利益博弈視角下的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)： 現(xiàn)實(shí)困境與對策分析

李睿　方焓　代夢

摘要：工業(yè)遺產(chǎn)是工業(yè)化發(fā)展遺留下的文化遺產(chǎn)，保護(hù)工業(yè)遺產(chǎn)對弘揚(yáng)工業(yè)精神、傳承工業(yè)文化具有重要意義。工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)具有必要性、緊迫性的時(shí)代特征。當(dāng)前十堰市在工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的地方實(shí)踐中，因“央地博弈”的歷史性矛盾導(dǎo)致工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)進(jìn)展困難，突出表現(xiàn)在財(cái)稅體制和權(quán)責(zé)體系兩個(gè)方面。只有構(gòu)建制度保障，理順央地關(guān)系，厘清工作重點(diǎn)，劃清權(quán)責(zé)體系，才能使蘊(yùn)含了艱苦奮斗的“二汽精神”和十堰人民“城市記憶”的汽車工業(yè)遺產(chǎn)盡快得到保護(hù)利用。

關(guān)鍵詞：利益博弈工業(yè);遺產(chǎn)保護(hù);困境;對策

一、研究緣起與問題的提出

工業(yè)遺產(chǎn)是工業(yè)化發(fā)展遺留下的文化遺產(chǎn)，保護(hù)工業(yè)遺產(chǎn)對弘揚(yáng)工業(yè)精神、傳承工業(yè)文化具有重要意義。各級政府不僅是工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用的責(zé)任主體，更承擔(dān)了重要責(zé)任。

當(dāng)前，在工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)過程中，“央地博弈”導(dǎo)致工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)進(jìn)展困難。本文所指“央”特指央企“東風(fēng)汽車集團(tuán)有限公司”（全文簡稱東風(fēng)公司）。東風(fēng)公司是由國家出資、依照法律設(shè)立的有限責(zé)任公司，由中華人民共和國國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會作為履行出資人義務(wù)的機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)、人事、財(cái)稅以及醫(yī)院、學(xué)校等社會職能機(jī)構(gòu)都由國資委直管，是中國四大汽車集團(tuán)之一。之所以選擇十堰作為典型調(diào)查樣本，是因?yàn)槭呤惺且蛔蜍嚩ā⒁蜍嚩d的城市。因20世紀(jì)70年代最大的三線建設(shè)項(xiàng)目第二汽車制造廠，成為中國著名的汽車城，是中國的“卡車之都”，被譽(yù)為“東方底特律”。隨著“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級，以及2003年東風(fēng)公司總部搬遷至武漢，留存了大量的汽車工業(yè)遺產(chǎn)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，一些有價(jià)值的工業(yè)遺產(chǎn)正在遭到破壞和損毀。這些汽車工業(yè)遺產(chǎn)是十堰市發(fā)展過程中不可替代的基因和靈魂，同時(shí)見證了中國自主制造汽車的歷史。但是，“央地矛盾”導(dǎo)致十堰市汽車工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)困難重重，甚至舉步維艱。

新時(shí)代背景下，如何搶救式保護(hù)汽車工業(yè)遺產(chǎn)是當(dāng)前政府部門亟待解決的重要問題和現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。因此，本文以湖北十堰市作為分析對象，從利益博弈的視角討論工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)中的“央地矛盾”，分析現(xiàn)實(shí)困境及原因，為工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用尋找有效路徑。

二、汽車工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的政府實(shí)踐

一是開展普查，劃定保護(hù)范圍。2017年6月，十堰市委、市政府頒布《十堰市汽車工業(yè)文化遺產(chǎn)普查實(shí)施方案》。通過普查，十堰市政府全面掌握了全市東風(fēng)汽車公司已移交以及計(jì)劃移交的汽車工業(yè)遺產(chǎn)的數(shù)量、特征、分布情況、保存情況等基本數(shù)據(jù)，并進(jìn)行了總體評價(jià)，初步建立汽車工業(yè)遺產(chǎn)的檔案和信息管理系統(tǒng)，擬定汽車工業(yè)遺產(chǎn)名錄，并制定了汽車工業(yè)遺產(chǎn)的評估標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)分級采取保護(hù)措施，劃定保護(hù)范圍。

二是出臺文件，制定保護(hù)規(guī)劃。當(dāng)前，國家和省級層面均無針對工業(yè)遺產(chǎn)的法律法規(guī)，2018年1月，十堰市人民政府常務(wù)會議審議通過了《十堰市汽車工業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)和利用辦法》，并于2018年3月1日起正式施行，在市級層面針對汽車工業(yè)遺產(chǎn)給予立法保護(hù)。該《辦法》遵循科學(xué)保護(hù)、嚴(yán)格管理、統(tǒng)籌規(guī)劃、合理利用的基本原則，并明確了保護(hù)責(zé)任主體、規(guī)劃主體、保護(hù)方向、監(jiān)督部門等，并規(guī)定了懲罰措施。

三是政企合作，建立溝通機(jī)制。十堰市與東風(fēng)公司、相關(guān)專業(yè)廠不定期舉行高層座談會，聽取意見建議，及時(shí)溝通協(xié)商，達(dá)成共識，統(tǒng)一思想，并成立了由市政府及相關(guān)部門、東風(fēng)公司及相關(guān)分公司負(fù)責(zé)人等相關(guān)各方共同組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，建立聯(lián)席會議機(jī)制，研究解決保護(hù)利用工作中的重大問題，共同推動保護(hù)利用工作的順利開展。

四是鼓勵(lì)參與，開展招商引資。十堰市充分利用新聞媒體，加大保護(hù)利用宣傳力度，營造有利于開展保護(hù)利用工作的良好氛圍。市委、市政府面向社會開展各類活動，鼓勵(lì)市民積極參與保護(hù)與利用工作，并制定了相關(guān)政策，將工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)利用作為重大項(xiàng)目招商引資，支持有實(shí)力的文化創(chuàng)意公司、社會團(tuán)體參與保護(hù)利用工作。

三、利益博弈視角下汽車工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境

在政策制定的過程中，利益博弈是影響政策制定是否科學(xué)、合理的重要標(biāo)準(zhǔn)。通過調(diào)查，制約十堰市汽車工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的主要原因有以下兩個(gè)方面：

一是財(cái)稅體制束縛汽車工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)。對于二汽與十堰市政府的財(cái)稅體制問題，早在二十世紀(jì)八十年代就已凸顯。1987年，原十堰市委書記厲有為就曾針對十堰市和二汽的問題致信鄧小平和李先念，信中指出：“十堰市主要是圍繞為二汽服務(wù)而建設(shè)和發(fā)展起來的一座新興汽車城，第二汽車制造廠是城市的主體，工業(yè)總產(chǎn)值占全市工業(yè)總產(chǎn)值的80%以上，職工占城市職工的60%以上，職工家屬占全市人口的60%以上。建市初期，由于受“先生產(chǎn)、后生活”思想的影響，城市沒有與二汽同步規(guī)劃和建設(shè)，二汽建設(shè)投資16億，市政建設(shè)投資4700萬元，占2.9%，致使落后的市政與先進(jìn)的汽車工業(yè)很不相稱、很不協(xié)調(diào)：一是城市基礎(chǔ)設(shè)施差，給水、排污、防洪、通訊、交通等問題，至今無力解決，嚴(yán)重影響二汽的發(fā)展。全市24萬城市居民，只有五個(gè)公共廁所，人民生活極不方便，影響了廣大職工扎根山區(qū)建設(shè)四化的積極性。盡管地方政府看到了這些問題的嚴(yán)重性，但由于財(cái)政體制的問題，無力改變現(xiàn)狀。二汽的利稅幾乎全部交中央財(cái)政，而獎(jiǎng)金稅幾乎全部交省里，上交中央和省近四億元中，十堰市財(cái)政在1985年留用185萬元，1986年留用110萬元。而應(yīng)有市級財(cái)政負(fù)擔(dān)的二汽職工及其家屬約14萬人的各項(xiàng)補(bǔ)貼每人每年約103元，市級財(cái)政每年要承擔(dān)1440萬元。這種二汽越發(fā)展、城市開支越大、資金無來源的狀況模式影響市、廠關(guān)系的經(jīng)濟(jì)原因，是造成“廠長辦社會、市長辦工廠”的根源，從根本上制約了市、廠的發(fā)展?！蓖ㄟ^調(diào)查發(fā)現(xiàn)，央企東風(fēng)公司與十堰市的財(cái)稅體制仍未從根本上得到解決，稅收、社保、公共服務(wù)的體制問題成為了工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)過程中的根本性矛盾。

二是權(quán)責(zé)體系阻礙工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)。自2003年二汽總部前往武漢市之后，十堰市留下了大量的汽車工業(yè)遺產(chǎn)，但因歷史問題保護(hù)利用困難重重。十堰市高層領(lǐng)導(dǎo)多次表示，盡管十堰市與東風(fēng)高層就汽車工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和利用已經(jīng)形成高度共識，但在具體操作中就這一單項(xiàng)工作尚未建立單獨(dú)通暢的權(quán)責(zé)體系和溝通機(jī)制，在一定程度上影響了工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用的規(guī)劃及進(jìn)展。按照《辦法》的規(guī)定，十堰市政府及其文化部門是汽車工業(yè)遺產(chǎn)的責(zé)任主體，但是，廠房、設(shè)備卻歸二汽所有，在工業(yè)遺產(chǎn)的權(quán)屬、責(zé)任等問題上產(chǎn)生了爭議，在廠區(qū)及周邊土地、建筑物、設(shè)施設(shè)備的移交中，東風(fēng)公司要價(jià)高、要求多、地方財(cái)政難以承受。央企不愿意出讓，但就企業(yè)當(dāng)前的效益也無法全面、系統(tǒng)地對汽車工業(yè)遺產(chǎn)提供保護(hù)。當(dāng)前，國家層面并未對此問題出臺相關(guān)的意見和解決措施，致使地方在實(shí)際的操作層面困難重重，且無法可依。當(dāng)前，汽車工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)權(quán)責(zé)體系不明突出表現(xiàn)在“央地矛盾”，也是阻礙工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用的最大困境。

四、利益博弈下汽車工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用的對策分析

一方面，構(gòu)建制度保障，理順央地關(guān)系。國家層面應(yīng)盡快頒布工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用的法律法規(guī)，明確保護(hù)主體;地方層面應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，在科學(xué)評估的基礎(chǔ)上研究制定出切實(shí)可行的實(shí)施方案，在工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的財(cái)稅、資金等方面進(jìn)一步明確和預(yù)算，使汽車工業(yè)文化遺產(chǎn)的保護(hù)和利用有章可循、有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，為汽車工業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)創(chuàng)造一個(gè)良好的法制環(huán)境。

另一方面，厘清工作重點(diǎn)，劃清權(quán)責(zé)體系。工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)具有必要性、緊迫性的特征，需要搶救式保護(hù)，因此，東風(fēng)公司和十堰市政府盡管在財(cái)稅體制、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障等方面有諸多矛盾和沖突，但應(yīng)顧全大局，從文化遺產(chǎn)不可再生的高度對十堰市汽車工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)利用問題協(xié)商解決。只有厘清工作重點(diǎn)，劃清權(quán)責(zé)體系，避免標(biāo)準(zhǔn)不一、各自為政等消極思想，使這些蘊(yùn)含了艱苦奮斗的“二汽精神”和十堰人民的“城市記憶”汽車工業(yè)遺產(chǎn)盡快得到保護(hù)和利用，形成政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、公民積極參與的多元治理機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]羅毅.十堰汽車工業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)利用工作紀(jì)實(shí)：留住城市的記憶[N].十堰日報(bào)，2017-08-12.

[2]王慧，韓福文.試論政府在東北工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與旅游利用中的作用[J].城市發(fā)展研究，2009（07）.

[3]單霽翔.關(guān)于保護(hù)工業(yè)遺產(chǎn)的思考[N].中國文物報(bào)，2006-06-02.

[4]李睿，王之睿. 民眾視角下的工業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用——基于武漢市的調(diào)查[J].改革與開放，2016（06）.

*基金項(xiàng)目：全省高等學(xué)校馬克思主義中青年理論家培育計(jì)劃（第五批） “湖北省工業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用研究”（項(xiàng)目編號：18ZD123）;湖北工業(yè)大學(xué)2018年馬克思主義理論培育項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：2018SW0201）;湖北工業(yè)大學(xué)2019年馬克思主義理論培育項(xiàng)目。

（作者單位：湖北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院）