創(chuàng)建農(nóng)村集體租賃監(jiān)管平臺(tái)的實(shí)踐與思考

■顧 岱

近年來，嘉定區(qū)針對(duì)農(nóng)村集體土地和物業(yè)租賃過程中，存在的租期過長、租金過低、租金無理由拖欠和租賃合同文本不規(guī)范、條款不嚴(yán)謹(jǐn)、合同檔案管理不規(guī)范等現(xiàn)象，在充分應(yīng)用“三資”監(jiān)管平臺(tái)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建了農(nóng)村集體土地和物業(yè)租賃監(jiān)管平臺(tái)（以下簡稱“租賃平臺(tái)”），對(duì)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)集體土地和物業(yè)的租賃形成區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)監(jiān)管，促使農(nóng)村集體資源和資產(chǎn)更加合理規(guī)范地利用，進(jìn)一步保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員的利益。

一、租賃平臺(tái)取得的初步成效

（一）有利于促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

目前，農(nóng)村集體土地和物業(yè)租賃已成為集體經(jīng)濟(jì)收益的重要來源。嘉定區(qū)涉及租用于二、三產(chǎn)業(yè)的租金年收入25億元左右，對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)來說，租賃收益已占到全區(qū)村平均可支配收入的五成以上，個(gè)別鎮(zhèn)超過七成。通過租賃平臺(tái)的運(yùn)行，采用落實(shí)重點(diǎn)整治和加強(qiáng)日常監(jiān)管并舉的方式來降低和規(guī)避農(nóng)村基層集體經(jīng)濟(jì)范疇的廉政風(fēng)險(xiǎn)，是保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。

（二）有利于深化農(nóng)村集體“三資”管理

租賃平臺(tái)充分應(yīng)用原“三資”監(jiān)管平臺(tái)的信息資源，并加以拓展創(chuàng)建而成，它不僅能讓全區(qū)各級(jí)政府、各級(jí)管理部門能瀏覽和關(guān)注農(nóng)村集體土地和物業(yè)的整個(gè)租賃過程，基層街鎮(zhèn)、村有關(guān)部門，也能通過平臺(tái)的預(yù)審、預(yù)警、督辦，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)組織整改，及時(shí)反饋整改效果，增強(qiáng)了農(nóng)村集體資產(chǎn)的租賃監(jiān)管，進(jìn)一步深化了農(nóng)村集體“三資”管理。

（三）有利于規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)的租賃行為

前些年，農(nóng)村集體資源、資產(chǎn)的租賃，存在著一些薄弱環(huán)節(jié)和不足之處：

一是租賃主體不規(guī)范。如租賃主體很多為村委會(huì)，甚至是村民小組。二是租賃合同文本格式自由化。大部分采用租賃協(xié)議，格式簡單，內(nèi)容缺少關(guān)鍵要素，如缺少預(yù)付押金、違約責(zé)任的條款，繳租形式約定不明確等。三是租期過長，價(jià)格偏低。有的租期超過法律規(guī)定20年，甚至30年或更長，部分物業(yè)租賃價(jià)格在每平方米0.3元以下，嚴(yán)重偏離指導(dǎo)價(jià)。四是合同履行缺少制約。租金習(xí)慣性拖欠，如12月底應(yīng)收租金的，往往都拖欠到農(nóng)歷年前才能收到，因征地、拆違、規(guī)劃等非正常終止合同所引起的拖欠租金、賠償事宜，缺乏制度約束，個(gè)別不了了之，或長期擱置。五是事前監(jiān)管薄弱。一般只對(duì)已簽合同作備案，缺乏合同簽訂前的預(yù)審和把關(guān)，以致往往因缺少對(duì)征地、拆違、規(guī)劃等整體因素的考慮，影響租賃的實(shí)施。

通過租賃平臺(tái)的創(chuàng)建和運(yùn)行，這些情況得到了明顯的改觀。

一是提高了租賃過程的透明度。平臺(tái)設(shè)置了區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)瀏覽權(quán)限，區(qū)級(jí)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和職能部門都可以查看各級(jí)租賃合同的執(zhí)行情況，街鎮(zhèn)職能部門可以查看鎮(zhèn)本級(jí)和轄屬各村的租賃情況，村級(jí)可查看本村的租賃情況，村民可以通過村委會(huì)的“農(nóng)民一點(diǎn)通”查看本村的租賃信息，大大增強(qiáng)了租賃行為和合同履行過程的透明度。

二是提升了租賃情況的監(jiān)管效能。平臺(tái)實(shí)行合同履行過程的監(jiān)督管理，在督辦過程中，相關(guān)街鎮(zhèn)或村需要對(duì)預(yù)警情況及處理作出說明，所有操作記錄都會(huì)在平臺(tái)中留下痕跡，鎮(zhèn)級(jí)職能部門可以及時(shí)了解轄屬內(nèi)所有預(yù)警情況和發(fā)生的原因，及時(shí)研究對(duì)策，督促整改。平臺(tái)還公開了區(qū)監(jiān)察局、區(qū)農(nóng)委、區(qū)規(guī)土局的監(jiān)督投訴電話。

三是增強(qiáng)了租賃行為的法律意識(shí)。針對(duì)合同及租賃過程中的一系列問題，邀請(qǐng)資深法律人士，區(qū)級(jí)組織針對(duì)性的法律知識(shí)培訓(xùn)，通過提高法律意識(shí)，采用統(tǒng)一規(guī)范合同文本格式，從源頭上杜絕租賃的違規(guī)操作，確保新增合同的規(guī)范性。對(duì)履行中的合同管理，積極進(jìn)行梳理和整改。

四是加大了不規(guī)范租賃的整治力度。以前租賃監(jiān)管相對(duì)薄弱，出現(xiàn)合同執(zhí)行不順、租金長期拖欠現(xiàn)象，租賃平臺(tái)的運(yùn)行將合同履行過程、租金收繳等透明化，發(fā)現(xiàn)預(yù)警后，為了加大整改力度，不少村支部書記親自出面協(xié)調(diào)，有的親自上門催繳租金。由于平臺(tái)的公開化，合同中出現(xiàn)的“人情價(jià)”“關(guān)系價(jià)”也得到有效的遏制，切實(shí)保護(hù)了集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大成員的利益。

五是成為加強(qiáng)監(jiān)管工作的有力抓手。原來區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)無法做到對(duì)租賃進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，現(xiàn)在通過平臺(tái)運(yùn)行，各鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)的租賃情況一目了然，預(yù)警后要求及時(shí)作督辦處理，這樣倒逼鎮(zhèn)、村相關(guān)部門重視農(nóng)村集體土地物業(yè)租賃管理工作，同時(shí)成為上級(jí)部門考核相關(guān)工作和干部的有力抓手，也成為集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督干部的有力工具。

二、租賃平臺(tái)建設(shè)的主要做法

租賃平臺(tái)的建設(shè)得到了嘉定區(qū)委、區(qū)府的高度重視，由區(qū)農(nóng)委牽頭，區(qū)科委、區(qū)司法局、區(qū)監(jiān)察局、區(qū)規(guī)土局、區(qū)民政局共同協(xié)助，召開全區(qū)推進(jìn)會(huì)，出臺(tái)了《嘉定區(qū)農(nóng)村集體土地和物業(yè)租賃監(jiān)管平臺(tái)運(yùn)行規(guī)則（試行）》《嘉定區(qū)農(nóng)村土地和物業(yè)租賃監(jiān)管平臺(tái)預(yù)警處置督辦流程》。近幾年，該項(xiàng)工作一直列為區(qū)級(jí)黨風(fēng)廉政責(zé)任制和從嚴(yán)治黨責(zé)任制的項(xiàng)目，成為村居社會(huì)管理重要的考評(píng)項(xiàng)目，每年列為條線的重點(diǎn)工作之一。同時(shí)，為租賃平臺(tái)的運(yùn)行，一是提供了設(shè)施保障。嘉定區(qū)近幾年已經(jīng)達(dá)到鎮(zhèn)、村及鎮(zhèn)級(jí)集體企業(yè)政務(wù)網(wǎng)絡(luò)管理全覆蓋，日常能夠確保政務(wù)網(wǎng)絡(luò)暢通，硬件設(shè)施完備。二是提供了人員保障。各街鎮(zhèn)、村和鎮(zhèn)級(jí)集體企業(yè)分別落實(shí)了專人負(fù)責(zé)平臺(tái)的信息更新和預(yù)警督辦處理。

（一）全面推進(jìn)集體資產(chǎn)的租賃監(jiān)管

一是采取了全覆蓋運(yùn)行。租賃監(jiān)管平臺(tái)于2015年建成并開始試運(yùn)行，有5300多份正在執(zhí)行中的合同列入平臺(tái)監(jiān)管，其中土地合同2190多份，物業(yè)2920多份；街鎮(zhèn)級(jí)1070多份，村級(jí)4050多份，涉及年租金收入25億左右，監(jiān)管面達(dá)到全區(qū)所有鎮(zhèn)、村集體土地和物業(yè)租賃全覆蓋，形成區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)監(jiān)管。

二是實(shí)施了全年度預(yù)警。平臺(tái)對(duì)租賃情況實(shí)施全年度365天實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)警，明顯提高了對(duì)農(nóng)村集體土地和物業(yè)租賃的監(jiān)管力度和不規(guī)范租賃的整治效果，全區(qū)的平均預(yù)警率也從剛開始的40%以上降至現(xiàn)在的8%左右。每年由農(nóng)委牽頭組織1－2次區(qū)級(jí)專項(xiàng)檢查，采用多次問題反饋，反復(fù)清理整改的方式，已改進(jìn)了80%的租金拖欠問題，整改了300多份問題合同。

三是采用了全過程監(jiān)管。租賃從預(yù)審開始，通過申報(bào)、審核、審批，反饋申報(bào)單位、系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)合同文本統(tǒng)一打印、簽訂后信息進(jìn)入“三資”監(jiān)管平臺(tái)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，由租賃平臺(tái)通過采集相關(guān)數(shù)據(jù)展開日常監(jiān)管，監(jiān)管期間有預(yù)警—督辦—整改，一直到合同結(jié)束終止退出監(jiān)管，整個(gè)過程透明化，統(tǒng)一規(guī)范。

（二）實(shí)現(xiàn)租賃網(wǎng)上操作無紙化“一條龍”

租賃平臺(tái)具有監(jiān)管方便、操作簡單、內(nèi)容直觀等特點(diǎn)，充分利用了全區(qū)政務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)和便利，通過授權(quán)即可操作。租賃的申請(qǐng)、審核、審批，合同填寫、合同打印等步驟，統(tǒng)一在平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中完成。具體是將鎮(zhèn)、村級(jí)集體土地和物業(yè)租賃的申請(qǐng)表及相關(guān)資料，通過平臺(tái)系統(tǒng)上報(bào)給街鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門，由農(nóng)經(jīng)部門根據(jù)合同性質(zhì)轉(zhuǎn)發(fā)給有關(guān)部門、分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審核、審批，審批通過后反饋給申報(bào)單位，然后在系統(tǒng)中統(tǒng)一填報(bào)正式合同，確認(rèn)打印，再由雙方簽字蓋章，然后電子文檔鎖定存檔。除了正式簽訂合同，整個(gè)過程采用無紙化運(yùn)作。

（三）租賃監(jiān)管功能多樣、精湛實(shí)用

租賃平臺(tái)有紅燈預(yù)警、手機(jī)提醒、督辦留痕、統(tǒng)計(jì)分析等功能。紅燈預(yù)警主要涉及欠租、決策程序及紀(jì)要、租期超過規(guī)定年限、合同文本格式、履行信息更新不及時(shí)等內(nèi)容。系統(tǒng)具有短信提醒功能：一是對(duì)即將到期的應(yīng)收租金和即將到期的合同給經(jīng)辦人員進(jìn)行手機(jī)提醒；二是各個(gè)預(yù)審環(huán)節(jié)當(dāng)事人都有手機(jī)提醒，用來縮短審批周期，提高工作效率。在處理預(yù)警時(shí)，所有的操作記錄都會(huì)在平臺(tái)中留下痕跡，便于督察。統(tǒng)計(jì)分析主要有各類預(yù)警率、合同年限、無證面積、非正常終止合同、租賃單價(jià)、年租金收入等內(nèi)容。

三、進(jìn)一步拓展和完善租賃監(jiān)管

（一）進(jìn)一步拓展預(yù)審監(jiān)督作用

嘉定區(qū)目前正在實(shí)施“村賬鎮(zhèn)記”“村財(cái)鎮(zhèn)理”“村資鎮(zhèn)管”，集體經(jīng)濟(jì)在往后的運(yùn)行中，會(huì)增加需提交預(yù)審的內(nèi)容，如大額資金使用、重大投資、重大資產(chǎn)購置、處置等等一些涉及重大經(jīng)濟(jì)運(yùn)營的項(xiàng)目，都可以通過這個(gè)預(yù)審系統(tǒng)，達(dá)到事前監(jiān)管的目標(biāo)，把問題杜絕在源頭。據(jù)此就要跳出原來租賃監(jiān)管的局限，將預(yù)審系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步拓展，使之更能淋漓盡致地在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮其事前監(jiān)管作用。

（二）進(jìn)一步完善大宗租賃項(xiàng)目實(shí)施網(wǎng)上公開招租流程

嘉定區(qū)目前已初步建成網(wǎng)上公開招租平臺(tái)流程，再加以完善后就可以具體實(shí)施。公開招租一般整套流程繁鎖復(fù)雜，怎樣做到既操作簡便，提高流程效率，又要做到整個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范到位，是接下來需要縝密思考的一項(xiàng)工作。

（三）進(jìn)一步解決租賃的歷史遺留問題

要繼續(xù)妥善解決租賃期過長、租金過低合同。由于歷史原因，各街鎮(zhèn)尚存有個(gè)別租賃期超20年和租金過低的合同，不符合目前政策和法規(guī)的要求，近期嘉定區(qū)會(huì)將這部分合同再一次進(jìn)行梳理，分類分批進(jìn)一步加以整改和解決。鼓勵(lì)鎮(zhèn)、村采用協(xié)商的方式重新簽訂合同，也可采取自1999年10月1日起合同法實(shí)施后，按規(guī)定滿20年租期的，根據(jù)實(shí)際情況，重新續(xù)簽合同或者解除合同，并妥善解決歷史遺留問題。□