“雙軌制”下公共部門編制內外員工薪酬鴻溝現(xiàn)象反思

李亞蒙

摘要：雙軌制用工下我國公共部門員工分為“編內”員工和“編外”員工。然而，薪資供應體系差異直誘的編制內外員工間薪酬鴻溝嚴重挫傷了編外員工的工作熱情和積極性，阻礙了公共事業(yè)的健康發(fā)展。通過梳理編制內外員工待遇現(xiàn)狀，嘗試從當前體制、法規(guī)、理性經濟人等角度歸因，進而論證消解編制內外員工薪酬鴻溝、實現(xiàn)公平分配之機理。

關鍵詞：雙軌制;公共部門;待遇鴻溝;公平

一、研究問題的提出

十九大報告指出，要深化機構和行政體制改革，統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制。近年來，伴隨改革開放后的社會轉型、體制轉軌，民眾所需的公共服務種類和數量日益增多，公共部門承擔的公共職能隨之不斷擴大（劉洪、馮璐，2011），各類公共部門的人員編制因之漸趨緊張。在編制限額內，為緩解編制額與實際所需額之間的矛盾，自20世紀80年代起，公共部門開始采取市場化的方式在編外補充工作人員，由此形成了編制內外兩種用工方式并存的局面（錢先航等，2015）。自此，我國機關事業(yè)單位同時存在有“編制”的編內員工和各公共部門單位通過簽訂勞動合同、勞務派遣等方式招用的沒有“編制”的編外人員兩類員工（陶厚永、劉洪，2009;劉霞，2010;劉洪、馮璐，2011）。編內員工作為“體制內”人員，薪酬由國家財政供養(yǎng)，待遇公平且有保障。編外員工薪酬則由所在單位自行籌集，在工資水平、職業(yè)發(fā)展、社會保障等方面與編內人員差距較大，存在橫向、縱向、外向維度上的同工不同酬（劉霞，2010;楊樺2014）。并且隨著基層政府對非編入員的接納非理性、無規(guī)范的增加，導致其福利待遇差狀況不斷走向極端化（徐剛，2015）。這造成了體制內外的巨大鴻溝，編制內外員工間逐步形成了在收入分配、福利補貼等待遇上的差距，影響了部門效率，有違社會公平，引發(fā)了“同工不同酬”等社會公平與正義問題，不利于社會穩(wěn)定和構建和諧社會（陶厚永、劉洪，2009;范正偉，2010;李天銳，2010;魏英杰，2010：陳剩勇和曾秋荷，2012;張志學，2013）。

就現(xiàn)有研究看，目前學界對公共部門編制內外員工薪酬差距問題已比較重視，但大都側重于探討編制內外員工薪酬差距現(xiàn)象及改善編外人員待遇的對策和建議。較少有專門針對這種不合理現(xiàn)象為何又在現(xiàn)實中“合理”地存在進行歸因分析?；诖耍疚膶Ｗ⒂谖覈膊块T編制內外員工薪酬差距問題，嘗試從理性經濟人角度進行原因探究。

二、研究對象的界定

編外招工是目前我國公共部門各單位的普遍現(xiàn)象，雇傭方式主要以合同、勞務派遣、臨時工為主，而合同工在用工性質、穩(wěn)定性等方面更具代表性和對比性，故本文僅選取合同工作為研究對象，而不包括其他方式雇傭的編外人員。此外，盡管社會各界對公共部門編外員工待遇偏低的事實己達成共識，但筆者認為并不是所有的非編職工低薪酬低待遇都有悖公平，比如圖書館借還崗員、保潔人員，此類崗位工作內容簡單，按照我國按勞分配的原則，不管是這一群體本身還是社會公眾都對其待遇現(xiàn)狀無異議，研究中對c市A大學圖書館館員的訪談也印證了這一觀點。因此，本文探討的是與編內員工等量等值勞動的合同制編外人員低薪問題。

三、“雙軌制”下編制內外員工薪酬鴻溝的現(xiàn)實表征

“雙軌制”用工最早源于改革開放初期。1981年中共中央《關于廣開門路，搞活經濟，解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的若干決定》，提出“要實行合同工、臨時工、固定工等多種形式的用工制度”嚴其核心是以編制為界將員工分為編內職工和編外職工[3]?，F(xiàn)階段，編外人員遍布國家各級政府機關、各級法院和檢察院、各類國有企事業(yè)單位，為我國公共事業(yè)的發(fā)展做出了巨大貢獻，然而卻在薪酬待遇上與編內人員差距較大。

（一）工資收入鴻溝

按照我國現(xiàn)行編制管理辦法，編內員工的工資由中央編制委員會按統(tǒng)一標準制定，國家財政負擔。而編外員工薪酬由于沒有國家財政支持，完全靠所在單位自行籌集，一般都在當地最低工資水平略高一點，與編內員工工資差距在幾百元至上千元不等。如廣東省東莞市的很多法院為解決用工短缺難題，越來越多地雇傭“合同工”，這些“合同工”和編制內人員從事同樣的法律訴訟、案件受理工作，付出同樣多的時間和精力，但因為沒有編制，平均年收入僅3.5萬元左右，與編內員工想去甚遠。

（二）社會保障鴻溝

偏遠落后地區(qū)的編外人員仍不能完整地享受五險一金，即使在能夠完整享有五險一金的發(fā)達地區(qū)，其住房公積金、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等繳納基數也基本都是參照當地最低繳納標準。以事業(yè)單位為例，全額財政供養(yǎng)體系內職員的社會保險全部由財政負擔;非財政供養(yǎng)的編外職工則只能按企業(yè)標準繳納。養(yǎng)老保險等社會保障待遇的差距導致編制外員工不僅在退休前收入低于編制內員工，退休后仍與編內職工存在較大差距。

（三）福利水平鴻溝

福利保險是以政府各種收入（主體是財政收入）為資金來源，在工資報酬和勞動保險以外，通過舉辦集體福利設施、提供服務以及發(fā)放補貼等形式給予職工的一種生活保障和生活享受[4]。公共部門編內人員參照“體制內”人員待遇，享有國家規(guī)定的公共部門職員各項福利，包括探親、年休、產假、喪葬撫恤、病假、假日補貼和因公出境補助等。而體制外人員只能享受部分福利待遇，標準遠低于體制內人員。

（四）進修晉升鴻溝

受歷史上等級官僚制影響，我國公共部門內部有相當的重視身份、地位的傳統(tǒng)，[5]在進修晉升上，往往優(yōu)先考慮編內員工。對待編外人員，各單位傾向于以“使用”為主，均不愿在培訓及繼續(xù)教育方面過多投資，編外職工即使工作能力出色，在職位晉升上也往往受限制，經常在職稱申報時受到重重阻礙，使得編外人員普遍缺乏安全感和歸屬感。而編內員工大多從人職后就會接受一定的公費培訓，一些單位每年還有一定的教育培訓經費，使得較編外員工而言有更多提升技能和素養(yǎng)的機會。

（五）保障自身權益鴻溝

盡管編外職工也可以加入工會、職工代表大會等來參與單位的民主管理。天然的“身份弱勢”使編外員工淪為公共部門局外人，不能像編內員工一樣對單位大小事務發(fā)表看法和建議。當合法權益受到侵害時，也很難做出強有力的維權，社會地位無形中降低。“我們所有人都加入了工會，但是又如何？根本沒用。比如同工不同酬問題，我們和學校簽訂的勞動合同中明確規(guī)定編制內外館員“同工同酬”，但實際上卻是“同工不同酬”，且差距較大（2017-03-16對G市A大學圖書館編外館員Z的訪談）。

四、雙軌制何以觸發(fā)公共部門編制內外薪酬鴻溝

“雙軌制”下編制內外兩種用工方式并存的局面，造成了“體制內”和“體制外”勞動者二元分割的勞動關系[6]，導致“編內”與“編外”被默認為公共部門職員的身份標示，“人編”就意味著進入保險箱，“編外”就意味著臨時和流動，造成勞動力市場的新的不公平m，并進一步構成體制性用工歧視（陳勝勇、曾少荷，2012）。編制內外職工在基本工資、福利保障、進修晉升和社會地位等方面相去甚遠，這衍生于我國公共部門雙軌制用工體制下的薪酬供給來源差異，也與社會轉型期政治、經濟、社會和政策調整的高度復雜性密不可分。

（一）根本原因

建國初期“統(tǒng)一核定、分級管理”的編制管理體制下，我國的用工制度是“單一制”、“鐵飯碗”，公共部門所有員工與所在部門之間均不是真正的勞動關系，而是職工與國家之間的行政關系。“大鍋飯”、“鐵飯碗”雖然保障了員工的生活，卻也降低了其工作積極性，造成了資源浪費（舒熳、張三保，2014）。改革開放后，出于提升效率、保證公平的考慮，政府首先賦予了國有企業(yè)招工自主權，允許其根據需要進行編外招工，原有職工保留已有的編制身份，享受國家財政工資;新進職工則簽訂勞動合同，工資由所在單位自行負擔。作為國有企業(yè)改革的嘗試，雙軌制的初衷是打破大鍋飯及平均主義漏洞，引導企業(yè)實行“老人老辦法，新人新辦法”的新人事制度和社保制度。通過改革，編外職工確實也發(fā)揮了“鯰魚效應”，激發(fā)了企業(yè)活力和創(chuàng)造力，使編內職工逐漸淡化了“鐵飯碗”、“干多干少一個樣，不干照樣有飯吃”的固化思維。初試得益后，在編制限額的情況下，我國各行政機關、事業(yè)單位也開始采用雙軌制用工方式，并發(fā)展至當前公共部門常態(tài)化的人員雇傭模式。

雙軌制體制下，編制逐漸演化為部門員工默許的分界線，有無編制而非技能、素養(yǎng)、績效等理性指標成為薪酬發(fā)放的參照物，擁有編制即擁有了享受體制內待遇的資格、拿到了吃“皇糧”的通行證、端上了永遠摔不破的“鐵飯碗”。而通過簽訂勞動合同進入的編外人員，雖“身”在體制內但并不隸屬體制內，他們與所在單位之間是純粹的勞動關系而非行政關系，無法享受體制內的薪資福利待遇，且隨時面臨失業(yè)風險，可謂端的是“泥飯碗”（徐剛，2015）。雙軌制下這種以“編制”為界限的分層使得公共部門編制內外員工同工卻不能同酬，薪酬鴻溝得以廣泛而普遍存在。

雙軌制用工初衷誠善，但在缺乏與時俱進的配適機制下顯然已演化為我國公共部門編制內外薪酬差距的誘體。研究各機構現(xiàn)有編制額可知，我國公共部門的人員編制基本仍滯于二十世紀八九年代的核定額。改革開放近四十年，社會政治經濟文化早已翻天覆地，公共部門承擔的職責和任務已然增多，公眾在現(xiàn)代教育、醫(yī)療、司法、社會保障、民生等領域的服務訴求日益膨脹且多樣化、個性化。公共服務需求的增多自然要求公共部門履行更多職能、提供足夠服務。然而，事實做法是，編制額長期固定不變，公共部門在雙軌制用工下大量招用合同工，卻給予其遠低于編內職工的薪酬水平，群體數量的激增無形中放大了公共部門編制內外員工薪酬差距的鴻溝?！拔沂?010年來這里的，剛進館時編制內外館員的比例是2：1，現(xiàn)在反過來了，非事業(yè)編制館員越來越多，編制內外館員數量比例為1：3，但月收入比約是3：1?！保?017-03-05對G市A大學圖書館編內館員G的訪談）。

（二）直接原因

1.經費來源不同

伴隨經濟文化的飛速發(fā)展，社會公眾對公共服務的需求量和類隨之與日俱增，各單位編制額日顯短缺。如此，在編制定額下各公共部門編外員工逐年倍增。按照中央對公共部門人事管理的相關規(guī)定，各單位編內員工的工資、社保、津貼等支出全部列入國家財政預算，由國家財政統(tǒng)一撥付。編外招錄人員的薪資、社保、津貼等一系列費用不列入財政預算，由用人單位自行籌集。為此，各單位可謂“八仙過海各顯神通”，慣?；I資辦法是擠占專項資金和公共服務商業(yè)化。雖然這在一定程度上解決了編外員工的酬勞問題，但編內員工薪資報酬有國家財政做后盾，猶如端上鐵飯碗，旱澇保收，各項薪資福利穩(wěn)定且有保障;編外員工待遇的發(fā)放卻只能根據所在單位的籌資本領，工資水平普遍較低且很不穩(wěn)定。

由此可見，薪酬支付來源不同直接導致公共部門編制內外員工待遇差距懸殊?！巴瑯拥膯挝?，同樣的崗位，人家有編制就可以每月都比我們多拿2倍的工資，享受公費醫(yī)療和優(yōu)厚的津貼補助，子女還可以人讀附幼附小，而我們這些合同工累死累活，收入卻只勉強混口飯?！保?017-02-18對G市A大學圖書館編外館員W的訪談）

2.編內員工理性經濟人動機

布坎南的理性“經濟人”理論認為個人受自身利益最大化的驅動，不管是在經濟領域還是政治領域都是理性而經濟的，不管是做經濟決策還是采取政治行動都傾向于個人效益最大化。當社會上具有共同利益訴求的人聚合成組織或集團時，他們必然要尋求對社會自然資源、經濟資源、政治資源的占有權和分配權，必然要尋求集團在社會中的相應位置和與其他團體的相應關系。面對雙軌制下提高公共部門編外員工待遇的呼聲日漸高漲，編外員工理性經濟人的本質使他們迅速結為一個編制利益集團。他們基于共同的編內利益，聯(lián)合采取反對、抵制行動試圖影響、阻礙公共部門的人事政策以維持本群體共同利益。他們抱團壟斷稀缺資源、享受體制內優(yōu)握待遇，極力拉大或盡力保持與編制外人員的薪酬差距。如此，雙軌制下公共部門編內員工的抱團成為阻礙縮減編制內外薪酬鴻溝的一大屏障。

3.政策法規(guī)不健全

現(xiàn)代社會勞動者的權益保護主要是通過國家的法律法規(guī)、相關的勞動政策和政府部門的監(jiān)管實施。我國雖然在《憲法》、《勞動法》中均有“同工同酬的立法內容，卻沒有對同工同酬做立法上的界定。例如《憲法》只規(guī)定了“男女同工同酬”，而不是“同工同酬”。[8]《勞動合同法》出臺之前，公共部門與編外員工之間只存在事實上的勞動關系，而很少簽訂書面的正式用工合同。2008年正式實施的我國首部勞動合同法，立法本意是要保護勞動者的權益，但是對同工同酬的規(guī)定卻僅僅停留在原則性要求層面，沒有細致明確的違反追究規(guī)則，從而無法形成對用人單位的有力約束[9]。此外，各單位簽訂的合同內容不夠規(guī)范、詳盡，對一些保障勞動者合法權益方面的條款規(guī)定模糊，對社會保險、職工培訓、進修晉升等方面的條款都盡量回避，法制漏洞滋生了雙軌制下編外員工低待遇土壤。

4.人力資源供過于求

就業(yè)壓力不斷增大的情況下，編外職位盡管工資收入并不很高，但卻擁有其他單位無可比擬的社會地位和工作環(huán)境，使得大量勞動力競相進入。根據麥可思研究院發(fā)布的《2016年中國大學生就業(yè)報告》，我國2015屆本科畢業(yè)生除去自主創(chuàng)業(yè)和繼續(xù)深造，政府機關、事業(yè)單位仍是備受追捧的選擇。2014年9月份的《國際人才藍皮書：中國留學發(fā)展報告（2013）》的數據顯示，從2009年開始到2014年，我國各類海歸留學人員總量接近80萬人，比起19世紀80年代，整整多出3倍[10]。這些高學歷人才迫切需要一份穩(wěn)定而且體面的工作，由此，一方面我國公共部門需要的職工數量在增長，另一方面，熱衷就職于公共部門的待業(yè)數額高居不下。于是，用人單位自然處于優(yōu)勢地位，求職者不得不在薪酬、福利、社會保障等方面做出讓步，降低要求，甚至沒有編制、會受到體制歧視也愿意進入[11]。由此，公共部門的絕對優(yōu)勢地位，為雙軌制下編制內外員工身份化、等級化的不公平分配制度提供了可能。

5.個人就業(yè)觀念落后

受傳統(tǒng)就業(yè)觀影響，我國民眾的“鐵飯碗”、“吃皇糧”思想根深蒂固，追求編制、體制內的現(xiàn)象有增無減。2017年人民網一則題為““沒編制你啥也不是”東北人熱衷體制內，問題出在哪兒”的文章引發(fā)了社會熱議。據報道，在東北，大學生畢業(yè)后的最大人生規(guī)劃就是“吃上公家飯”。為此，有人考了9次公務員，有人花大錢“打通關系”，有人放棄民企的高薪，有人爭破頭只為一個掃大街的編制。目前，不管是社會文化還是家庭教育，都誘使大學生尋求穩(wěn)定、體面的工作，這種“歧視性擇業(yè)”心態(tài)進而誘發(fā)就業(yè)群體明知沒有編制，也愿意“先進后人”，邊工作邊等待轉編而扎堆于擁有較高的社會名譽和地位的公共部門?！埃ˋ大學）圖書館每年發(fā)布的三四個編外職位招聘的信息，報名者竟多達三四百人，應聘者大多是沖著它較高的社會美譽度，也難怪工資一直漲不上去，你不來自有人愿意來，排隊等候的一大堆。”（2017-05-16對G市A大學圖書館編外館員Z的訪談）

五、結論與反思

本文欲嘗試分析雙軌制下公共部門編制內外員工薪酬鴻溝的誘發(fā)機制，以期能為消解當前雖已備受詬議但仍盛存的編外人員不公允的收入現(xiàn)狀提供有益參考。我國是社會主義國家，目前正處于建設社會主義的初級階段，肩負實現(xiàn)小康社會的歷史任務，這些目標的實現(xiàn)無疑需要公共部門獻力獻策。中國素有“不患寡而患不均”的文化傳統(tǒng)，同崗同職稱從事同樣的勞動卻僅因有無編制而收入差距巨大，嚴重挫傷了非編雇員的工作熱情和積極性.加劇了公共部門人才流失問題對編外員工數量日益膨脹的公共部門而言，編制內外員工間薪酬鴻溝顯然亦不利于公共部門各項工作的有序開展。近年來屢屢曝光的城管暴力執(zhí)法、交警釣魚執(zhí)法等事件不乏編外員工借公職泄私憤。

十九大指出，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。這些要求表明在我國社會發(fā)展進程中人民對社會公平公正的高度關注。加快推進公共部門人力資源管理制度的改革，破除身份管理，走向崗位管理，剔除公共部門薪酬體系中的不公平指標，縮小并逐步取締僅因有無編制產生的編制內外員工之間的薪酬鴻溝，最大程度地保障兩者福利待遇的統(tǒng)一性，確保同工同酬乃眾之所盼。

從上述分析可知，欲破除這種不公現(xiàn)象，首先應樹立公平公正的按勞分配理念，與時俱進地革除現(xiàn)有體制機制中與巨變的現(xiàn)實相沖突的條框。堅持以按勞分配為主而不是以編制為標桿的分配制度，探索建立憑貢獻、按業(yè)績而非以有無編制決定員工工資收入的制度，消除因同工不同酬而產生的不公平感。同時，要大力引導公眾理性就業(yè)，實現(xiàn)各行各業(yè)均衡就業(yè)而非扎堆于某一部門。應當明確的是，雙軌制用工是化解公共部門人員緊缺難題的路徑，編制只是用工方式的差異而非身份地位的象征，更不應成為薪酬核定的標準。公共部門各單位應盡快淡化編制身份象征，向崗位管理過渡，縮減編制內外員工間薪酬鴻溝，踐行十九大重申的全面深化改革、創(chuàng)新治理體制機制的號召，滿足人民對公平的訴求，促進社會主義和諧社會建設。

參考文獻：

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[10]http：//www.mycos.com.cn.

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