樣既可以減輕上級政府的壓力，又給了基層政府環(huán)境治理的主動權，可以更加根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況因地制宜地進行環(huán)境治理，將環(huán)境治理作為基層政府日常工作的一部分，做好村莊發(fā)展規(guī)劃，保持環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展。

5.2 引入市場化運作模式，提高環(huán)境治理效率。在環(huán)境治理中引入市場機制，明確各方的產權界限和關系，清理過程之后的垃圾回收、處理以及再利用可以采用市場化的運作模式。清運過程主要可以采用明確政府和市場各自的角色，對于參與運作的企業(yè)的資質、工作過程、工作標準以及監(jiān)督等等，政府都要有完善的流程；對于垃圾的回收處理，由于工程比較龐大，特別是基礎設施建設需要政府進行大量投入，可以考慮引入PPP模式，采用公私合營的方式，由政府引導，進行市場融資，通過市場力量完成基礎設施建設，再由企業(yè)經(jīng)營一定的年限，通過市場的力量去解決環(huán)境治理中的一些問題，這樣可以在一定程度上緩解政府的財政壓力。

5.3 強化農民對環(huán)境污染治理的參與意識。農村環(huán)境治理，除了政府導向和市場運作之外，與之直接相關的是村民，環(huán)境的治理、改善需要每一位村民的積極參與配合。但農村長久以來形成的生活習慣在短時間內很難改變，這就需要采取多樣化措施提高村民的環(huán)境意識，讓農民積極參與到治理環(huán)境的行動中來。初期可以通過一些宣傳、學校教育等方式引導村民認識到環(huán)境污染的嚴重性，讓大家轉變以往對于垃圾處理的觀念；后期村民思想上形成一定的共識后，可以將國家關于環(huán)境污染的法律法規(guī)、排污標準、治理辦法等文件以一些簡單易懂的方式向農民宣傳，比如通過圖片的形式，或者講解一些典型的事件向村民說明，普及環(huán)境法律知識，讓村民知道自己對環(huán)境享有的權利，同時應對環(huán)境保護負有的義務，用法律的手段來維護自己的權益。

5.4 推動NGO組織積極參與到農村環(huán)境治理中來。在L村的環(huán)境治理中，基本沒有環(huán)保志愿組織參與其中， 《慈善法》的出臺放寬了NGO的注冊和登記門檻，許多民間NGO的非法身份得到認可，使得NGO組織參與社會管理的機會和平臺越來越多，對于農村的環(huán)境治理來說，一般是官方組織和民間組織的一些環(huán)?；顒?，政府應該拓寬環(huán)保NGO組織參與環(huán)境治理的途徑，加強NGO組織在環(huán)境治理中的宣傳、監(jiān)督等作用。

6 總結

改變目前農村環(huán)境污染的現(xiàn)狀，不是一朝一夕的事情，長期以來我國環(huán)境治理都是以政府部門為主導，環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)，政府發(fā)揮功能的局限性也在越來越多的方面體現(xiàn)出來，因此除了堅持政府的主導作用之外，還應該充分認識到其他多元化的力量在農村環(huán)境治理中的作用，充分運用多中心的主體，即政府、市場、社會，構建多中心治理框架的環(huán)境治理模式，通過三者之間的合作和協(xié)作解決日益嚴重的農村環(huán)境污染問題，實現(xiàn)農村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

[1]邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方經(jīng)濟 [M].北京：三聯(lián)書店，2000.

[2]E·奧斯特羅姆.制度激勵和可持續(xù)發(fā)展 [M].上海：上海三聯(lián)書店，2000.

[3]王思斌.村干部的邊際地位與行為分析 [J].社會學研究，1991(4)：46～51.

[4] (德)斐迪南·滕尼斯，林榮遠譯.共同體與社會[M].北京：商務印書館，1999.

[5]榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉變[M].北京：中央編譯出版社，1998.

[6]李彩宜.農村環(huán)境污染的成因及防治對策 [J].農業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2006(4)：54～55.