論政府?dāng)?shù)據(jù)開放策略

金一鼎

（安徽大學(xué)管理學(xué)院）

自我國(guó)政府2004年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，2015年在《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中明確提出在2020年徹底實(shí)現(xiàn)交通、醫(yī)療、教育、環(huán)境等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集在統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺(tái)基礎(chǔ)上向社會(huì)開放。在此期間，一些地方政府陸續(xù)建立起政府?dāng)?shù)據(jù)開放服務(wù)性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，這些平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)多領(lǐng)域、跨部門的統(tǒng)一開放，避免了政府?dāng)?shù)據(jù)開放途徑龐雜、標(biāo)準(zhǔn)不一的弊端。目前大多數(shù)平臺(tái)仍處于建設(shè)完善階段，在數(shù)據(jù)開放、平臺(tái)建設(shè)、互動(dòng)交流等方面存在很大不足。其原因很大程度上不是技術(shù)不到位，更多的是數(shù)據(jù)開放價(jià)值理念認(rèn)知的偏差，從而導(dǎo)致錯(cuò)誤的數(shù)據(jù)開放傾向和不當(dāng)?shù)拈_放策略。因此，文章從信息資源的價(jià)值實(shí)現(xiàn)角度出發(fā)，對(duì)政府信息資源不同價(jià)值進(jìn)行歸納組合，針對(duì)不同價(jià)值偏向的信息資源實(shí)施定向策略，并以此對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)、開放策略的選擇和未來國(guó)家數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)的建設(shè)發(fā)展提出相關(guān)參考建議。

1 文獻(xiàn)綜述

就當(dāng)前信息資源的相關(guān)研究來看，一般認(rèn)為：“廣義的信息資源是人類社會(huì)信息活動(dòng)中積累起來的信息、信息生產(chǎn)者、信息技術(shù)等信息活動(dòng)要素的集合。而狹義的信息資源是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中經(jīng)過加工處理有序化并大量積累后有用信息的集合，如科技信息、政府信息、社會(huì)信息、市場(chǎng)信息等，都是信息資源的重要構(gòu)成要素?！保?］本研究基于狹義的信息資源的內(nèi)涵對(duì)政府信息資源的價(jià)值進(jìn)行探討研究。政府?dāng)?shù)據(jù)包含于政府信息資源之中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府信息公開的主要內(nèi)容和形式，多數(shù)政府在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中沿襲政府信息公開或信息自由的法規(guī)。［2］

（1）政府信息資源價(jià)值的劃分。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府信息資源價(jià)值的研究主要著眼于實(shí)現(xiàn)信息資源價(jià)值的增值。張海濤等基于經(jīng)濟(jì)計(jì)量學(xué)將信息資源的價(jià)值劃分為初始價(jià)值和增值價(jià)值，認(rèn)為信息資源的總價(jià)值是信息資源初始價(jià)值與增值價(jià)值之和。［3］韓娜娜等提出將政務(wù)信息資源劃分為知曉性價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值，其中應(yīng)用價(jià)值根據(jù)信息資源的使用目的劃分為基礎(chǔ)應(yīng)用價(jià)值和高級(jí)應(yīng)用價(jià)值，基礎(chǔ)應(yīng)用價(jià)值是在政府本身使用過程中實(shí)現(xiàn)的，高級(jí)應(yīng)用價(jià)值則需要形成政府信息資源對(duì)接企業(yè)開發(fā)利用的模式才能得以實(shí)現(xiàn)。［4］與這種劃分相類似的還有羅賢春等提出的憑證性、知曉性、應(yīng)用性三型價(jià)值劃分方式，及新興媒介應(yīng)用中政務(wù)信息的三類價(jià)值，增加了對(duì)于政府本身具有重要意義的信息資源憑證性價(jià)值。［5］根據(jù)政府信息資源的性質(zhì)，夏義堃將政府信息資源劃分為行政性信息資源、公益性信息資源和商業(yè)性信息資源，且這三者都有潛在的價(jià)值，通過開發(fā)利用都可以實(shí)現(xiàn)增值，其中商業(yè)性信息資源具有很高的潛在經(jīng)濟(jì)效益。［6］陳蘭杰等則從哲學(xué)和管理學(xué)角度對(duì)信息資源的價(jià)值進(jìn)行了劃分。［7］

（2）政府信息資源價(jià)值的認(rèn)知。國(guó)內(nèi)對(duì)政府信息資源價(jià)值的認(rèn)知還存在分歧，對(duì)于政府信息資源價(jià)值的認(rèn)知多是基于不同學(xué)科背景和知識(shí)，但大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)都注重政府信息資源的應(yīng)用或者說實(shí)現(xiàn)信息資源的增值。傳統(tǒng)意義上的政府信息開放是為了建立“誠(chéng)信政府”，樹立政府權(quán)威，提升政府公信力。到了大數(shù)據(jù)時(shí)代，關(guān)注應(yīng)用價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)的新特點(diǎn)，也是對(duì)數(shù)據(jù)開放的新要求。政府信息資源價(jià)值的實(shí)現(xiàn)主體包含了政府本身、公眾和社會(huì)組織，在傳統(tǒng)政府開放過程中公眾和社會(huì)組織難以參與其中。但隨著國(guó)內(nèi)外政府開放理論和實(shí)踐的深入，不僅要求保證政府信息的公開透明，同樣要求公眾和社會(huì)組織的參與，實(shí)現(xiàn)政府與其他主體的協(xié)作。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程中，政府信息資源是政府采集處理的，面向所有公眾和社會(huì)組織，特別是存在需求的公眾或組織。因此，在進(jìn)行數(shù)據(jù)開放的過程中，首先需要明確政府信息資源的價(jià)值狀態(tài)，結(jié)合信息資源價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，針對(duì)性地制定策略來指導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)和政府?dāng)?shù)據(jù)的開放。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程中，信息資源的價(jià)值實(shí)現(xiàn)不是簡(jiǎn)單的實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值，而是不同價(jià)值的組合。

（3）政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)存在的問題。數(shù)據(jù)開放策略是為了實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的有效開放。從我國(guó)數(shù)據(jù)開放的實(shí)踐和國(guó)內(nèi)部分學(xué)者的相關(guān)研究來看，目前已有政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)在數(shù)據(jù)開放過程中主要在數(shù)據(jù)量及種類、數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)授權(quán)、數(shù)據(jù)應(yīng)用和用戶參與等方面存在不足（見下表）。因此，數(shù)據(jù)開放策略的選擇必須以問題為導(dǎo)向，以現(xiàn)實(shí)為出發(fā)點(diǎn)。

表 政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)開放存在的問題

2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放定向策略矩陣

2.1 政府?dāng)?shù)據(jù)開放定向策略的邏輯基礎(chǔ)

政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要載體和形式，在建設(shè)國(guó)家和地方政府一級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的背景下，單純從政府或用戶對(duì)象角度探討政府信息資源的價(jià)值是不全面的。需要明確的是政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)面向的不僅僅是普通民眾或是社會(huì)組織，政府同樣承擔(dān)著平臺(tái)建設(shè)開放和間接用戶的雙重角色。因此，筆者結(jié)合國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府信息資源價(jià)值的相關(guān)認(rèn)知和理論，針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)和數(shù)據(jù)開放中兩大主體對(duì)象，提出信息資源價(jià)值差異分域的設(shè)想（見圖1）。

圖 1 政府信息資源價(jià)值分域圖

政府信息資源價(jià)值分域圖從政府和數(shù)據(jù)開放對(duì)象兩大主要價(jià)值實(shí)現(xiàn)對(duì)象出發(fā)，結(jié)合雙方對(duì)政府信息資源需求的共同特點(diǎn)——即目前國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍關(guān)注的信息資源的應(yīng)用價(jià)值，以政府信息資源的應(yīng)用性作為矩陣的橫向維度，以開放性作為縱向維度。應(yīng)用性維度包含政府信息資源的憑證性價(jià)值起點(diǎn)和應(yīng)用性價(jià)值終點(diǎn)。其中，憑證性價(jià)值代表政務(wù)信息資源具有真實(shí)性和權(quán)威性，是基礎(chǔ)層次的價(jià)值體現(xiàn)，作為事后查考的情境再現(xiàn)、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)和法律證據(jù)，發(fā)揮備用功能。信息資源的憑證性價(jià)值多在政府本身使用時(shí)體現(xiàn)，而應(yīng)用性價(jià)值則意味著用戶導(dǎo)向，在民眾和社會(huì)使用時(shí)得以實(shí)現(xiàn)。通常一類政府?dāng)?shù)據(jù)的憑證性價(jià)值越高，其應(yīng)用性價(jià)值就相對(duì)越低。開放性維度包含區(qū)分政府信息資源開放程度的保密性價(jià)值和知曉性價(jià)值。根據(jù)我國(guó)《政府信息公開條例》，政府信息資源是有公開限制的，并不是所有的政府信息民眾都可以了解或是申請(qǐng)公開。而政府?dāng)?shù)據(jù)開放也存在著限制性，事實(shí)上公眾或社會(huì)組織的需求同政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要矛盾便在于此。一方面民眾希望政府能夠盡可能多地公開數(shù)據(jù)信息，而另一方面政府出于政策執(zhí)行、社會(huì)穩(wěn)定甚至政府本身的考量盡可能的“少開放，簡(jiǎn)開放，假開放”。這也就意味著保密性價(jià)值越高，信息資源的知曉性價(jià)值就越低。因此，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中必須關(guān)注相關(guān)信息資源的開放性。

2.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放定向策略矩陣的構(gòu)建

基于政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)開放過程中信息資源價(jià)值差異分域的構(gòu)想，筆者構(gòu)建了政府信息資源價(jià)值相互差異的四大區(qū)域：憑證—保密價(jià)值區(qū)，憑證—知曉價(jià)值區(qū)，應(yīng)用—保密價(jià)值區(qū)，應(yīng)用—知曉價(jià)值區(qū)。針對(duì)政府信息資源價(jià)值的差異，在平臺(tái)建設(shè)和數(shù)據(jù)開放中要有效實(shí)現(xiàn)信息資源的價(jià)值必須針對(duì)性地采取不同的措施和策略，由此形成了基于價(jià)值差異的定向策略矩陣（見圖2）。

圖 2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放定向策略矩陣

根據(jù)《開放數(shù)據(jù)晴雨表》指出的所有民眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)都具有知曉的權(quán)力和政府開放主體地位的雙重考量，結(jié)合圖1和圖2，筆者提出幾條具體開放策略。① 對(duì)“憑證—知曉價(jià)值區(qū)”的信息資源，應(yīng)當(dāng)采取完全開放的策略。一方面因?yàn)樵擃愋畔①Y源本身不具有機(jī)密性，政府沒有不公開的必要；另一方面，根據(jù)相關(guān)信息公開法律法規(guī)，民眾和社會(huì)也有權(quán)利知曉并要求政府進(jìn)行公開。據(jù)此該區(qū)域政府?dāng)?shù)據(jù)便定位到公民權(quán)要求開放的數(shù)據(jù) （Data for People’s Rights）。②“憑證—保密價(jià)值區(qū)”的信息資源在初始條件上就具有開放的限制性（DataforSomeone）?？紤]到政府權(quán)力和其本身對(duì)保密的需要，以及民眾和社會(huì)組織難以對(duì)其進(jìn)行再開發(fā)和利用，在數(shù)據(jù)開放過程中，對(duì)于這類數(shù)據(jù)應(yīng)該不予以公布，并制定相關(guān)的利用方針，在特殊情況下進(jìn)行限制性的利用；同時(shí)具有“應(yīng)用性價(jià)值”和“保密性價(jià)值”的信息資源，政府承擔(dān)其主要開放責(zé)任，也涉及政府本身的公共責(zé)任問題。這與《開放數(shù)據(jù)晴雨表》的概念相類似，因此引用為據(jù)政府責(zé)任而逐步開放的數(shù)據(jù)（Data for Government Accountability）。［14］面對(duì)迫切的民眾及社會(huì)需求同信息保密需要的矛盾時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取逐漸開放的策略。以軍事技術(shù)的開放利用為例，美國(guó)等西方國(guó)家在“軍轉(zhuǎn)民”方面的努力就卓有成效，高度實(shí)現(xiàn)了軍事技術(shù)的民用轉(zhuǎn)化；而我國(guó)在軍民融合國(guó)家戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，積極進(jìn)行“軍轉(zhuǎn)民”、“民參軍”的實(shí)踐，允許企業(yè)進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，助力經(jīng)濟(jì)民生事業(yè)的發(fā)展。因而，在政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)和開放過程中對(duì)于類似信息資源也應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的方式，逐漸開放部分信息資源權(quán)限，促進(jìn)信息資源的有效利用。③對(duì)于應(yīng)用性與開放性價(jià)值并存的信息資源，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)進(jìn)行開放和開發(fā)。應(yīng)用性價(jià)值和開放性價(jià)值凸顯的信息資源，是信息開放的主要構(gòu)成部分，對(duì)這類信息資源進(jìn)行開放最具有必要性。因?yàn)椴徽搹恼€是社會(huì)民眾角度來看，這類信息資源都擁有最好的開放條件。從信息資源價(jià)值增值的角度來看，這類信息資源具有很大的數(shù)量基礎(chǔ)，也最易進(jìn)行開發(fā)和利用。因此，該區(qū)域政府?dāng)?shù)據(jù)也就成其為面向全民開放的數(shù)據(jù)（DataforEveryone）。

3 價(jià)值差異下的政府?dāng)?shù)據(jù)開放問題分析

截止目前，我國(guó)并未建成統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，全國(guó)有數(shù)十個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)開放性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，大多都處于建設(shè)完善的階段。針對(duì)現(xiàn)有政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)存在的不足，結(jié)合政府信息資源價(jià)值差異的屬性，可以歸納出政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)開放過程中存在的兩大傾向。

3.1 重保密性價(jià)值，輕知曉性價(jià)值

現(xiàn)有政府信息開放法律法規(guī)規(guī)定保障社會(huì)公眾對(duì)于政府信息知情權(quán)的同時(shí)，也明確了存在開放限制的政府信息。這在政府信息開放過程中具有重要意義，但在實(shí)踐過程中難免存在偏差，民眾同政府信息仍然隔著一道緊鎖的“玻璃門”。正如李克強(qiáng)總理在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議指出的：“目前我國(guó)信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費(fèi)”，要‘樹立起公開是慣例，不公開是例外的自覺意識(shí)，突破掉不公開是常態(tài)，公開是找麻煩的舊思維’”。［15］

就當(dāng)前已建立的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)和開放情況來看，雖然大部分平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)的主動(dòng)開放，但在相關(guān)數(shù)據(jù)的開放數(shù)量、獲取和用戶參與上仍然存在諸多不足。如上表所示，當(dāng)前大多數(shù)研究表明政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)存在數(shù)據(jù)量太少、缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)、政府同社會(huì)公眾的互動(dòng)途徑缺乏、效率低下等問題。這意味著政府缺乏對(duì)數(shù)據(jù)開放的充分認(rèn)識(shí)，仍然存在以政府為主、權(quán)力至上的固有思維，同時(shí)也缺乏接受民眾監(jiān)督的勇氣，更加偏向于政府?dāng)?shù)據(jù)的保密。部分政府部門還存在推諉責(zé)任、人為設(shè)置數(shù)據(jù)公開門檻的情況，保密需要成為不滿足公眾信息需求的擋箭牌。［16］這種情況下，一方面地方政府為完成任務(wù)而進(jìn)行單向的數(shù)據(jù)開放，另一方面社會(huì)公眾只能被動(dòng)地接受政府公開的數(shù)據(jù)信息。信息資源的知曉性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)無從談起，而保密性價(jià)值在社會(huì)公眾眼中也存在疑問。

在大數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢(shì)的推動(dòng)下，我國(guó)政府接連發(fā)布關(guān)于政府信息公開以及大數(shù)據(jù)發(fā)展的工作安排和行動(dòng)綱要。政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)和開放工作必須改變當(dāng)前為開放而開放的錯(cuò)誤傾向，重新認(rèn)識(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)的保密性需要，以社會(huì)公眾作為數(shù)據(jù)信息開放的目標(biāo)對(duì)象，保障公民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)政府信息資源的知曉性價(jià)值。

3.2 重憑證性價(jià)值，輕應(yīng)用性價(jià)值

實(shí)際上，在政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)開放過程中還存在忽視應(yīng)用性價(jià)值的傾向。一方面，我國(guó)正處于政府信息資源開放利用的萌發(fā)期以及數(shù)據(jù)信息的爆發(fā)期，政府缺乏信息資源處理和使用的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)信息如何進(jìn)行開發(fā)利用仍是當(dāng)前政府甚至整個(gè)社會(huì)所共同面對(duì)的問題；另一方面，大多數(shù)政府部門仍然缺乏對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行開放應(yīng)用的觀念，即使是已建立數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的一些地方政府，也只是將數(shù)據(jù)開放作為服務(wù)的形式和工具，失去了最應(yīng)該關(guān)注的價(jià)值理念。當(dāng)前政府對(duì)信息資源應(yīng)用性價(jià)值的忽視主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)開放平臺(tái)開放的數(shù)據(jù)格式較少，適用于后續(xù)開發(fā)利用的機(jī)讀數(shù)據(jù)匱乏，嚴(yán)重影響了開放數(shù)據(jù)的可用程度。在數(shù)據(jù)管理上，大多數(shù)據(jù)都是靜態(tài)數(shù)據(jù)，更新周期過長(zhǎng)，信息的時(shí)效性低，導(dǎo)致應(yīng)用性價(jià)值降低。此外，數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議條款不清導(dǎo)致數(shù)據(jù)開發(fā)利用成果的權(quán)益保障不明確，從而造成社會(huì)缺乏信息資源開發(fā)動(dòng)力。

對(duì)應(yīng)用性價(jià)值的忽視是在政府長(zhǎng)期重視數(shù)據(jù)信息憑證性價(jià)值的基礎(chǔ)上形成的。憑證性價(jià)值是政府權(quán)威體現(xiàn)的標(biāo)志，通常在政府?dāng)?shù)據(jù)作為政策或是其他政府行為的依據(jù)時(shí)得以體現(xiàn)。事實(shí)上，當(dāng)前大多數(shù)政府還存在以數(shù)據(jù)平臺(tái)作為政府開放民主外在形式手段的認(rèn)識(shí)，在實(shí)際數(shù)據(jù)開放中出現(xiàn)應(yīng)付式公開、選擇性公開、單向度公開的現(xiàn)象。政府更傾向于將相關(guān)數(shù)據(jù)信息作為自身行使公權(quán)力的輔助和保障，將有益于自身政策或是其他政府行為的數(shù)據(jù)進(jìn)行選擇性公開，為應(yīng)對(duì)民眾需求而進(jìn)行應(yīng)付式數(shù)據(jù)開放。這都體現(xiàn)了政府對(duì)數(shù)據(jù)信息憑證性價(jià)值的倚重，將其同自身行為的合法性和合理性聯(lián)系在一起，而忽視了政府?dāng)?shù)據(jù)本身的應(yīng)用性價(jià)值。

從價(jià)值實(shí)現(xiàn)的角度出發(fā)，通過文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)在當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)開放過程中存在“兩重兩輕”的傾向，結(jié)合對(duì)政府信息資源價(jià)值分域的構(gòu)想，在實(shí)際數(shù)據(jù)開放中政府信息資源價(jià)值分區(qū)也就產(chǎn)生變化，形成異變的價(jià)值分域圖（見圖3）。

圖3 政府信息資源價(jià)值分域變異圖

由于政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)開放過程中政府本身錯(cuò)誤的價(jià)值傾向，政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值未得到正確的認(rèn)識(shí)，甚至遭到扭曲。這就呈現(xiàn)了圖3中“憑證—保密價(jià)值區(qū)”的大幅度擴(kuò)張，“應(yīng)用—知曉價(jià)值區(qū)”的縮減。在實(shí)際中就表現(xiàn)出政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)開放數(shù)量、種類不足、缺乏對(duì)數(shù)據(jù)及時(shí)更新維護(hù)及同數(shù)據(jù)應(yīng)用的銜接等問題。

4 政府?dāng)?shù)據(jù)開放策略選擇

針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)開放過程中存在的認(rèn)識(shí)偏差及實(shí)際開放過程中表現(xiàn)出來的具體問題，從政府信息資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)角度出發(fā)，結(jié)合政府?dāng)?shù)據(jù)開放定向策略矩陣，可從平臺(tái)本身數(shù)據(jù)供給和平臺(tái)用戶兩方面作出變革。

4.1 政府?dāng)?shù)據(jù)供給側(cè)改革

（1）界定數(shù)據(jù)價(jià)值，形成開放制度。作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體，首先，政府必須實(shí)現(xiàn)自身觀念的轉(zhuǎn)變，達(dá)到政府部門主動(dòng)響應(yīng)的效果。面對(duì)可能存在的政府“任性”的危險(xiǎn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)建立具體可行的開放制度，將政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作制度化，明確開放數(shù)量、類型、時(shí)間，避免應(yīng)付開放、選擇開放的行為。同時(shí)對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的保密需要，需要政府在民眾社會(huì)信息需求與國(guó)家機(jī)密間權(quán)衡，明確相關(guān)數(shù)據(jù)開放與否，最終實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的逐步開放與利用。從政府?dāng)?shù)據(jù)開放定向策略矩陣出發(fā)，當(dāng)前的核心問題在于糾正大部分政府部門對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的認(rèn)知錯(cuò)誤，改變現(xiàn)存的“兩重兩輕”的傾向，逐漸放開，甚至完全開放具有應(yīng)用性價(jià)值和知曉性價(jià)值的政府信息資源。對(duì)此，政府首先需要建立合理價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，重新對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估，界定政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值。其次，在此基礎(chǔ)上建立政府?dāng)?shù)據(jù)逐步開放制度，對(duì)于大部分政府?dāng)?shù)據(jù)做到逐漸開放，而對(duì)于既具有憑證性價(jià)值又具有保密性價(jià)值的數(shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)可以實(shí)行合理的保密使用制度，在保證機(jī)密的同時(shí)又可以促進(jìn)其憑證性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（2）以應(yīng)用為導(dǎo)向，加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理。政府?dāng)?shù)據(jù)的開放主要面向全社會(huì)民眾和組織，這就決定政府?dāng)?shù)據(jù)的開放必須關(guān)注社會(huì)民眾和組織的需求，關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)開放的數(shù)據(jù)的可用性。然而我國(guó)政府的數(shù)據(jù)開放，其數(shù)據(jù)是按照不同行業(yè)領(lǐng)域制定數(shù)據(jù)分類指標(biāo)、數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的，并由此造成了指標(biāo)內(nèi)容不一的問題。雖然一些政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)為用戶提供強(qiáng)大的數(shù)據(jù)管理功能，然而在標(biāo)準(zhǔn)不一的情況下便可能造成數(shù)據(jù)的錯(cuò)誤，影響數(shù)據(jù)的實(shí)際開發(fā)利用價(jià)值。因而，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)在形成數(shù)據(jù)開放制度的基礎(chǔ)上首先應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，為數(shù)據(jù)的進(jìn)一步開發(fā)利用打好基礎(chǔ)。雖然我國(guó)關(guān)于數(shù)據(jù)采集的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在審批，但在未來具體操作執(zhí)行過程中仍然需要依據(jù)數(shù)據(jù)應(yīng)用的實(shí)際需要做出改變，或是借鑒已有的數(shù)據(jù)信息采集和處理制度。其次，信息資源的時(shí)效性在一定程度上決定了其應(yīng)用性價(jià)值，以應(yīng)用為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)開放必須保證數(shù)據(jù)的及時(shí)更新和維護(hù)。一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)需要積極響應(yīng)平臺(tái)用戶的需求，及時(shí)開放相關(guān)的政府?dāng)?shù)據(jù)，提供數(shù)據(jù)服務(wù)；另一方面，在數(shù)據(jù)公開后應(yīng)積極維護(hù)更新，改變靜態(tài)數(shù)據(jù)充斥數(shù)據(jù)平臺(tái)的現(xiàn)象。此外，以應(yīng)用為導(dǎo)向，需要明確相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)的應(yīng)用權(quán)限，積極引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的再開發(fā)和利用。

（3）注重主體協(xié)作，內(nèi)部數(shù)據(jù)共享?？茖又菩姓w制割裂了政府信息資源，政府機(jī)構(gòu)按照不同職能和制衡原則設(shè)立，不同部門、不同級(jí)別的政府部門掌握著不同范圍、不同功用的信息資源，這就將一個(gè)原本完整的信息割裂開來，［17］也就導(dǎo)致了政府信息資源的多頭管理。雖然地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了眾多部門數(shù)據(jù)信息的統(tǒng)一平臺(tái)開放，但是，在對(duì)相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)信息的處理上還不夠細(xì)致，數(shù)據(jù)開放過程中部門銜接仍然有待完善。故而，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)需要進(jìn)一步加強(qiáng)部門內(nèi)部的合作，建立有效的橫向及縱向協(xié)作溝通機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部信息資源的共享。此外，我國(guó)大多數(shù)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的數(shù)據(jù)多來源于政府部門本身，很少有第三部門參與其中。因此，如何具體改變政府?dāng)?shù)據(jù)信息“一家獨(dú)大”的情形，增強(qiáng)政府同社會(huì)主體間的聯(lián)動(dòng)是未來政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)開放所需要關(guān)注的。

4.2 數(shù)據(jù)開放+用戶

（1）加強(qiáng)網(wǎng)站建設(shè)，拓寬互動(dòng)途徑。政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)當(dāng)前主要通過相關(guān)官方微博、微信同開放平臺(tái)用戶進(jìn)行互動(dòng)。但同樣存在缺乏獨(dú)立的信息發(fā)布、互動(dòng)窗口的問題，或是網(wǎng)站平臺(tái)本身沒有建設(shè)用戶參與線上互動(dòng)的功能。數(shù)據(jù)開放平臺(tái)所面向的是廣大民眾和社會(huì)團(tuán)體組織，缺乏有效的信息互動(dòng)反饋途徑不僅會(huì)影響數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的使用率，難以提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作效果，最終也不利于政府信息資源的有效利用。因此，相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，加強(qiáng)網(wǎng)站建設(shè)，積極探索用戶線上線下有效參與功能的開發(fā)。如，開辟用戶交流社區(qū)，提供數(shù)據(jù)信息的線上評(píng)論、線下關(guān)注等功能，順應(yīng)信息媒體的發(fā)展趨勢(shì)、滿足用戶的偏好和需求。

（2）用戶參與建設(shè)，數(shù)據(jù)開放升級(jí)。數(shù)據(jù)開放的目的不僅是為了保證民眾和社會(huì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的知情權(quán)，更重要的是為了實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值。英美等國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)不僅為用戶提供參與數(shù)據(jù)評(píng)分和評(píng)論的機(jī)會(huì)，還在網(wǎng)站上建立專門展示用戶開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品的功能區(qū)，并提供相應(yīng)的下載鏈接。雖然國(guó)內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)在數(shù)據(jù)開放過程中還需要強(qiáng)化基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)開放工作，但在當(dāng)前平臺(tái)基礎(chǔ)上，改變社會(huì)民眾在數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)中被動(dòng)認(rèn)知和低效互動(dòng)的狀態(tài)，嘗試將平臺(tái)用戶納入政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)中，積極發(fā)揮民眾及其他社會(huì)主體在政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用過程中的能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的升級(jí)，同樣具有現(xiàn)實(shí)的效用和長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。

萬維網(wǎng)基金會(huì)在2017年新發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報(bào)告》中對(duì)全世界主要國(guó)家地區(qū)政府信息開放程度做出評(píng)估。我國(guó)位居當(dāng)今世界主要大國(guó)之列，但政府開放評(píng)估結(jié)果在115個(gè)國(guó)家地區(qū)中排名第71位，這說明我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作還有待提高。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)是政府開放的端口，是政府對(duì)外展示的重要窗口。政府必須要采取正確的策略方針，如立足于社會(huì)公眾和數(shù)據(jù)本身，建立政府?dāng)?shù)據(jù)逐步開放的制度、擴(kuò)大政府?dāng)?shù)據(jù)開放來源，強(qiáng)化同社會(huì)其他部門組織以及民眾的互動(dòng)、以促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)利用，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)處理、開放標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等，充分實(shí)現(xiàn)政府信息資源的價(jià)值。

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