沈陽(yáng)市國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司改革發(fā)展問(wèn)題分析

佟元琪 王海軍

〔內(nèi)容提要〕 國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司（兩類(lèi)公司）作為實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的重要平臺(tái)，是實(shí)現(xiàn)以管資本為主推動(dòng)國(guó)資監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型的重要載體，改組、組建兩類(lèi)公司已成為新一輪國(guó)企改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文通過(guò)研究沈陽(yáng)市兩類(lèi)公司組建及改革現(xiàn)狀，深入的分析其在組建和發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出了推進(jìn)沈陽(yáng)市兩類(lèi)公司改革發(fā)展的建議。

〔關(guān)鍵詞〕 沈陽(yáng)市 國(guó)有資本 投資運(yùn)營(yíng)

沈陽(yáng)市通過(guò)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，明確各方在產(chǎn)權(quán)管理、資本運(yùn)營(yíng)等方面權(quán)限，對(duì)組建的兩類(lèi)公司進(jìn)行授權(quán)管理，不斷提高資本配置和運(yùn)營(yíng)效率，推進(jìn)以管資本為主的職能轉(zhuǎn)變。逐漸形成“國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)——兩類(lèi)公司——持股企業(yè)”的三級(jí)架構(gòu)管理體系，搭建起了“3+1+N”的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)監(jiān)管格局。

一、沈陽(yáng)市兩類(lèi)公司改革發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)沈陽(yáng)市國(guó)資委公布數(shù)據(jù)顯示，沈陽(yáng)市有包括工業(yè)公司、中城集團(tuán)在內(nèi)的市屬企業(yè)28家。截至2018年6月末，沈陽(yáng)市屬監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總額3500.9億元，同比增長(zhǎng)24.5%；負(fù)債總額2333.7億元，同比增長(zhǎng)15.5%；凈資產(chǎn)1167.3億元，同比增長(zhǎng)47.7%。到2017年底，沈陽(yáng)市“3+1+N”國(guó)資運(yùn)營(yíng)管理架構(gòu)基本搭建完成。

（一）優(yōu)化整合資源組建國(guó)有資本投資公司

一是組建沈陽(yáng)盛京金控投資集團(tuán)有限公司，作為以“管資本”為主轉(zhuǎn)變職能的重要手段；二是組建沈陽(yáng)城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司，通過(guò)整合沈陽(yáng)市城建領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)相關(guān)資源，逐步提升沈陽(yáng)城市建設(shè)多渠道投融資功能；三是以沈陽(yáng)產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限公司為主體，通過(guò)增資擴(kuò)股方式改組設(shè)立，并將航空、體育集團(tuán)等國(guó)有股權(quán)以及東北制藥上市公司股權(quán)注入該集團(tuán)。打造成注冊(cè)資本100億元，資產(chǎn)總額達(dá)400億元，凈資產(chǎn)總額180億元，信用主體評(píng)級(jí)達(dá)到“AAA”的投資集團(tuán)。

（二）組建沈陽(yáng)盛京資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司

組建沈陽(yáng)盛京資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司，注入副食集團(tuán)、中興集團(tuán)、華海錕泰公司及糧油集團(tuán)股權(quán)，且市財(cái)政以增資的方式現(xiàn)金注入10億元，打造成資產(chǎn)總額達(dá)100億元，凈資產(chǎn)達(dá)50億元的集團(tuán)公司。同時(shí)，2018年通過(guò)多種方式適度擴(kuò)大負(fù)債，適時(shí)參與優(yōu)質(zhì)上市公司定增，多方尋求引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等手段，努力實(shí)現(xiàn)集團(tuán)資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)150億元，力爭(zhēng)到2020年，資產(chǎn)總額達(dá)到200億元。

（三）組建“N”個(gè)國(guó)有資本產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái)

為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本管理高效化、專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化目標(biāo)，沈陽(yáng)市將通過(guò)科學(xué)的資本運(yùn)營(yíng)手段，組建航空、旅游、養(yǎng)老、體育、會(huì)展等產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。

（四）完善授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度體系

2018年1月30日，沈陽(yáng)市國(guó)資委印發(fā)《沈陽(yáng)市市屬?lài)?guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)暫行辦法》，依照法律法規(guī)規(guī)定和程序授權(quán)具備相應(yīng)條件、法人治理結(jié)構(gòu)健全、管控模式相對(duì)科學(xué)的兩類(lèi)公司董事會(huì)行使出資人的部分權(quán)利，按照權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)原則依法自主規(guī)范開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)作，保證國(guó)有資本安全、提高國(guó)有資本回報(bào)。對(duì)沈陽(yáng)盛京金控投資集團(tuán)有限公司、沈陽(yáng)產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限公司、沈陽(yáng)城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司、沈陽(yáng)盛京資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)。

二、兩類(lèi)公司改革發(fā)展存在問(wèn)題

國(guó)務(wù)院于2018年7月印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2018〕23號(hào)），沈陽(yáng)市也出臺(tái)了相關(guān)辦法，從頂層對(duì)政府、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、兩類(lèi)公司和所持股企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界進(jìn)行了劃分和定位，但兩類(lèi)公司改革發(fā)展仍存在一些急需解決的問(wèn)題。

（一）部分兩類(lèi)公司落地緩慢

國(guó)家和地方頂層設(shè)計(jì)給出了指導(dǎo)和路徑。同時(shí)，也逐步呈現(xiàn)出一批試點(diǎn)較好，可推廣借鑒的企業(yè)。但在部分經(jīng)濟(jì)體量小，發(fā)展落后地區(qū)，由于國(guó)有企業(yè)規(guī)模小、數(shù)量少、內(nèi)部法人治理機(jī)構(gòu)不健全以及經(jīng)營(yíng)管理市場(chǎng)化程度不夠高、監(jiān)管架構(gòu)搭建不到位等原因，導(dǎo)致國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司遲遲難以落地。

（二）設(shè)計(jì)功能難以有效發(fā)揮

部分兩類(lèi)公司是在原有傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)集團(tuán)的基礎(chǔ)上改組組建而來(lái)，功能還停留于原企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、短期投資等“微觀”區(qū)間，一時(shí)間難以突破原有慣性思維和發(fā)展方式，不能很好的按照預(yù)設(shè)的功能定位發(fā)揮國(guó)家及當(dāng)?shù)卣a(chǎn)業(yè)培育、資本結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化等整體性、戰(zhàn)略性功能。

（三）授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理行政化壁障難以去除

國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)既是國(guó)有企業(yè)的出資人又是監(jiān)管部門(mén)，雙重身份和屬性集于一身，容易造成國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)履行出資人職責(zé)和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督出現(xiàn)兩種后果。一是政府行為的公司化，從長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)市場(chǎng)發(fā)揮資源主體配置作用產(chǎn)生不利影響。二是內(nèi)部人控制弱化了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資本運(yùn)營(yíng)效能。

（四）自身運(yùn)營(yíng)機(jī)制與制度體系建設(shè)薄弱

兩類(lèi)公司目前需要探索的不僅是肯不肯授的問(wèn)題，還有會(huì)不會(huì)接的問(wèn)題。部分企業(yè)采取母子公司方式實(shí)施管控，決策權(quán)多集中在集團(tuán)總部，對(duì)子公司管得過(guò)多過(guò)細(xì)，權(quán)責(zé)不明、管控效率不高，造成了總部機(jī)構(gòu)臃腫。同時(shí)，改組后公司內(nèi)部的部門(mén)職能設(shè)計(jì)和執(zhí)行以及對(duì)持股子公司的監(jiān)督、管控模式等都處于摸索階段。這進(jìn)一步導(dǎo)致采取老辦法進(jìn)行授權(quán)監(jiān)管，使兩類(lèi)公司難以擺脫行政干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作。

三、推進(jìn)兩類(lèi)公司改革發(fā)展的建議

改革試點(diǎn)應(yīng)試驗(yàn)和探索有效的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的運(yùn)行機(jī)制，科學(xué)厘清其與政府、與所持股企業(yè)的關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)以管資本為主、轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能和完善國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制探索道路。

（一）進(jìn)一步明確兩類(lèi)公司功能定位

兩類(lèi)公司應(yīng)通過(guò)科學(xué)劃分和分離“管資本”和“管經(jīng)營(yíng)”職能，母公司逐步由“管家”向“股東”轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換。國(guó)有資本投資公司主要通過(guò)開(kāi)展產(chǎn)業(yè)培育、投融資和市場(chǎng)化資本運(yùn)作等方式，不斷發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚、化解過(guò)剩產(chǎn)能和實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育自主核心競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新研發(fā)能力，積極參與全球化競(jìng)爭(zhēng)，著力提升國(guó)有資本實(shí)際控制力、影響力；國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)通過(guò)靈活的股權(quán)運(yùn)作、高效的基金投資、多產(chǎn)的培育孵化、科學(xué)的價(jià)值管理、有序的進(jìn)退等方式，不斷盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)存量，放大國(guó)有資本功能，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本互利發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本合理流動(dòng)和提質(zhì)增效。

（二）逐步完善管控模式和制度體系

兩類(lèi)公司應(yīng)將戰(zhàn)略控制型管控模式和財(cái)務(wù)控制型管控模式進(jìn)行有機(jī)結(jié)合和靈活運(yùn)用。要逐步完善組織架構(gòu)，履職行權(quán)、選人用人、財(cái)務(wù)監(jiān)督、收益管理、考核機(jī)制等制度體系。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)考核機(jī)制的科學(xué)性和合理性，對(duì)不同產(chǎn)業(yè)、功能等類(lèi)型企業(yè)實(shí)施差異化考核，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)兩類(lèi)公司的有效運(yùn)行。

（三）加快適應(yīng)資本市場(chǎng)要求

未來(lái)兩類(lèi)公司根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要，將同時(shí)持有多個(gè)上市公司股份，且成為其實(shí)際控制人。其有效運(yùn)營(yíng)要逐步適應(yīng)資本市場(chǎng)，要充分考慮國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)相關(guān)政策要求，合理利用股權(quán)管理、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、市值管理、關(guān)聯(lián)交易、信息披露等運(yùn)作手段，并通過(guò)爭(zhēng)取豁免、授權(quán)等多種方式對(duì)或有沖突風(fēng)險(xiǎn)加以規(guī)避。

（四）完善經(jīng)營(yíng)管理監(jiān)督體系

為實(shí)現(xiàn)“授而不亂，有效制衡”的監(jiān)管架構(gòu)，兩類(lèi)公司應(yīng)將外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的有效結(jié)合運(yùn)用。逐步建立起監(jiān)督會(huì)商機(jī)制，按照事前、事中、事后事項(xiàng)，規(guī)范制度、加強(qiáng)監(jiān)控、強(qiáng)化問(wèn)責(zé)。加強(qiáng)統(tǒng)籌監(jiān)督，提高監(jiān)督效能；建立相互制衡的公司治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)外部董事在董事會(huì)議事過(guò)程中的作用。同時(shí)，建立內(nèi)部常態(tài)化監(jiān)督審計(jì)機(jī)制和信息公開(kāi)制度。

（作者單位：1.沈陽(yáng)科技學(xué)院；2.朝陽(yáng)市國(guó)有資產(chǎn)管理中心）

責(zé)任編輯：張永輝