臨沂土地市場誠信體系建設(shè)情況調(diào)查

黃松青 時慶麗

一、全市土地市場誠信體系建設(shè)試點取得明顯成效

2014年底，國土資源部批準臨沂市成為全國六個土地市場誠信體系建設(shè)試點城市之一。近年來，全市不斷健全機制，強化措施，深入推進土地市場誠信體系建設(shè)，初步建立起以信用檔案為基礎(chǔ)、以信用等級評價為標準、以信息公示為核心、以守信激勵和失信懲戒為手段、以政策制度為保障、以信息平臺建設(shè)為支撐的“六位一體”的土地市場誠信體系和運行機制，為全國推進土地市場誠信體系建設(shè)提供了有益借鑒。目前，全市4177家用地主體、16個供地主體土地市場誠信檔案全部建立，12家用地主體信用等級被評定為AA級，3804家被評定為A級；采用信用手段共推動101宗近1.2萬畝空閑土地開發(fā)利用，追繳土地出讓金3.2億元，收取、退還出讓合同履約保證金分別為1.8億元、0.75億元，禁止82家市場主體參加土地競買。

（一）信用管理上，構(gòu)建了“1+1+2”體系。通過構(gòu)建“1+1+2”（一個平臺、一個標準和兩個辦法）體系，強化信用管理，力促科學用地。一是構(gòu)建一個平臺，即開發(fā)建設(shè)土地市場誠信管理信息平臺。針對用地主體數(shù)量多、信息變化快、管理難度大的實際情況，市國土資源局聘請軟件開發(fā)公司開發(fā)建設(shè)了覆蓋全市的土地市場誠信管理信息平臺。平臺使用市政府統(tǒng)一配置的服務(wù)器，主要實現(xiàn)用地、供地主體信息管理，宗地詳細信息管理，用地、供地主體不良信息管理，信用自動評級、動態(tài)管理，用、供地主體信息預警，用、供地信息的統(tǒng)計等功能；內(nèi)網(wǎng)實現(xiàn)終端錄入、編輯、瀏覽、查詢數(shù)據(jù)，實現(xiàn)各縣區(qū)互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)共享；外網(wǎng)實現(xiàn)瀏覽、查詢數(shù)據(jù)功能，有效提高了信用管理的質(zhì)量和效能。二是制定一個標準，即信用等級劃分及評分標準。整體標準細化為用地主體信用等級劃分、用地主體不良記錄分類及扣分標準、供地主體不良記錄分類及扣分標準三個部分。結(jié)合實際管理工作需要，考慮市場主體用地行為良好、一般、異常、嚴重四種情形，本著清晰、簡單、易行的原則，用地主體信用等級共分為AA、A、B、C四個等級，采取百分扣分制確定信用等級類型。對供地主體不劃分信用等級，根據(jù)供地行為扣分情況在全市排序公示。三是出臺兩個辦法，即誠信管理暫行辦法和信用信息管理辦法。出臺《臨沂市土地市場誠信管理暫行辦法》，主要包括土地市場誠信管理的適用范圍、職責分工，建立誠信檔案、評定信用等級，誠信信息公示，對不同信用等級的用地、供地主體實施信用激勵和懲戒；出臺《臨沂市土地市場信用信息管理辦法》，分別對土地市場信用信息的征集、披露、使用和監(jiān)督管理做出較為全面、具體的規(guī)定。

（二）管理流程上，明確了“五步走”程序。明確土地市場信用體系建設(shè)路線圖和程序表，形成了采集、認定、評價、公示、獎懲的全程動態(tài)“五步走”管理機制，推動土地市場誠信管理工作向程序簡約、行為規(guī)范、效能提升的方向發(fā)展。一是采集信用信息。由市、縣國土資源部門分別從系統(tǒng)內(nèi)部和外部采集。從系統(tǒng)內(nèi)部土地儲備、土地交易、執(zhí)法監(jiān)察等環(huán)節(jié)，收集土地競買成交、違法查處、違約用地、查封抵押、舉報檢舉等日常管理信息；從系統(tǒng)外部，向工商、銀行、司法、城管等部門交換、收集有關(guān)信用信息。二是嚴格認定信息。對采集的用地信用信息，市、縣國土資源部門初步認定后10個工作日內(nèi)，以書面形式通知被認定的用地主體。用地主體對被認定的信息無異議的，直接記入其誠信檔案；有異議的，在規(guī)定期限內(nèi)進行核實，作出是否記入用地誠信檔案的決定并告知異議人。對國土資源系統(tǒng)外部其他部門轉(zhuǎn)交的用地信用信息，審查屬實后直接記入用地主體誠信檔案。三是實施信用評價。采取評價指標得分和直接判級相結(jié)合的方式，評定用地主體信用等級。評價指標分值采取百分制扣分方式，對連續(xù)三年為A級，有良好行為信息并且無不良行為記錄的，信用等級評定為AA級；對信用評價指標為滿分100分，無不良行為信息用地主體，信用等級評定為A級；對信用等級評定B級和C級分別作出具體規(guī)定。四是實施信息公示。市、縣國土資源部門將誠信檔案、信用紅榜、異常名錄、黑名單、供地主體全市信用排序等有關(guān)誠信信息，在本地門戶網(wǎng)站、政府政務(wù)信息公開平臺、報紙、電視等媒體及時公開，定期公示，接受社會監(jiān)督，督促用地主體加快整改。五是實施信用獎懲。對列入用地信用紅榜的主體，頒發(fā)AA級獎牌，予以表彰鼓勵；對信用等級為B級的主體，列入用地主體誠信異常名錄予以公示；對信用等級為C級的主體，列入用地信用黑名單向社會公示，禁止該主體一年內(nèi)參加土地競買，并實施部門聯(lián)合懲戒。

（三）信用監(jiān)管上，探索了推進“七種模式”。通過探索建立全程誠信風險告知等“七種模式”，形成了信用褒揚懲戒長效機制，提高了用、供地主體誠信意識，促進了節(jié)約集約用地。一是全程誠信風險告知模式。競買環(huán)節(jié)，國土部門發(fā)放《競買誠信風險告知書》，告知競買過程可能存在的失信行為；競得環(huán)節(jié)，發(fā)放《競得誠信風險告知書》，告知競得后可能產(chǎn)生誠信風險的行為；土地開發(fā)利用環(huán)節(jié)，如出現(xiàn)失信行為，用地者將收到《土地市場信用信息告知書》和《土地市場信用信息認定書》。二是實行企業(yè)、法人代表、公司股東關(guān)聯(lián)公示模式?，F(xiàn)實經(jīng)濟活動中許多企業(yè)一個項目設(shè)立一個公司法人，并且股東變更頻繁，為加大信用約束力度，我們在實施信用約束時，將企業(yè)的信用落實到法人代表、公司股東的個人信用，實行同步關(guān)聯(lián)公示，防止馬甲公司、項目公司逃避信用監(jiān)管。三是實行競買資格一票否決模式。按照土地使用權(quán)掛牌出讓公告規(guī)定，對被列入用地誠信黑名單的企業(yè)法人、自然人、其他組織，在土地市場招拍掛資格審查時，一票否決，禁止參與競買。四是政府信用風險提示模式。對超過一年未消除政府原因的部門或機構(gòu)，下達信用風險提示函，督促其加快整改、盡快消除政府原因，否則，將被累計考核并在全市排序公示。五是“信用+經(jīng)濟”一體化約束模式。凡被列入用地信用異常名錄、黑名單的用地主體，暫緩退還出讓合同履約保證金，采取信用手段與經(jīng)濟手段相結(jié)合的方式，督促用地單位按時履行開發(fā)利用義務(wù)。六是信用等級動態(tài)評價模式。誠信管理信息平臺預設(shè)每條不良記錄應(yīng)扣分值，自動完成打分、匯總、評定信用等級、判斷是否進入異常名錄、黑名單。全市4177家用地主體中有12家信用等級評為AA級；3804家評為A級；279家評為B級；82家評為C級。七是信用信息分期公示模式。在市局門戶網(wǎng)站、臨沂日報、沂蒙晚報等新聞媒體，市本級篩選公示了三批用地誠信異常名錄、三批用地誠信黑名單、一期用地主體信用紅榜、一期供地主體信用評價排行榜；各縣在縣局門戶網(wǎng)站、報紙等媒體，累計公示異常名錄、黑名單11批次。全市累計361家用地主體名單被列入信用異常名錄或黑名單向社會公開曝光，12家用地主體列入信用紅名單被予以通報表彰。

二、推進土地市場誠信體系建設(shè)面臨的困難和問題

（一）土地市場誠信管理缺少法律法規(guī)政策支撐。目前，我國雖然在《民法通則》《合同法》和《反不正當競爭法》中規(guī)定了誠實守信的法律原則，在《刑法》中規(guī)定了對詐騙等犯罪行為的處罰，但對信用信息歸集和管理、信用異議、信用修復、信用激勵懲戒、紅黑名單等缺少直接相關(guān)的立法。用地失信行為的公示、懲戒、曝光，關(guān)系企業(yè)切身利益和長遠發(fā)展，沒有明確的法律法規(guī)政策依據(jù)，在一定程度上制約著失信懲戒工作的深入開展。

（二）用地誠信信息來源少、認定難度大。在商業(yè)、住宅、工業(yè)三大類用地中，工業(yè)用地占比較大，工業(yè)項目一般只拿一次地，并且邊建邊用，違約開竣工建設(shè)、土地閑置的信用信息較少；商業(yè)、住宅用地的拿地成本較高，除非項目資金鏈斷裂，一般不會圈而不建。因此，單從用地供應(yīng)、管理角度獲取用地誠信信息，來源窄、數(shù)量少。由于統(tǒng)計時點、要求不一樣，對司法、工商、稅務(wù)、銀行、證券等相關(guān)部門的涉地信用信息，難以及時共享，客觀上造成用地主體多、誠信信息少的“頭重腳輕”不對稱局面，影響了信用等級評定和公示，制約了土地市場誠信工作深入開展。同時，土地市場主要誠信信息來源是建設(shè)項目開工、竣工、閑置信息，但造成建設(shè)項目不能按期開竣工既有審批原因，也有企業(yè)自身原因，給誠信信息的采集、異議認定和處置、信用修復、信用約束懲戒等造成了很大的困難。

（三）用供地信息管理激勵約束機制不健全。目前，一個房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)設(shè)立多個開發(fā)公司、一個項目一個子公司的現(xiàn)象比較普遍，這些子公司均為獨立法人資格，背后均為母公司、控股股東發(fā)起設(shè)立并實際運營，各個子公司多數(shù)只拿一次地，用地信用信息比較少，與母公司彼此孤立，對公司控股股東或?qū)嶋H控制人較難形成信用監(jiān)管的約束力。由于供地主體原因造成不能按期開竣工建設(shè)、土地閑置的情況較多，對供地主體的失信行為，除了對其行為信息數(shù)量向社會排序公示、實施行為風險提示、督促加快整改等措施外，目前尚無有效的約束措施。此外，對公示的用地信用信息，系統(tǒng)內(nèi)部尚未實現(xiàn)上下分級共享，系統(tǒng)外部不能與其他部門及時交換、共用，信用信息應(yīng)有的激勵約束作用沒有充分發(fā)揮。

三、持續(xù)推進全市土地市場誠信體系建設(shè)向縱深開展

（一）進一步加強政策制度頂層設(shè)計。土地市場誠信體系建設(shè)是一項系統(tǒng)性長期工程，要推動這項工作行穩(wěn)致遠，關(guān)鍵是加強頂層政策制度設(shè)計。在總結(jié)各地試點經(jīng)驗、政策、措施的基礎(chǔ)上，提煉形成土地市場誠信管理指導意見或修訂土地市場誠信體系建設(shè)方案，對信用信息收集管理、信用管理流程設(shè)計、誠信行為標準分類、信用等級評價等做出具體規(guī)定，對守信激勵、失信懲戒、紅黑名單、信用查詢、異議處理、安全管理等提出具體要求，為各地推進工作提供政策支持和制度保障。

（二）進一步加大信用約束懲戒力度。完善用地誠信典型“紅名單”制度和嚴重失信主體“黑名單”制度。對嚴重失信用地主體，將其列為重點監(jiān)管對象，從嚴審核行政許可審批項目，限制新增項目審批、核準，限制申請財政性資金項目，限制參與有關(guān)公共資源交易活動。對嚴重失信企業(yè)及其法定代表人、主要負責人、控股股東實施市場和行業(yè)禁入措施，及時撤銷其榮譽稱號，取消參加評先樹優(yōu)資格。對有履行能力但拒不履行的嚴重失信用地主體，實施限制出境和限制購買不動產(chǎn)、乘坐飛機、乘坐高等級列車和席次，以及限制旅游度假、入住星級以上賓館及其他高消費行為等措施。對嚴重失信用地主體提高貸款利率和財產(chǎn)保險費率或者限制向其提供貸款、保薦、承銷、保險等服務(wù)。建立完善失信舉報制度，鼓勵公眾舉報用地主體嚴重失信行為。

（三）進一步加強信用信息平臺建設(shè)。一是整合提升信用信息平臺。按照“一網(wǎng)兩庫一平臺一系統(tǒng)”的建設(shè)思路，構(gòu)建土地市場誠信體系信息平臺?！耙痪W(wǎng)”即充分利用中國土地市場網(wǎng)，對公眾提供基礎(chǔ)信息、資質(zhì)信息等企業(yè)一般信息的查詢，定期公布企業(yè)守信、失信情況，提供公共信用投訴舉報窗口，充分發(fā)揮網(wǎng)站的服務(wù)、引導、監(jiān)督和警示作用；“兩庫”即法人公共信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和自然人公共信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，通過加強部門配合，聯(lián)通上述兩個數(shù)據(jù)庫，按照基礎(chǔ)信息、資質(zhì)信息、行為信息、行政處罰信息等分級分類管理；“一平臺”即與社會信用建設(shè)共享一個信用信息交換平臺，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)資源整合與共享，適應(yīng)多種不同的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)環(huán)境，實現(xiàn)不同部門、不同系統(tǒng)以及各級系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源之間的數(shù)據(jù)交換和信息共享；“一系統(tǒng)”即土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)信用信息檢索、信用信息公示分級管理、信用信息歸集輸出、信用異議處理、行業(yè)信用評價等功能。二是推進信用信息交換和共享。健全完善信用信息征集、交換、公布、使用等方面的政策、措施和技術(shù)標準，采集、存儲各有關(guān)部門、行業(yè)、不同級別公共信用信息平臺傳送的信用信息，實現(xiàn)信用信息數(shù)據(jù)跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)交換共享，并與國家信用信息共享交換平臺互聯(lián)互通。三是拓展國土資源系統(tǒng)內(nèi)部信用信息資源。運用大數(shù)據(jù)、云平臺等信息化技術(shù)，整合耕地保護、土地轉(zhuǎn)用征收、執(zhí)法檢查、土地供應(yīng)、開發(fā)利用、信訪舉報等各環(huán)節(jié)信用信息，篩選導入征信系統(tǒng)，按照征信系統(tǒng)誠信行為標準、等級評價標準進行信用分類評級，形成用地信用異常名錄和黑名單，解決信用信息來源少的問題。四是細化誠信檔案管理模塊功能。與全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)互聯(lián)，用地主體信息上傳后，系統(tǒng)能自動匹配用地主體的工商登記信息、已取得所有宗地的信息；統(tǒng)一確定誠信行為標準分類、信用等級評價標準，解決各地自行開發(fā)軟件，互不兼容、不能共享、重復建設(shè)、費用高、維護難問題；系統(tǒng)自動提取土地利用動態(tài)巡查模塊預警信息導入誠信檔案管理模塊，生成用地主體疑似信用異常信息，實現(xiàn)失信記錄的動態(tài)、實時提取。

（四）進一步加強信用信息推廣應(yīng)用。一是實行查詢共享。各級黨政機關(guān)和管理部門、社會公眾、信用服務(wù)機構(gòu)等通過中國土地市場網(wǎng)官方網(wǎng)站可以查詢有關(guān)涉地信用信息。二是實施信用評價。與信用評級機構(gòu)開展合作，依托基礎(chǔ)信息，建立信用評價模型，對企業(yè)、個人和非企業(yè)法人進行多緯度、多視角的信用評價，對信用數(shù)據(jù)進行深度挖掘和應(yīng)用。三是強化信用信息公示。在中國土地市場網(wǎng)上發(fā)布公示有關(guān)信用信息、信用評價結(jié)果。開發(fā)建設(shè)“信用國土”APP應(yīng)用，提供移動終端查詢和發(fā)布服務(wù)。四是多元化推廣應(yīng)用。將用地信用評價結(jié)果納入地方政府社會信用體系管理，推動用地信用信息整理，加工成為信用報告、信用監(jiān)控等系列信息產(chǎn)品，為金融部門、工商企業(yè)、投資機構(gòu)、政府管理等提供咨詢服務(wù)，成為他們評價供地主體和用地企業(yè)信用狀況的重要依據(jù)，更好地培育和規(guī)范信用服務(wù)市場。五是加強社會輿論宣傳。在中國土地市場網(wǎng)公示的同時，還應(yīng)將用地信用評價結(jié)果投放到更高、更權(quán)威的網(wǎng)站、媒體公示，大力宣傳誠信典型，加強對失信行為的披露曝光，充分發(fā)揮輿論的引導和監(jiān)督作用，逐步培育提升土地市場主體的誠信意識，營造全社會關(guān)心、支持、參與土地市場誠信建設(shè)的良好氛圍。