淺議我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法機(jī)制的完善

吳鵬 田鳳

摘 要：我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律制度已經(jīng)較為健全，但在具體的執(zhí)法層面依然存在執(zhí)法對(duì)象過于分散，執(zhí)法主體職權(quán)交叉協(xié)作不暢等現(xiàn)實(shí)問題。再加上農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境污染問題日益嚴(yán)峻，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯法律制度欠缺等外在困境，使得我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法問題日益突出。為此，該文提出了完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法機(jī)制的幾點(diǎn)對(duì)策建議，主要包括：加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，加大對(duì)執(zhí)法對(duì)象的監(jiān)管力度，建立完善的農(nóng)產(chǎn)品安全追溯制度和積極防治環(huán)境污染等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；執(zhí)法

中圖分類號(hào) F322 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2018）06-0128-03

Abstract：In the Saihanba area，there are a few natural forests with complex forests，severe natural differentiation，and dead trees. In order to accelerate the succession of biological communities in natural forests，combined with the commercial logging operations of natural forests，this article investigates natural differentiation and put corresponding countermeasures against existing problems.

Key words：Agricultural products；Agricultural products quality safety；Law enforcement

1 我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品安全執(zhí)法面臨的困境

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法存在較多問題，這不僅包括執(zhí)法本身，如執(zhí)法對(duì)象、主體等方面的內(nèi)在因素，也包括執(zhí)法的一些外在困境。當(dāng)然，目前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律制度不完善也在一定程度上加劇了執(zhí)法問題。

1.1 執(zhí)法對(duì)象層面存在的問題 首先，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者主體分散。雖然我國(guó)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；厔?shì)不斷加強(qiáng)，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模日益擴(kuò)大，但與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化水平較高的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者主體較為分散，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督執(zhí)法難度大為增加。其次，農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)程度低。由于生產(chǎn)規(guī)模化程度低，經(jīng)營(yíng)主體分散，加之農(nóng)戶文化程度相對(duì)較低，生產(chǎn)習(xí)慣差異大，大量農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者農(nóng)藥的使用做不到科學(xué)合理施用，在農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留和質(zhì)量安全方面存在嚴(yán)重的隱患。再次，非正式農(nóng)產(chǎn)品交易所占比例大。農(nóng)產(chǎn)品的交易方式對(duì)質(zhì)量安全的監(jiān)管具有明顯的影響。在日常生活中，大量農(nóng)產(chǎn)品交易屬于非正式渠道，生產(chǎn)者和商販流動(dòng)性強(qiáng)，相較于正式渠道而言靈活多變，難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。最后，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法成本低。商品化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以收益最大化為目標(biāo)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是理性的經(jīng)濟(jì)人，其行為遵循“成本—收益”原則主導(dǎo)。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中的違法成本=發(fā)現(xiàn)違法行為的賠償額/罰款額*被發(fā)現(xiàn)的概率。目前最主要的問題是違法被發(fā)現(xiàn)的概率較小。受限于執(zhí)法力量不足，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者點(diǎn)多面廣，加之檢驗(yàn)技術(shù)要求高且專業(yè)化程度高，一些地方農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中違法被發(fā)現(xiàn)的概率較小，造成違法成本普遍偏低。

1.2 執(zhí)法主體層面存在的問題 首先，為數(shù)眾多的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法部門易造成監(jiān)管缺位、監(jiān)管越位、監(jiān)管錯(cuò)位等結(jié)果[1]。日常農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中這些問題都存在，形成了很多監(jiān)管盲區(qū)。雖然一些地方也嘗試了多部門聯(lián)合執(zhí)法，如甘肅省定西市每年組織的“春秋季農(nóng)資市場(chǎng)聯(lián)合執(zhí)法檢查”，但這些聯(lián)合的多部門執(zhí)法檢查多表現(xiàn)出“運(yùn)動(dòng)式”治理的特征，主要針對(duì)特定時(shí)間、特定領(lǐng)域，尚難以做到長(zhǎng)期性、全覆蓋性，在常態(tài)化的日常農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法中還沒有形成特別有效的合作機(jī)制[2]。其次，基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重不足。一般縣級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管人員只有幾十名，監(jiān)管難度大。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)費(fèi)也非常有限。一些監(jiān)管人員甚至需要?jiǎng)佑盟郊臆囘M(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法，嚴(yán)重影響了他們工作的積極性[3]。再次，農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化水平有待改善。大部分基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法人員并沒有專門的知識(shí)，也沒有受到過系統(tǒng)全面的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)。最后，部門協(xié)調(diào)銜接不到位。實(shí)踐中，突顯了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法中行政執(zhí)法與刑事司法銜接的問題，同時(shí)也在一定程度上浪費(fèi)了執(zhí)法資源和司法資源。

1.3 環(huán)境污染、可追溯制度欠缺等外在困境依舊存在 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)需要利用土地、水源、空氣等自然資源，如果土地水源等受污染，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全必然受影響[4]。但是，由于我國(guó)一些地區(qū)水污染、土壤污染、空氣污染等環(huán)境污染問題突出，這些地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量往往難以控制，污染對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生長(zhǎng)安全造成了很大影響[5]。例如課題組在安徽巢湖市調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，巢湖市壩鎮(zhèn)多家養(yǎng)殖場(chǎng)養(yǎng)殖的豬糞尿液、洗刷豬廁的污水流入村民農(nóng)田，對(duì)周邊的水稻田造成了嚴(yán)重的污染，構(gòu)成對(duì)水稻質(zhì)量安全的嚴(yán)重隱患。農(nóng)戶與養(yǎng)殖場(chǎng)協(xié)商補(bǔ)償問題，養(yǎng)殖場(chǎng)對(duì)因污染造成的水稻減產(chǎn)進(jìn)行了一定的補(bǔ)償。但是，水稻質(zhì)量安全造成的損害程度無從知曉，也沒有補(bǔ)償。最后，農(nóng)戶的水稻自己不吃，全都出售，這些水稻具有嚴(yán)重的質(zhì)量安全隱患。

此外，雖然一些地方和企業(yè)初步建立了部分食品可追溯制度。例如2001年7月，上海市政府頒布了《上海市食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管暫行辦法》，提出了在流通環(huán)節(jié)建立“市場(chǎng)檔案可溯源制度”。2002年，北京市商委制定了食品信息可追溯制度，明確要求食品經(jīng)營(yíng)者購(gòu)進(jìn)和銷售食品都要有明細(xì)賬，即對(duì)購(gòu)進(jìn)食品按產(chǎn)地、供應(yīng)商、購(gòu)進(jìn)日期和批次建立檔案，甚至有些地區(qū)還進(jìn)行了農(nóng)產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)的初步試點(diǎn)，例如2004年山東壽光田苑蔬菜基地和洛城蔬菜基地進(jìn)行蔬菜質(zhì)量安全可溯源系統(tǒng)[6]。但是，由于我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律體系、標(biāo)準(zhǔn)體系不夠健全，有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)缺失，滯后于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)實(shí)需要，使得可追溯系統(tǒng)的實(shí)施缺乏法律法規(guī)和政策保障，嚴(yán)重制約了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度的建立和完善。同時(shí)，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯系統(tǒng)對(duì)信息技術(shù)管理要求較高，而我國(guó)目前農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體多為中小企業(yè)或分散農(nóng)戶，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與流通管理的集約化程度不高，技術(shù)水平和經(jīng)營(yíng)方式較落后。農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈協(xié)調(diào)難度大，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品流通方式主要是批發(fā)市場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)，其占有相當(dāng)大比例，而現(xiàn)代流通渠道如連鎖超市還不夠普及，導(dǎo)致目前在全國(guó)范圍建立并實(shí)施可追溯系統(tǒng)困難較大。

2 從執(zhí)法主體層面完善執(zhí)法機(jī)制

2.1 促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的多部門協(xié)同合作 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管需要進(jìn)一步明確各部門分工，避免出現(xiàn)管理盲區(qū)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)該加強(qiáng)與各部門的協(xié)作，指導(dǎo)各級(jí)農(nóng)業(yè)部門履行屬地責(zé)任，組織開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，整合農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量，建立常態(tài)化的合作機(jī)制，依法查處農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法違規(guī)行為，力爭(zhēng)降低或消除農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.2 加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè) 安全監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的主導(dǎo)力量。首先，要建立一支人員數(shù)量相對(duì)滿足需求的較為穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍，他們是從事農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督執(zhí)法的專業(yè)人員，減少或杜絕從外單位臨時(shí)抽調(diào)執(zhí)法人員造成的流動(dòng)性過大問題。其次，著力加強(qiáng)業(yè)務(wù)與素質(zhì)培訓(xùn)，不斷提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員的法律素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平，特別是對(duì)基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管執(zhí)法人員的培訓(xùn)尤為重要。最后，提高執(zhí)法人員的相關(guān)待遇，建立合理的工資收入績(jī)效機(jī)制，讓工作成績(jī)出色的執(zhí)法人員獲取更高的收入，吸引優(yōu)秀的人才進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍。

2.3 推進(jìn)執(zhí)法工作制度化和規(guī)范化 以推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督行政執(zhí)法責(zé)任制為重點(diǎn)，加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，促進(jìn)執(zhí)法工作制度化、正規(guī)化。首先，建構(gòu)合理的多層級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，確保行政執(zhí)法力量的全面覆蓋。目前，大部分地方農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法都構(gòu)建了“市、縣、鎮(zhèn)、企”四級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系。其次，監(jiān)督在環(huán)節(jié)上，重點(diǎn)把握生產(chǎn)、檢測(cè)、認(rèn)證、消費(fèi)等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)從“田間到餐桌”的全過程監(jiān)管。最后，在督查執(zhí)法設(shè)計(jì)上，還需要進(jìn)一步制度化，加強(qiáng)各個(gè)部門的協(xié)作和配合，減小執(zhí)法盲區(qū)。

2.4 加大執(zhí)法工作力度與創(chuàng)新處罰方式 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督執(zhí)法需要從以依靠專項(xiàng)整治、突擊檢查等執(zhí)法方式為主向強(qiáng)化日常監(jiān)管轉(zhuǎn)變，對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)不合格農(nóng)產(chǎn)品行為依法進(jìn)行查處，加大懲罰力度，使違法行為得到應(yīng)有的懲罰。處罰方式上也需要?jiǎng)?chuàng)新，改變單一的罰款的處罰方式，通過執(zhí)法的懲戒功能來支持農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理。完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的信用制度，通過信用等級(jí)評(píng)定作為客觀反映生產(chǎn)者質(zhì)量安全的重要手段和方式，對(duì)出現(xiàn)問題生產(chǎn)者實(shí)行信用等級(jí)降級(jí)處罰。對(duì)于一些長(zhǎng)期信用不加的企業(yè)和生產(chǎn)者，建立“黑名單”制度，公開曝光負(fù)面典型。

3 加強(qiáng)執(zhí)法對(duì)象監(jiān)管，完善相應(yīng)執(zhí)法機(jī)制

針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者過于分散造成監(jiān)管對(duì)象點(diǎn)多面廣的問題，可以考慮建立統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入執(zhí)法機(jī)制，以此來杜絕不合格農(nóng)產(chǎn)品流入市場(chǎng)。實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，利用經(jīng)濟(jì)杠桿和市場(chǎng)倒逼機(jī)制，有效促進(jìn)各項(xiàng)安全生產(chǎn)措施的落實(shí)。建立生產(chǎn)主體備案制度，通過查證驗(yàn)標(biāo)等方式，對(duì)上市農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行篩查。例如合肥市將2hm2以上的糧油種植大戶和0.67hm2以上的蔬菜瓜果種植戶納入監(jiān)管，建立監(jiān)管檔案，實(shí)行了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全網(wǎng)格化管理。再如云南普洱茶的生產(chǎn)實(shí)行了地理標(biāo)志證明制度，地理證明商標(biāo)的實(shí)施，不僅規(guī)范了云南普洱茶的生產(chǎn)加工和流通領(lǐng)域的運(yùn)作，而且維護(hù)了生產(chǎn)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益。對(duì)于散戶生產(chǎn)且沒有主體備案的農(nóng)產(chǎn)品，要進(jìn)行批批檢，提高入市門檻，從而有效引導(dǎo)商販選擇收購(gòu)備案主體生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，間接促進(jìn)散戶集中，提高組織化程度。

針對(duì)農(nóng)戶分散，農(nóng)藥使用監(jiān)管困難以及非正式渠道交易監(jiān)管難等執(zhí)法困境，應(yīng)當(dāng)積極完善公眾參與式執(zhí)法機(jī)制，可以考慮建立以村規(guī)民約為代表的地方農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理規(guī)范機(jī)制。農(nóng)戶是重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，分散的農(nóng)戶是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的難點(diǎn)。需要引導(dǎo)村莊內(nèi)部制定相關(guān)的關(guān)于農(nóng)藥、化肥使用的“村規(guī)民約”、“村級(jí)規(guī)章制度”等。利用村莊的熟人社會(huì)和村民的相互監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者群體內(nèi)部的自我監(jiān)督。此外，還可以考慮完善企業(yè)、合作社等經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中的作用，從而最大限度鼓勵(lì)社會(huì)公眾協(xié)助執(zhí)法主體的監(jiān)管工作。

針對(duì)違法成本低的問題，一是應(yīng)當(dāng)加大聯(lián)合執(zhí)法的頻次和力度，或者建立完善的長(zhǎng)效巡查機(jī)制。在積極鼓勵(lì)公眾對(duì)違法行為的舉報(bào)基礎(chǔ)上，探索基層居民自治監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制，甚至可以通過地方立法的形式授予基層組織巡查執(zhí)法權(quán)。二是加大對(duì)違法行為的處罰力度。根據(jù)違法情節(jié)設(shè)定階梯處罰數(shù)額，針對(duì)多次、嚴(yán)重違法行為執(zhí)行倍數(shù)罰款、按日計(jì)罰等從重處罰措施。

4 加強(qiáng)產(chǎn)地環(huán)境執(zhí)法，建立追溯制度保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

4.1 加大對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境監(jiān)測(cè)力度 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境污染與區(qū)域環(huán)境狀況密切相關(guān)。集中力量對(duì)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域、大中城市郊區(qū)“菜籃子”基地等重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地以及工礦企業(yè)區(qū)周邊、污水灌區(qū)、大中城市郊區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，采用大尺度網(wǎng)格布點(diǎn)方式，進(jìn)行產(chǎn)地環(huán)境安全狀況調(diào)查監(jiān)測(cè)，摸清底數(shù)，建立農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)檔案。

4.2 建立農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地分級(jí)分類監(jiān)管執(zhí)法制度 加快食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域劃分工作，根據(jù)土壤、水、空氣等環(huán)境狀況，劃定優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)區(qū)、清潔生產(chǎn)區(qū)域、限制生產(chǎn)區(qū)域、禁止生產(chǎn)區(qū)域。加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境污染治理和污染區(qū)域種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度。同時(shí)，控制農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染源頭，加大農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的環(huán)境修復(fù)力度。嚴(yán)格控制工業(yè)“三廢”和城市生活垃圾對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染，重點(diǎn)解決化肥、農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑等農(nóng)業(yè)投入品對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品的污染。

4.3 建立追溯制度 針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯執(zhí)法難的問題，盡快組織專家制定并公布《農(nóng)產(chǎn)品可追溯指南》，為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在生產(chǎn)、加工、流通等不同階段建設(shè)可追溯系統(tǒng)提供詳細(xì)指導(dǎo)；同時(shí)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通到銷售整個(gè)供應(yīng)鏈實(shí)現(xiàn)全程追溯；除政府強(qiáng)制實(shí)行外，讓一部分信譽(yù)高、嚴(yán)格守法的企業(yè)自主建立農(nóng)產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)，配合政府執(zhí)法，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度的有效實(shí)施。

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（責(zé)編：張宏民）