政策效益分析視角下的學前教育免費師范生就業(yè)現(xiàn)狀及對策
——以陜西省為例

王 怡，趙 青

(1.陜西學前師范學院學前教育系，陜西西安 710100； 2. 西安外國語大學英語教育學院，陜西西安 710128)

近年來，由于學前教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，政府開始鼓勵地方師范類院校開展學前教育免費師范生的培養(yǎng)，陜西、四川、重慶、甘肅等地陸續(xù)在地方高校招收學前教育免費師范生，以緩解當?shù)貙W前師資短缺的現(xiàn)狀。其中，陜西省為了緩解本省縣、區(qū)以下幼兒園師資緊缺問題，吸引優(yōu)秀青年從事幼兒教育工作，推動陜西省學前教育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)合本省實際情況開始招收學前教育免費師范生，在地方師范院校——陜西學前師范學院開始試點招生。2013年計劃招生400名，其中本科200名，?？?00名[1]。事實上，從高校大力發(fā)展學前教育專業(yè)再到學前免費師范生政策在地方院校的實施，都體現(xiàn)了國家要改變我國特別是農(nóng)村偏遠地區(qū)學前教育現(xiàn)狀的初衷。但在市場化的就業(yè)機制下，機會主義和功利主義的就業(yè)傾向?qū)е率袌鲂枨笈c供給的失衡，學前教育免費師范生政策在就業(yè)層面遭遇到一系列的挑戰(zhàn)與難題。

一、學前教育免費師范生政策效益內(nèi)涵

政策效益的概念源于新制度主義框架下的理性選擇主義。其主要特征是“成本——收益”的計算，即在利益為定值的時候謀求投入最小化，在投入為定值的時候謀求產(chǎn)出最大化。在政策的制定與實施時，政策利益主體往往希望通過最小的投入,獲得政策的最大收益[2]。在政策的行動舞臺上，每一個行動者都假設為一個理性的經(jīng)濟人，希望通過有限的理性算計降低交易的成本，獲得最大效益。但是，若決策的主體是政府或者公立高校以及其他公共部門，其目的是追求最大的社會福利，而且其所要求的成本與利益更多的是社會的成本與社會利益[3]。

學前教育免費師范生政策效益是指：在政府經(jīng)費投入一定的情況下，學前教育免費師范生的實際就業(yè)區(qū)域符合社會預期且完成了社會以及省政府原定的政策目標[4]，即——緩解了全省學前師資短缺的現(xiàn)狀，為地方政府培養(yǎng)了優(yōu)秀的學前教育老師投身于農(nóng)村學前教育事業(yè)。最終，在學生、培養(yǎng)高校、地方政府、省政府這四個政策涉及的行動者的理性算計下，各方行動者通利益權(quán)衡，免費師范生的就業(yè)狀況和政策預期和市場需要的目標一致，即實現(xiàn)了政策最初的最大效益。

二、學前教育免費師范生政策在就業(yè)層面的行動者效益分析

學前教育免費師范生的政策是免費師范生政策在專業(yè)扶持上的具體化了的政策。政策制定者——省政府希望通過“免費”的教育政策吸引優(yōu)秀學子投身農(nóng)村學前教育，然而，在免費師范生的就業(yè)環(huán)節(jié)中，各個政策行動者的效益分析存在著內(nèi)在的關聯(lián)與沖突?；诖?，本文通過對陜西省學前教育首屆本、專免費師范生的就業(yè)調(diào)查，以期能夠在現(xiàn)狀調(diào)研的基礎上，對不同行動者的政策效益予以分析與探討，具體以該政策的行動者之一——陜西省首批學前教育免費師范生本、?？乒?00名學生為對象，分別隨機抽取本、專科學生130名為調(diào)查對象，共發(fā)放問卷130份，收回問卷125份，問卷有效率為96.2%。針對學生的就業(yè)比率與對工作的滿意程度、生源地與就業(yè)地域的選擇、對政策的認可程度以及是否如期履行了就業(yè)的相關義務等內(nèi)容進行了調(diào)研訪談。

(一)行動者——免費師范生的效益分析

隨著高等教育逐漸大眾化，高校畢業(yè)生面臨著更加嚴峻的就業(yè)競爭。學生通過學前教育免費師范生的政策，在就業(yè)壓力較大的當今社會，獲得了穩(wěn)定就業(yè)的保障，這也是學生最直接、最看重的政策效益。同時，學前免費師范生政策中，政府基于自身利益或者價值的偏好，在就業(yè)市場中，往往希望通過最小的財政投入以及人力投入，獲得免費師范生政策的最大效益。然而，現(xiàn)行的幼兒園工資待遇條件還是很難達到大多數(shù)免費師范生就業(yè)的預期要求。

(二)行動者——省政府的效益分析

在諸多文獻中反映，我國農(nóng)村多數(shù)幼教人員的學歷較低。相關研究顯示：陜西省 X 市農(nóng)村學前教育教師學歷研究生畢業(yè)所占比重為零；本科畢業(yè)的比重較少，僅占 10. 23%；?？茖W歷占到40.09%。農(nóng)村地區(qū)學校的師資學歷情況遠不如省均水平，農(nóng)村地區(qū)學前教育教師具有高中及其以下學歷者將近一半[5]。所以，無論首屆學前教育免費師范生就業(yè)地域在城鎮(zhèn)或者鄉(xiāng)村，這批畢業(yè)生都將為學前教育事業(yè)注入新鮮的血液，有利于縮小區(qū)域間學前教育發(fā)展差異。尤其在市場就業(yè)機制下，能夠?qū)W前教育師資隊伍予以宏觀調(diào)控，從而打破人才的供需失衡，促進區(qū)域間學前教育協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，由于學前教育免費師范生政策在地方上實行僅僅三年之久，政策的長久效益還需要對政策的目標群體實施長期的追蹤調(diào)查來反映政策的最終效益。目前，只能依據(jù)陜西省首屆學前教育免費師范生就業(yè)狀況來大致預測?；诖?，筆者通過SPSS數(shù)據(jù)分析處理，通過計算本、?？撇煌瑢W歷與學生的生源地進行了交叉聯(lián)表統(tǒng)計，如表1所示：

表1 學生學歷與目前任教區(qū)域交叉制表

注：1=大專；2=本科

從表1 兩列數(shù)據(jù)可以看出，學生畢業(yè)后大多留在城鎮(zhèn)工作，且學歷為本科的學生留在城鎮(zhèn)的人數(shù)明顯高于農(nóng)村。

同時根據(jù)表2中卡方檢驗結(jié)果，在pearson卡方、似然比卡方的分析結(jié)果中伴隨概率分別為0.000、0.001，都小于通常定值0.05或0.01,可以認為本、專科學歷與選擇就業(yè)地域上存在很強的相關關系。即在首屆學前教育免費師范生中，學生不但總體留在城鎮(zhèn)居多，且城鎮(zhèn)地區(qū)的本科生居多，而農(nóng)村地區(qū)的?？粕佣?。在這樣的趨勢下，不但背離了政策目的，而且加劇了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間教育資源失衡，進一步加劇城鄉(xiāng)教育資源不公平的困境。

表2 卡方檢驗結(jié)果

a. 5單元格(55.6%) 的期望計數(shù)少于 5。最小期望計數(shù)為0.01。

(三)行動者——地方政府的效益

地方政府為生源地的學前教育免費師范生提供崗位編制以及生活補助的財政支出，留住優(yōu)秀的畢業(yè)生，支援本地區(qū)貧困地區(qū)的學前教育師資，贏得來自社會各方面對于政府職能的肯定；同時，發(fā)展了本地區(qū)的學前教育事業(yè)，這一點與省政府的目標一致。依據(jù)首屆本科生就業(yè)狀況調(diào)查，生源地地區(qū)的人才流失較為嚴重，大多數(shù)農(nóng)村生源的畢業(yè)生并未在本生源地就業(yè)，地方政府政策的長遠效益停留在理想化、預期化的層面上。

此外，就陜西省首屆學前教育免費師范生的試點院校而言，學生較高的就業(yè)率是學校獲得整體評估的重要指標，學校通過為陜西省培養(yǎng)優(yōu)秀免費師范生，補充全省的學前教育師資，贏得了辦學經(jīng)費以及社會的好評。

三、影響政策效益的因素分析

通過以上對政策中各個行動者的效益分析，由于政策的行動者都以一個理性經(jīng)濟人的角色關注個體利益，謀求政策預期結(jié)果邏輯。而各方個體在追求利益的過程中，本能的通過最小的投入希望獲得最大利益。然而，在實施的過程中由于行動者之一——免費師范生以理性人假設為起點，在就業(yè)地域選擇上，更多是以自身的發(fā)展為基礎，并沒有如政策預期的那樣投身農(nóng)村學前教育，使得政策效益直接縮水，究其原因：

(一)學生功利化就業(yè)動機

由于大多數(shù)學生在就業(yè)時更是趨向于找到工資高、待遇好、工作環(huán)境好，處于城市的工作，而不是因為對學前教育事業(yè)的熱愛或者抱著為學前教育事業(yè)做貢獻的服務者心態(tài)選擇屬于自己生源地的區(qū)、縣以下幼兒園工作，忽略政策中含有的公益性，使得政策的最終效益難以達成。調(diào)研結(jié)果顯示：在就業(yè)地域中71.2%的畢業(yè)生選擇在城鎮(zhèn)工作，而28.8%的畢業(yè)生在農(nóng)村工作。同時，畢業(yè)生在選擇任教的學校時，50.4%的學生將培養(yǎng)發(fā)展機會列為首選，其次有20%的學生將工作所處的地域也列為考慮就業(yè)地點的重要考量之中。這表明，大部分學前免費師范生在找工作時，沒有依據(jù)政策選擇回自己的生源地工作，而與用人單位達成了協(xié)議，選擇了條件相對較好、發(fā)展機會較多的城鎮(zhèn)。

(二)當?shù)卣畬W前教育免費師范生就業(yè)接受的態(tài)度

調(diào)查表明，生源地政府部門對學前教育免費師范生的接收態(tài)度與學生是否后悔成為免費師范生之間存在著顯著的相關性，如表3所示：

表3 政府接受態(tài)度與學生是否后悔成為免費師范生之間的相關系數(shù)

**. 在置信度(雙測)為 0.01 時，相關性是顯著的。

生源地相關部門是否解決了學生就業(yè)問題與學生是否后悔成為免費師范生的spearman的相關系數(shù)分別都為0.009，小于通常概率0，05，可以說生源地政府部門對學前教育免費師范生的接收態(tài)度與學生是否后悔成為免費師范生之間存在著顯著的正向相關。

因此，政府部門對首屆學前教育免費師范生積極開展招聘工作，引導學生在區(qū)、縣以下幼兒園就業(yè)，是實現(xiàn)政策本身效益最大化的重要環(huán)節(jié)。然而，免費師范生的接納往往需要更多的編制以及財政支出，并且存在免費師范生服務期的毀約和十年后工作的不確定性，讓部分生源地政府部門從成本——收益的理性角度考慮，寧可將有限的財政支出投入到對無編制的在崗教師身上，也不愿承擔對免費師范生的分配工作。同時，部分區(qū)、縣相關領導對學前教育事業(yè)重視度不夠，在接納免費師范生時消極被動，也很大程度影響學生對政策的認同。而如果學生在就業(yè)時表現(xiàn)出后悔成為一名免費師范生，這無形中加大學生毀約的可能性。

(三)學前教育免費師范生相關政策尚不完善

由于地方免費師范生政策實施年限尚短，而學前教育免費師范生也在地方院校開始試點，對于畢業(yè)生生源地就業(yè)的具體細則政策尚不完善，學生(尤其是本科生)在就業(yè)時抓住政策的漏洞，與辦學條件較好的幼兒園直接達成協(xié)議，變相逃避應該履行的責任。同時，對于學生是否回生源地就業(yè)的政策履行結(jié)果，培養(yǎng)高校與地方政府之間缺乏相應的問責和監(jiān)督制度。

(四)區(qū)、縣以下農(nóng)村幼兒園自身條件難以吸引優(yōu)秀師資

除過區(qū)、縣以下農(nóng)村幼兒園相對封閉的自然環(huán)境外，園所的管理、教學等規(guī)章制度也存在很多問題。部分幼兒園對在職教師的培訓進修以及職業(yè)評定處于忽略或者被動的狀態(tài)，教學理念也多沿用中小學的方法或者生搬硬套較為先進的教學經(jīng)驗，不能很好地適應園所實際情況。在這種狀況下，新手教師在上崗后往往產(chǎn)生極大的失落感，成長緩慢，喪失教學熱情。因此，畢業(yè)生在就業(yè)時也往往不愿意回到區(qū)、縣以下的農(nóng)村幼兒園。

四、提升學前教育免費師范生政策效益的舉措

(一)逐步提高免費師范生的待遇，改善農(nóng)村幼兒園工作環(huán)境

德國曾有憲法規(guī)定：“國家保障國民學校教師按地區(qū)不同提供固定的工資收入，教師工資因地方經(jīng)濟狀況和財政收入而異”，農(nóng)村的教師除領取基本工資外,還有實物工資，實行免費住房。[6]為提升學前教育免費師范生政策效益，政府也可以通過現(xiàn)金工資和實物補貼方式對區(qū)、縣以下的幼兒園教師實施補貼傾向。同時，繼續(xù)加大投資力度，提高區(qū)、縣以下農(nóng)村幼兒園的辦學條件以及學前教師的生活待遇，從而吸引更多的學前教育免費師范生回到基層幼兒園工作。

(二)增強免費師范生的職業(yè)認同及責任感

增強學前教育免費師范生的職業(yè)認同感及責任感，是提升學生畢業(yè)后履行義務的有效途徑之一。學生在填報專業(yè)之初，大多數(shù)學生是由于畢業(yè)后穩(wěn)定的工作保障以及享受免費的大學教育而選擇成為學前教育免費師范生的。因此，在學生入學之初，學校應對學生進行提升專業(yè)認同感的教育，激發(fā)學生對于學前教育專業(yè)的熱愛以及對學前教育免費師范生政策的價值認同。同時，也給專業(yè)認同感低且有意愿調(diào)劑其它專業(yè)的同學提供通道，從而讓學生在享受政策帶給自身權(quán)利保障的同時，能積極地履行社會責任，承擔政策中的義務，投身于區(qū)、縣以下的農(nóng)村幼兒園，做一名熱愛幼教事業(yè)的優(yōu)秀教師。

(三)生源地相關部門積極引導學生就業(yè)

生源地相關部門應給本生源地的學前教育免費師范生積極地提供就業(yè)信息和就業(yè)渠道，而不是消極被動的應付政策的要求。為生源地的畢業(yè)生提供一些物質(zhì)保障性的條件吸引學前教育免費師范生回生源地就業(yè)。同時，還應加強對本地區(qū)學前教育的管理，對園所的辦學理念、辦學條件、教師的在職培訓、職稱評定等與教師息息相關的問題透明化、規(guī)范化，從而增強地區(qū)學前教育事業(yè)本身的競爭力，減少學生跨地區(qū)就業(yè)和毀約的比例，降低農(nóng)村生源向城鎮(zhèn)就業(yè)的比例。

(四)形成合理的就業(yè)成果評估監(jiān)督、問責制度

學前教育免費師范生向生源地就業(yè)的比例是衡量政策效益的關鍵指標，對學前教育免費師范生就業(yè)的評估不能簡單的停留在就業(yè)率上，應將學前教育免費師范生在生源地就業(yè)的比例列入到培養(yǎng)高校就業(yè)評估的指標中和地方政府的政績考察中，從而形成高校與地方政府的良性互通、相互監(jiān)督，為學生向生源地就業(yè)提供針對性強的就業(yè)指導與渠道。

(五)長期追蹤，對政策的效益進行周期性評價[4]

如何評價政策的長遠效益，保證學前教育資源被充分有效的分配和利用，實際問題是否得到了有效的解決，就需要對學前教育免費師范生政策進行定期的追蹤、評價。對教師的教學能力、地區(qū)間師幼比的差異、教師流失比例、教師毀約情況等影響政策效益的因素進行周期性的評估，對于進一步完善政策，緩解學前教育所面臨的困境，最終實現(xiàn)我國學前教育事業(yè)蓬勃發(fā)展有著重要的意義。

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[1] 關于印發(fā)《陜西省學前教育師范生免費教育試點工作實施辦法》的通知[Z].高校學生工作處，2013.

[2] 馬新力.教育經(jīng)濟學研究[M].天津：天津人民出版社，2003:78.

[3] 周光禮.公共政策與高等教育——高等教育政治學引論[M]. 武漢：華中科技大學出版社，2010:15.

[4] 孟凡瀛.我國免費師范生政策的效益分析[D]. 沈陽： 沈陽師范大學 ，2011.

[5] 賴昀， 薛肖飛，楊如安.農(nóng)村地區(qū)學前教育教師資源配置問題與優(yōu)化路徑——基于陜西省X市農(nóng)村學前教師資源現(xiàn)狀的調(diào)查分析[J]教育研究，2015 (3):106.

[6] 成有信.十國師范教育和教師[M].北京：人民教育出版社,1990:83.