淺析高校預算管理

余岱均

摘要：在新預算法實施的大背景之下，隨著高等教育規(guī)模的逐漸擴大，高校預算管理工作越發(fā)凸顯其重要性。各高等院校越來重視在現(xiàn)有的條件下如何有效整合辦學資源，如何利用資金更好的促進高校建設工作。而現(xiàn)階段高校預算管理工作中存在著預算管理體制不健全、意識觀念淡薄、編制不合理、缺乏執(zhí)行力度和剛性、預算績效評價體系不完善等問題，在新形勢下，我們應當嚴格執(zhí)行新預算法，實行全面預算管理，完善校內預算編制，注重預算執(zhí)行的效率和效果，加強對預算執(zhí)行的績效評價，提高高校的預算管理水平。

關鍵詞：高校;預算管理;績效評價

一、引言

現(xiàn)如今隨著經濟的不斷發(fā)展、社會的不斷進步，我國高等教育的規(guī)模正呈現(xiàn)日益擴大的趨勢，這使得各高等院校越來越重視如何在現(xiàn)有既定的條件下提高資金的使用效率、使資源配置達到最優(yōu)，由此可見，預算管理的作用將會越來越明顯。另一方面，自1994年我國形成了預算制度的基本框架開始，經歷了二十來年的發(fā)展歷程，我國的政府預算管理制度在不斷完善，預算在政府管理中所起到的作用也越來越大。2015年1月1日，新預算法正式開始實施，新預算法首先強調了預算的完整性，即所有的政府收支要統(tǒng)一納入預算管理，構建全口徑的預算體系，同時還強調了預算的公開性和透明性，從法律上對公開的時間、主體和內容等作出了規(guī)定;2014年12月12日，國務院批轉財政部關于《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》提出了建立政府綜合財務報告制度，對權責發(fā)生制的需求在政府會計中逐漸凸顯，而在適度分離政府財務會計與預算會計的同時，預算會計功能要更加完善，要以收付實現(xiàn)制為基礎編制預算會計報表，同以前相比，預算會計將會更加純粹，在全面反映政府相關財務信息的同時還要利用預算的手段加強對資金的管控。那么，在這樣的背景之下，高校應當構建科學、完善的高校預算管理體系，這對于整合高校辦學資源，保障高校的可持續(xù)發(fā)展有著十分重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

二、高校預算管理概述

（一）高校預算管理的定義

預算是指國家機關、團體、事業(yè)單位等在未來一定時期內對收入和支出的總計劃，是對資源投入和產出的時間、內容、數(shù)量等進行詳細安排說明的綜合性的分配計劃。預算管理是對經濟資源進行整合以實現(xiàn)經濟管理目標，對于高校而言，預算管理是指對學校的財務收入預算進行管理，依據(jù)相關規(guī)定及學校實際情況，按照法定程序對資金進行下?lián)?、運用、核算、監(jiān)控、信息上報和總結分析的全過程的管理工作，包括預算的編制、執(zhí)行、控制和監(jiān)督及預算考核等內容。

預算是一種重要的管理工具.通過良好的預算以及科學的預算管理，學?？梢詫ω攧帐罩顩r進行實時監(jiān)控和管理，從而充分有效的運用資金，合理配置校內資源，使得學校的教學、行政豐隔開、后勤等這些職能部門的工作能夠高效運行，學校能夠穩(wěn)定良性的發(fā)展。

（二）高校預算管理的特征

1.計劃性。高校預算是對高校未來一段時間收支狀況的預計，預算管理有助于高校全面考慮未來這段時間學校的發(fā)展趨勢、預計會出現(xiàn)的問題事項，通過一定的計劃確定可行的目標，并采取措施以保證目標的實現(xiàn)。

2.全局性。高等學校有別于初高中教學單位，所包含的學院部門較多，這導致高校財務所涉及到的部門廣泛，高校的教學、科研、行政、后勤等多個環(huán)節(jié)毫無疑問的包含在整個預算體系中，因此預算具有全局性特征。高校的預算也是由各二級單位部門匯編而成，因此校內總預算的內容要從全局考慮。

3.協(xié)調性。從預算的編制到預算執(zhí)行和評價，在這整個過程中相關部門都應當相互溝通、相互配合。這樣方可對工作進行有效的管理，促使計劃更加完善，執(zhí)行更加有效，即達到預算管理的基本目的。

4.考核性。預算本身是通過數(shù)字來表達內容，具有可考核性。將工作予以量化有助于高校發(fā)現(xiàn)預算的實際執(zhí)行與預設目標之間的差異，進一步通過分析和評價有助于高校發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，從而達到不斷改進不斷完善的目的。

高校的預算管理工作是高校管理工作中的重要組成部分，是校內財務人員的一項核心工作，在學校的經濟管理和發(fā)展運行中占據(jù)著不可忽視的重要地位。它體現(xiàn)了高校管理者對學校事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略眼光和總體思路，明確了高校的發(fā)展方向，為高校內部各項工作的正常開展和運行提供了保障。

三、高校預算管理體系

高校現(xiàn)行的預算管理體系分為四個環(huán)節(jié)：預算編制、預算執(zhí)行、預算控制以及預算評價。首先，通過預算編制高校確立了具體的原則和要求，例如不擴大赤字規(guī)模、堅持預算編制的完整性、集中財力聚焦到某一項目建設等;進一步，通過預算執(zhí)行和控制.高?？梢员Ｕ弦荒甑墓ぷ饔行蜷_展.并逐步實現(xiàn)預算編制中的要求;最后，通過預算評價，高校能夠分析這一年預算執(zhí)行的效率和效果，是否有效達到預期要求，為以后年度的預算編制做好基礎。由此，從預算編制到執(zhí)行到評價再到下一年的預算編制的預算體系，構成了目前高校的預算管理體系。

（一）預算編制

在現(xiàn)行制度下，高校的預算編制在“量人為出，收支平衡”的原則下，統(tǒng)籌兼顧、盤活存量、嚴控增量、優(yōu)化結構、突出重點、分類管理，在編制過程中注重各單位業(yè)務和財務的結合，對各項收入、支出全口徑進行測算，各項收入支出都要納入部門預算管理。高校的收入預算包括財政撥款（含高等教育、住房公積金、購房補貼等）、科研事業(yè)教育事業(yè)收入和其他收入等各項收入;高校的支出預算包括基本支出和項目支出，其中基本支出分為人員經費和日常公用經費，項目支出包括基建、禾順開事業(yè)支出等內容。

（二）預算執(zhí)行和控制

高校預算編制方案一般經學校校務會和常務會員會會議審議批準后下達，具有較高的嚴肅性和約束性。對校內各二級單位而言，預算執(zhí)行應當嚴格按照校內預算執(zhí)行編制方案，當出現(xiàn)需要調整的事項時，相應業(yè)務單位需要向財務部門報告，財務部門在對執(zhí)行情況進行統(tǒng)計分析后將分析結果進一步上報，通過相應的審批流程后再對預算指標進行調整。對高校而言，預算控制的直接表現(xiàn)形式為學校財務部門對預算執(zhí)行的管控，包括事前控制、事中控制和事后控制三個部分。

第一，事前控制主要表現(xiàn)在預算下達時即對各二級單位經費額度進行限制、設置超支限額，或限定某一經費的用途。第二，事中控制主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，在各二級單位報銷、結算時，財務部門參與到業(yè)務事項的最后一個步驟，對相關經濟事項業(yè)務活動的合規(guī)性合理性進行把控，從而控制了資金的流入和流出;另一方面，財務部門在預算年度內會統(tǒng)計整理各類數(shù)據(jù)，分析各二級單位、各個項目的預算執(zhí)行進度，對執(zhí)行緩慢的部門督促其加快執(zhí)行，確保當年的資金使用。第三，事后控制主要表現(xiàn)在預算執(zhí)行結束后，對預算執(zhí)行的情況進行全面、總體分析，事后控制也即預算管理體系中最后預算評價的環(huán)節(jié)。

（三）預算評價

目前來看大部分高校預算評價環(huán)節(jié)缺失，或存在預算評價的流程但通常流于形式。盡管在零基預算管理的總原則下，除按要求可以結轉下年度的預算項目外，其他各項目年度結束后結余全部清零，但高校在編制下一年預算時，通常會以上年預算數(shù)為基礎，對上年執(zhí)行情況的評價指標難以帶人，導致預算評價流于形式。

四、高校預算管理當前所存在的問題

（一）預算管理體制不健全

合理、完善的預算管理體制可以保障高校的預算管理工作順利而有效的開展，但在實際中，許多高校的預算管理體制并不健全。我國高校有些尚未成立專門獨立的預算管理委員會等類似機構，來對學校的預算工作進行統(tǒng)一管理;也有一些高校的體制機制仍然停留在表面，缺乏強制力和控制力，未能真正做到對高校的預算管理發(fā)揮指導作用。高校預算管理體制不完善、不健全、不規(guī)范，沒有形成一整套高效、科學的管理體制，導致預算的職能作用不能充分體現(xiàn)。

（二）預算的觀念意識淡薄

高校預算的意識淡薄主要有兩點原因。第一高校大部分的經費是通過財政撥款形成的，導致部分高?？赡苤粫粍拥娜ソ邮苌霞壊块T的經費撥款而缺乏自主理財意識，進而忽視了在高校建設與發(fā)展的過程中，預算管理所起到的核心管理作用、所具有的舉足輕重的地位。第二，盡管一些高校領導已經意識到預算管理的重要性，但是重視程度仍然淡薄。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

一方面，一些二級單位和部門對學校預算管理的認識存在誤區(qū)，認為預算管理只是財務部門的工作而與自身無關。實際上，高校預算涉及面廣，涉及的部門和人員眾多，財務數(shù)據(jù)龐大，各類數(shù)據(jù)的統(tǒng)計整理都需要校內各部門積極配合財務部門的相關工作。但是一些二級單位部門不積極、不主動，并且存在著“先要到錢，后計劃花錢”的心理，“重決算、輕預算”的現(xiàn)象也普遍存在，導致預算管理工作不能有效的運行下去。

另一方面，許多高校雖然建立了專門的預算管理委員會等類似機構，但全員參與程度并不高。大部分高校的現(xiàn)實情況是：學校預算執(zhí)行的方案由財務部門提出制定，這些機構沒有參與其中，待財務部制定好方案后，預算管理委員會再對結果進行簡單評定，而沒有深入關注到預算方案所涉及的具體項目和具體的資金安排。在這種情況下，僅由財務部制定預算工作，預算的全局性缺失，機構的設置流于形式。

（三）預算編制不合理

第一，財務預算編制與高校發(fā)展目標脫節(jié)。很多高校在編制預算時仍會以上年的預算收入數(shù)或實際執(zhí)行數(shù)作為編制的基礎，在此之上通過增減變動來編制下一年的預算。這種方式使得預算的編制更加簡便、快捷，但是這種方式間接地承認了高校上一年度的各項支出都是合理的。如果不考慮學校自身當年的任務和目標，忽略了學校自身的實際發(fā)展，可能會導致實際執(zhí)行時的資金與預算安排的資金之間出現(xiàn)重大缺口，資金的供給計劃與學校發(fā)展計劃嚴重脫節(jié)。

第二，各二級單位部門上報數(shù)據(jù)缺乏合理性。許多二級單位和部門認為預算編制是財務部門的職責，沒有真正參與到預算中。高校的預算編制工作一般在當年的10-12月份就開始了，二級單位部門不積極認真的分析自身下一年的需求，虛報、亂報預算，等到實際支出時，經費不夠則寄希望于預算調整，經費充足就年底突擊亂花錢，有的部門甚至缺乏積極性，只是被動接受資金下?lián)?，被動開展各項工作，這使得一些二級單位部門自身認識不足，任務定位與學校的目標相脫節(jié)，對學校整體的發(fā)展建設十分不利。

（四）預算執(zhí)行缺乏力度和剛性

一些高校的二級單位和部門在執(zhí)行預算時，缺乏支出管理力度，很容易直接根據(jù)以往經驗而不論以前年度支出的合理性、今年是否可以同樣開支，從而導致部門在執(zhí)行預算時出現(xiàn)許多不合理的地方。也有不少高校在年度中頻繁調整預算、追加預算，到年底為了加快資金執(zhí)行進度，頻繁出現(xiàn)資金挪用套用現(xiàn)象，嚴重破壞了預算的嚴肅性和權威性。此外，在報銷這一環(huán)節(jié)中，財務人員根據(jù)相關法規(guī)制度審核票據(jù)的合法性合規(guī)性，只能做形式上的檢查，而無法對支出的具體內容做實質性的檢查，一些項目負責人員則會利用這一漏洞，使得項目經費沒有真正落到實處。預算執(zhí)行松弛，缺乏強制性和剛性，最終使得預算流于形式。

（五）預算績效評價體系不完善

一方面，高校作為非營利性組織，不同于以盈利為目的的各個企業(yè)，沒有核算凈利、核算成本的需求，因此一直以來在主觀上高校都缺乏績效理念。另一方面，要衡量高校的績效是要看高校的教育達到了怎樣的地步，培養(yǎng)了多少人才、人才培養(yǎng)到何種程度，因此在客觀上高校的目標是難以量化的，如何將教育的績效與資金聯(lián)系起來是存在很大難度的，這有別于企業(yè)可從資產增值上量化目標、評價目標的完成情況。

目前，我國高校的預算績效評價體系還在起步階段，許多高校尚未構建一套科學完善、符合實際的預算績效評價機制，也缺乏相應的獎懲制度。一方面，在設日評價指標的時候往往太過片面，例如有些評價指標主要是分析預算當年的執(zhí)行情況，關注的焦點在短期目標而忽視了長遠的戰(zhàn)略性目標;同時指標多數(shù)為財務指標，非財務指標如科研創(chuàng)新水平、社會效益的創(chuàng)造等尚且缺失，各單位部門對費財務指標的重視度也遠遠不夠。另一方面，一些高校的預算管理容易陷入誤區(qū)，將預算的執(zhí)行效率簡單的等同于執(zhí)行率，資金的使用效益不單單只是財務數(shù)據(jù)反應出來的是否用完了項目經費，還要從業(yè)務執(zhí)行上看支出是否發(fā)揮作用，而高校目前對是否完成了績效目標缺乏監(jiān)管和考核，預算執(zhí)行的結果沒有和相關負責人的績效掛鉤。這種不完善、不健全的績效評價體系，使得預算本所具備的考核性沒有真正發(fā)揮效用。由此可見，我國高校的預算績效評價體系還需要更進一步的研究。

五、針對高校預算管理問題的應對策略

盡管預算管理的重要地位在逐步被各大高校所關注，但在實際操作過程中預算管理體制不健全、預算管理觀念意識淡薄、編制不合理、執(zhí)行力度不夠、績效評價體系不完善，導致預算沒有充分發(fā)揮其作用。為了提高高校預算管理水平，避免預算管理流于形式，高校應當有針對性的采取措施，形成良好的預算管理環(huán)境。

（一）健全高校財務預算管理體制

高校要加強建設校內預算管理體制，建立“統(tǒng)一領導、分級管理、集中核算”的高校內部財務管理體制。預算管理是一個全方面、全過程的綜合管理方法，在決策層面，高校應當成立專門的由校領導、各主要職能部門領導構成的預算管理委員會等類似機構;在支持層面，一般由高校財務部計劃管理科負責，為預算工作的開展和順利進行提供各類服務和支持，對預算的執(zhí)行情況進行實時的監(jiān)督和溝通;在執(zhí)行層面，則需要由各級單位部門認真執(zhí)行。三個層面相互協(xié)調，努力健全高校預算管理體制。

（二）提高對預算的認識

校內各二級單位部門要認識到預算管理的重要性，學校也要加大對各級單位和部門的思想宣傳，培養(yǎng)校內各單位部門的責任意識，不能認為預算事不關己，也不能因為私利而虛報預算，在保障部門自身的穩(wěn)定性發(fā)展、保障履行自身職責所必需開支的同時，考慮學校的持續(xù)性發(fā)展，讓預算真正發(fā)揮其導向性的作用。

（三）完善校內預算編制

高校要認真落實教育部提出的調整學校財務資源存量的基本要求，確保各年度預算執(zhí)行的可比性，對預算編制采用“零基預算”原則，年度校內執(zhí)行預算除了按財政部要求可以結轉下年度的經費外，其他各項目全部實行零基預算，年度結束后各項目結余全部為零。認真落實《預算法》、全面推進全口徑綜合預算管理，在校內實施編報全口徑的執(zhí)行預算，將校內各項收入完整列入單位預算，努力提高資金的使用效率。另外，學校要加大對各二級單位和部門上報預算的監(jiān)管力度，各個部門在申報支出預算時.應當充分考慮自身需求.實事求是，遵循量人為出，收支平衡、保證重點，統(tǒng)籌兼顧原則，堅持支出預算剛性管理。

（四）注重預算執(zhí)行的效率和效果

高校要在加大預算執(zhí)行力度的同時，注重預算執(zhí)行的效率和效果。例如將預算信息及時公開，將公開監(jiān)督作為監(jiān)控預算的一種有效手段。此外，對預算執(zhí)行采取責任制，在預算權力下放的同時責任也應當下放，不同部門對各個項目要承擔相應的責任，將責任監(jiān)督作為提高預算執(zhí)行力的有效保障。同時，高校要保證預算的嚴肅性，預算執(zhí)行過程中不得隨意調整。因一些特殊情況如國家有關政策或事業(yè)計劃任務有較大變動，學校組織的各項收入發(fā)生較大的變化時，為保證工作的順利進行，應當經過一套嚴格的程序和標準，如經校務會或黨委常務委員會批準通過后，可適當對學校綜合財務收支預算進行調整。

（五）加強對預算執(zhí)行情況的績效評價

一方面，對于高校的預算績效評價體系，國內尚且沒有統(tǒng)一的指標、標準，各大高校之間存在差異和困難，因此可以由高校的主管部門牽頭，由該領域相關的學者專家?guī)ьI，研究制定出一套科學全面的、可供各大高校參考使用的預算績效評價體系，統(tǒng)一評價指標，便于高校進行預算管理工作。另一方面，建立反饋機制對評價結果進行分析評比，對優(yōu)秀部門可在下一年適當安排充裕的預算，對評價結果較差的部門要追究相應人的責任，并與其薪酬掛鉤，從而促使高校整體預算管理優(yōu)化，提高資金配置效率。

六、結語

自新中國成立以來，我國高校作為教育事業(yè)單位，在行政管理的體制下一直按照行政事業(yè)單位預算管理，預算管理模式也依附于教育部門預算，其改革和創(chuàng)新是一個漸進的過程。就目前而言，高校預算管理還存在一些不完善的地方。但預算管理作為高校管理中的一部分內容，其重要程度不可忽視。預算管理的有效性直接影響到高校的資金財力和辦學資源，關系到高校的全面發(fā)展。高校要持續(xù)性的良性發(fā)展，必須提高對預算的認識，重視預算管理在高校管理體系中的地位，健全管理體制，完善預算編制，加大執(zhí)行力度，優(yōu)化資源配置，提高資源使用效率.使得預算指揮棒的作用能夠真正發(fā)揮出來。

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