京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度之構(gòu)建

尤曉娜 劉廣明

摘 要：目前，京津冀流域存在一體性與跨區(qū)域性、流域內(nèi)環(huán)境資源分配與生態(tài)利益分享的不公性、流域生態(tài)空間的有限性與環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻性等一系列問題，協(xié)同發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略的確立及深入推進(jìn)為京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建提供了充分的政策依據(jù)。從京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的具體路徑來看，首先，要遵循權(quán)義公平配置、平等互利以及“誰受益誰補(bǔ)償，誰保護(hù)誰受償”等基本原則；其次，應(yīng)秉持政府主導(dǎo)的基本模式；再次，應(yīng)著重解決區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償主體厘定、區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定以及區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償方式確定等關(guān)鍵性問題。

關(guān) 鍵 詞：京津冀流域；協(xié)同發(fā)展；區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度

中圖分類號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）04-0036-08

作者簡介：尤曉娜（1981—），女，河北石家莊人，河北大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法；劉廣明（1979—），男，河北任丘人，河北大學(xué)政法學(xué)院法律系副主任，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士，河北大學(xué)國家治理法治化研究中心研究員，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、環(huán)境資源法。

一般認(rèn)為，區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償是指在空間上相鄰的不同行政區(qū)域因處于某一特定的生態(tài)系統(tǒng)之中而存在生態(tài)依存關(guān)系，從而需要在相應(yīng)區(qū)域間進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以平衡區(qū)域間利益的生態(tài)補(bǔ)償形式。[1]區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償適用于流域、大氣等諸多領(lǐng)域。區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償發(fā)生的直接誘因在于獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)因行政區(qū)劃被分割管理進(jìn)而導(dǎo)致該區(qū)域內(nèi)環(huán)境資源分配與生態(tài)利益分享不公，區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施有助于區(qū)際生態(tài)利益公平的實(shí)現(xiàn)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)持續(xù)健康發(fā)展。在京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略的確立及深入推進(jìn)的時(shí)代背景下，京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建理應(yīng)被正式提上日程。

一、京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的必要性

（一）是由京津冀流域的一體性與跨區(qū)域性所決定的

作為水循環(huán)最基本的地域單元，流域是一個(gè)以河流為紐帶、以水資源為核心，在特定的地域范圍內(nèi)整合了眾多生物種群、群落、生態(tài)系統(tǒng)元素的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。[2]從自然屬性來看，流域具有顯著的一體性特征，是一個(gè)以河流為中心而由分水線包圍的獨(dú)立區(qū)域，是一個(gè)從源頭到河口的完整、獨(dú)立、自成系統(tǒng)的水文單元；[3]從社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性來看，流域又具有突出的跨區(qū)域性特征，由水資源的多功能性、流動(dòng)性等經(jīng)濟(jì)與自然屬性所決定，流域與人類的生產(chǎn)生活緊密聯(lián)系，并由此形成多個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域。京津冀地區(qū)大部分處于海河流域，①海河將京津冀連成一體，流域內(nèi)的多數(shù)河流最終都在天津匯入海河并流入渤海灣，位于海河下游的天津因此有“九河下梢”的美譽(yù)，而北京、天津境內(nèi)的河流（如大清河、子牙河以及潮白河、永定河等）則無一例外地流經(jīng)或發(fā)源于河北省。海河流域在自然屬性上本是一體的，并因現(xiàn)行行政區(qū)劃而具有顯著的跨區(qū)域性特征，“山同脈、水同源”這一描述對京津冀而言可謂實(shí)至名歸，這也為京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建提供了客觀性基礎(chǔ)。

（二）是由京津冀流域環(huán)境資源分配和生態(tài)利益分享的不公性所決定的

京津冀“以水為媒”，海河將京津冀緊緊連接在一起，但受區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、區(qū)域功能定位差別以及體制機(jī)制慣性等因素的影響，京津冀流域內(nèi)水資源分配長期實(shí)行傾斜性配置，絕大多數(shù)水資源為京津兩市所占有和利用并由此推動(dòng)了京津社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而河北省則承擔(dān)了流域生態(tài)環(huán)境治理的重任并為此付出了巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本，進(jìn)而造成了實(shí)質(zhì)上的不公。有研究者認(rèn)為，自建國以來，河北省就一直把保障北京、天津兩市的水資源供給作為一項(xiàng)任務(wù)，其結(jié)果就是北京、天津占用了大量廉價(jià)的水資源。[4]在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，京津兩市對于海河流域水資源一直是無償“索取”。到目前為止，京津冀流域生態(tài)利益分享和環(huán)境資源分配不公的狀況也并未得到根本性的改變，京津冀流域內(nèi)水資源的分配仍是在行政調(diào)控下進(jìn)行的。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：天津市用水的93%、北京市用水的80%均來源于河北省。②在環(huán)境資源價(jià)值觀和生態(tài)環(huán)境價(jià)值論的視閾下，生態(tài)利益不是免費(fèi)的公益品，必須要處理好“栽樹”與“乘涼”“打井”與“吃水”的關(guān)系。[5]流域內(nèi)環(huán)境資源分配和生態(tài)利益分享的不公為京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建奠定了合理性基礎(chǔ)。

（三）是由京津冀流域生態(tài)空間的有限性和環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻性所決定的

京津冀是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第三極，海河則是華北地區(qū)最大的流域并貴為我國七大水系之一，但海河流域的整體生態(tài)狀況不容樂觀：⑴流域生態(tài)空間有限，水資源貧乏。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、氣候變化等主客觀因素的影響，京津冀流域的水資源承載力已超過警戒線。有研究數(shù)據(jù)表明：區(qū)域內(nèi)水資源蘊(yùn)藏量已由20世紀(jì)50年代末的280-290億立方米減少到21世紀(jì)初的140-150億立方米，區(qū)域內(nèi)人均水資源量不足300立方米/年，僅為全國平均水平的1/7。①京津冀流域用水量占水資源總量的比例高達(dá)98.5%，已大大超過水資源可用量為40%的承載能力，②流域內(nèi)的水資源基本上是“吃光、用過”，不僅沒有留下“生態(tài)水”，而且存在嚴(yán)重超采地下水的問題，無法保障“子孫水”，由此也危及到了整個(gè)區(qū)域的生態(tài)安全。[6]（2）水污染問題嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)形勢嚴(yán)峻。海河流域水污染問題一直比較嚴(yán)重，目前，劣Ⅴ類水已達(dá)40%以上，Ⅵ類水為30%以上，對人類有害的水近80%，海河已經(jīng)成為一條嚴(yán)重病態(tài)的河流。[7]這不僅嚴(yán)重制約了地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而且直接影響到了民眾的日常生活。

水是“生命之源，發(fā)展之基”，對于京津冀而言，水資源貧乏且污染嚴(yán)重已成為關(guān)系地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的核心問題。已有的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)均已證明，解決京津冀流域水資源問題，必須從流域整體區(qū)域角度考慮，針對流域的跨區(qū)域性現(xiàn)實(shí)，用生態(tài)文明建設(shè)理念、思路、方式、方法去解決現(xiàn)存問題。[8]而其中的關(guān)鍵就是建立京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度，通過經(jīng)濟(jì)利益的再調(diào)整、再分配以矯正京津冀流域生態(tài)利益分享中所存在的不公現(xiàn)象，保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)（保護(hù)）者、流域生態(tài)利益受損者的權(quán)益，彌補(bǔ)其在流域環(huán)境資源分配和生態(tài)利益分享中所遭受的損失，補(bǔ)償其在流域生態(tài)建設(shè)（保護(hù)）中所支付的成本，進(jìn)而有效調(diào)動(dòng)其積極性，推進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境的治理與改善，促進(jìn)京津冀流域區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）是由京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略的確立及深入推進(jìn)所決定的

2014年2月26日，習(xí)近平總書記在北京主持召開座談會(huì)，專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)并作重要講話，③京津冀協(xié)同發(fā)展由此被確立為重大國家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記還就推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展提出了七項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，其中之一就是“要著力擴(kuò)大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作，在已經(jīng)啟動(dòng)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制的基礎(chǔ)上，完善防護(hù)林建設(shè)、水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、清潔能源使用等領(lǐng)域合作機(jī)制”。[9]此后，協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組成立，京津冀協(xié)同發(fā)展由此駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?015年4月30日，中共中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確要求：“在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，打破行政區(qū)域限制，……加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，擴(kuò)大區(qū)域生態(tài)空間。” 2015年12月30日，國家發(fā)展改革委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》明確提出了三項(xiàng)制度建設(shè)要求，其中之一就是要“建立健全京津冀生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。[10]京津冀協(xié)同發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是率先突破之域、是核心內(nèi)容，而包括流域在內(nèi)的京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建則是其題中應(yīng)有之意。協(xié)同發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略的確立及深入推進(jìn)不僅使京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建極具必要性，而且極具可行性。

二、京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的理路

（一）京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的原則

⒈權(quán)義公平配置原則。在現(xiàn)代法治社會(huì)，權(quán)利的公平享有和義務(wù)的合理承擔(dān)是所有主體在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中得以正常行為的基本前提，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)良好秩序得以維護(hù)的必要條件。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐形式就是公平地分配權(quán)利與義務(wù)，并以權(quán)利與義務(wù)的分配為主線而融入社會(huì)整體公平訴求之中。[11]從權(quán)利享有和義務(wù)承擔(dān)的角度來看，生態(tài)補(bǔ)償就是多個(gè)利益主體（利益相關(guān)者）之間的一種權(quán)利與義務(wù)的重新配置和平衡的過程，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償必須要明確各利益主體之間權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，而各利益主體（利益相關(guān)者）身份和角色的確定也是以其權(quán)利與義務(wù)的明確為基礎(chǔ)的。[12]要確保生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌_展和有效實(shí)施，其前提就是要科學(xué)分析、合理界定區(qū)域之間、相關(guān)利益主體之間在環(huán)境資源分配和生態(tài)利益分享中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上確保利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利的均衡統(tǒng)一。[13]由此可見，權(quán)義公平配置是京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建需要遵循的基本原則之一。

⒉平等互利原則。平等是京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建需要遵循的另一基本原則。其原因在于：不同于國家生態(tài)補(bǔ)償和區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償，區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償是由所涉區(qū)域的相關(guān)主體通過平等協(xié)商、互助合作而得以實(shí)施的，區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償中的關(guān)鍵主體——生態(tài)補(bǔ)償支付主體和生態(tài)補(bǔ)償接受主體之間并沒有行政管理或行政隸屬關(guān)系，而是處于平等地位。[14]堅(jiān)持平等原則，意味著生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯永嫦嚓P(guān)方可以依托于協(xié)商機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對生態(tài)補(bǔ)償?shù)某浞謪⑴c，有助于最大限度地發(fā)揮各主體的能動(dòng)性，使其在利益機(jī)制的引導(dǎo)下，作出最符合社會(huì)效率的博弈選擇。[15]此外，京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建還應(yīng)遵循互利的基本原則。其原因在于：區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)母灸康脑谟诖龠M(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)，因此，相關(guān)機(jī)制和制度的建立要在保障生態(tài)利益受損地區(qū)或生態(tài)環(huán)境建設(shè)地區(qū)應(yīng)有利益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)受益地區(qū)生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展的維護(hù)。[16]如果說平等是區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡源嬖诘幕A(chǔ)，那么，互利則是區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的基本保障，是區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的基本遵循。

⒊“誰受益誰補(bǔ)償，誰保護(hù)誰受償”原則。京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建需要遵循“誰受益誰補(bǔ)償，誰保護(hù)誰受償”的基本原則，也就是說，在京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過程中，生態(tài)利益受益者應(yīng)當(dāng)對生態(tài)環(huán)境建設(shè)（保護(hù)）者和生態(tài)利益受損者予以相應(yīng)補(bǔ)償，而生態(tài)環(huán)境建設(shè)（保護(hù)）者和生態(tài)利益受損者則有權(quán)接受這一補(bǔ)償。一方面，這一原則的確立是公平正義價(jià)值目標(biāo)的具體體現(xiàn)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，生態(tài)利益和環(huán)境資源并非是可以任意索取的“免費(fèi)”午餐，基于公平原則，生態(tài)利益受益者理應(yīng)與生態(tài)利益供給者共擔(dān)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的成本。[17] “誰受益誰補(bǔ)償”原則的確立可以有效避免在環(huán)境資源分配和生態(tài)利益分享中出現(xiàn)的“搭便車”現(xiàn)象以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的“公地悲劇”。[18]另一方面，這一原則的確立是由區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)所決定的。從本質(zhì)上講，區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償就是生態(tài)利益受益者對生態(tài)環(huán)境保護(hù)（建設(shè)）者或生態(tài)利益受損者因環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)所進(jìn)行的投入以及發(fā)展機(jī)會(huì)所受的損失進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)是生態(tài)產(chǎn)品在不同主體與地區(qū)間的平等交易。因此，必須堅(jiān)持“誰受益誰補(bǔ)償，誰保護(hù)誰受償”的基本原則，以形成對生態(tài)利益供給者的長效激勵(lì)和對生態(tài)利益受益者的應(yīng)有約束，改變以往受益者或受益地區(qū)普遍存在的“搭便車”心理，幫助其樹立“誰受益，誰就必須付費(fèi)”的生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)觀念。[19]

（二）京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的模式

作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膬?nèi)容之一，生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建模式旨在解決生態(tài)補(bǔ)償由何種力量主導(dǎo)實(shí)施以及遵循何種基本規(guī)則開展等問題。在實(shí)踐中，主要有政府補(bǔ)償模式和市場補(bǔ)償模式之別，理論上亦有政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)之爭。一般認(rèn)為，所謂政府補(bǔ)償模式，是指在政府主導(dǎo)下，以國家生態(tài)安全、社會(huì)穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)等為目標(biāo)，通過財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜、項(xiàng)目實(shí)施、稅費(fèi)改革和人才技術(shù)投入等手段來實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償目的的補(bǔ)償模式；[20]所謂市場補(bǔ)償模式，則是指在市場機(jī)制作用下，相關(guān)主體通過平等協(xié)商達(dá)成環(huán)境資源分配和生態(tài)利益分享協(xié)議，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償目的的補(bǔ)償模式。政府補(bǔ)償模式具有補(bǔ)償形式的控制性、受益者補(bǔ)償?shù)拈g接性以及資金來源的財(cái)政性等特點(diǎn)，而市場補(bǔ)償則具有補(bǔ)償主體的多元性、平等性以及補(bǔ)償實(shí)施的自愿性等特點(diǎn)。政府補(bǔ)償?shù)木唧w形式包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政策補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施等，市場補(bǔ)償?shù)木唧w形式則包括“一對一”交易、產(chǎn)權(quán)市場交易、生態(tài)標(biāo)記等。從生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展歷程來看，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施之初均是以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)的，市場補(bǔ)償是在生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展到一定階段后才出現(xiàn)的。

一般認(rèn)為，我國流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐起步于20世紀(jì)90年代末。從流域生態(tài)補(bǔ)償模式來看，以政府主導(dǎo)為顯著特征，即政府直接參與到流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施中來，政府行政執(zhí)行成為推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償開展和落實(shí)的主要?jiǎng)恿蛯?shí)施保障。其又可進(jìn)一步劃分為政府間強(qiáng)制扣繳、上下游政府共同出資、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等具體形式。[21]當(dāng)前，除政府主導(dǎo)模式外，流域生態(tài)補(bǔ)償模式亦有所創(chuàng)新，突出體現(xiàn)在水權(quán)交易生態(tài)補(bǔ)償方式的產(chǎn)生與發(fā)展上。①就京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ竭x擇而言，筆者認(rèn)為，應(yīng)在借鑒已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，基于京津冀的實(shí)際情況，采用政府主導(dǎo)模式，并積極推進(jìn)以水權(quán)交易為代表的生態(tài)補(bǔ)償方式創(chuàng)新。其原因在于：政府主導(dǎo)模式具有啟動(dòng)快、執(zhí)行力強(qiáng)等優(yōu)勢，而流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償從總體來說還屬于新生事物，民眾的認(rèn)知、接受和支持還需要一個(gè)過程，市場補(bǔ)償模式的實(shí)施條件和作用環(huán)境的形成則需要較長時(shí)間。

三、京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

由于所涉利益主體眾多、各方訴求差異較大，加之受生態(tài)價(jià)值評估技術(shù)不成熟、橫向協(xié)調(diào)及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制缺失等因素的影響，很長一段時(shí)期以來，流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償基本上處于“說多做少”的狀態(tài)，實(shí)際工作推進(jìn)緩慢，可謂“知易行難”。[22]就京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建而言，應(yīng)在吸收已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、借鑒前人研究成果、立足于京津冀流域?qū)嶋H情況的基礎(chǔ)上，著重解決好以下關(guān)鍵性問題：

（一）準(zhǔn)確厘定京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償主體

作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡皂樌麑?shí)施的基本前提，生態(tài)補(bǔ)償主體的厘定旨在解決“誰補(bǔ)償”“誰受償”這一關(guān)鍵性問題，這也是京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建所需完成的首要任務(wù)。目前，學(xué)界對生態(tài)補(bǔ)償主體的厘定仍存在認(rèn)識(shí)上的分歧，對“主體”這一概念的界定尚有不同認(rèn)識(shí)，如有的研究者將生態(tài)補(bǔ)償接受主體界定為生態(tài)補(bǔ)償對象或者生態(tài)補(bǔ)償客體。①此外，學(xué)界對生態(tài)補(bǔ)償主體的構(gòu)成、生態(tài)補(bǔ)償支付主體與接受主體的范圍等亦存在不同認(rèn)識(shí)。

筆者認(rèn)為，就京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償主體的厘定而言，應(yīng)以發(fā)展的眼光來看待。在流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)某鮿?chuàng)及發(fā)展階段，采用政府主導(dǎo)模式，將政府界定為流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵主體。具體來說，在流域中，作為生態(tài)利益受損地區(qū)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)（保護(hù)）地區(qū)以及環(huán)境資源輸出地區(qū)的政府應(yīng)成為流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w，①而作為生態(tài)利益受益地區(qū)、環(huán)境資源輸入地區(qū)的政府則應(yīng)成為流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц吨黧w。待流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展到一定階段，社會(huì)對其具有一定的認(rèn)知度、接受度與支持度之后，民眾、企業(yè)及社會(huì)組織亦應(yīng)成為流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。

（二）科學(xué)制定京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

作為關(guān)涉生態(tài)補(bǔ)償效果、決定生態(tài)補(bǔ)償能否順利實(shí)施的另一關(guān)鍵性問題是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其是用以確定生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額、強(qiáng)度的依據(jù)或準(zhǔn)則，即“補(bǔ)償多少”?？茖W(xué)制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅有助于實(shí)現(xiàn)相關(guān)主體的利益平衡、所涉地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且有助于促進(jìn)環(huán)保外部成本的內(nèi)化。[23]因此，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定系生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但從生態(tài)補(bǔ)償已有實(shí)踐來看，其還存在諸多問題，突出表現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)整體偏低、過于籠統(tǒng)與單一、缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整等方面。就京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償而言，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定上，要綜合考量流域水環(huán)境治理成本、水土流失防治成本、足額水量獲取成本以及發(fā)展機(jī)會(huì)喪失成本等多重因素，并通過平等協(xié)商的方式予以確定，唯有如此，才能確保制定的流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理。需要強(qiáng)調(diào)的是，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定還要充分考慮社會(huì)認(rèn)知度和支付主體的接受程度，要確保生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)主體之間進(jìn)行充分溝通，并引入第三方評估機(jī)制，使其為標(biāo)準(zhǔn)的制定提供客觀、專業(yè)的支持。

（三）合理確定京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償方式

作為支付主體對接受主體進(jìn)行補(bǔ)償?shù)木唧w形式，生態(tài)補(bǔ)償方式旨在解決“怎么補(bǔ)償”的問題。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的情況下，不同的補(bǔ)償方式會(huì)使生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)生不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果，在特定情形下，甚至?xí)Q定生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的成敗與否。從生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊延袑?shí)踐看，在補(bǔ)償方式的確定上還存在較多問題，突出體現(xiàn)為補(bǔ)償方式過于單一：⑴已有生態(tài)補(bǔ)償以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)，缺乏市場補(bǔ)償?shù)膽?yīng)用和社會(huì)補(bǔ)償?shù)膮⑴c。⑵已有生態(tài)補(bǔ)償以資金補(bǔ)償方式應(yīng)用較多，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等其他補(bǔ)償方式未受到應(yīng)有的重視。[24]⑶已有生態(tài)補(bǔ)償方式重“輸血”而輕“造血”，從而不利于生態(tài)補(bǔ)償接受主體或地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)狀況的根本改善。

生態(tài)補(bǔ)償方式的合理確定是京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建需要解決的關(guān)鍵性問題。為更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?，在京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過程中，首先，要實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式的多元化，除專項(xiàng)資金這一傳統(tǒng)方式外，②實(shí)物補(bǔ)償、能力補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)乳g接補(bǔ)償方式同樣不可或缺。唯有如此，才能給京津冀流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)（保護(hù)）者提供源源不斷的生態(tài)環(huán)境保護(hù)動(dòng)力，從而形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有效協(xié)調(diào)的良好態(tài)勢。[25]其次，要積極創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式，其中，水權(quán)交易方式應(yīng)該成為生態(tài)補(bǔ)償方式創(chuàng)新的重點(diǎn)。所謂水權(quán)交易方式，是指以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，通過水資源使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓以實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償目的的生態(tài)補(bǔ)償方式。在京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中，若要推進(jìn)水權(quán)交易方式的應(yīng)用，需要從多個(gè)方面創(chuàng)造其發(fā)揮作用所必須具備的基本條件，其中最關(guān)鍵的是要推進(jìn)水資源初始產(chǎn)權(quán)的界定與分配。

總之，水是京津冀流域生態(tài)利益關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵性要素之一，海河則把京津冀地區(qū)真正串聯(lián)為一體，京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建有其充分的現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性；而京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略的確立及“稻改旱”①工程試點(diǎn)工作則為京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建提供了可行性基礎(chǔ)。但需要注意的是，京津冀流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償絕不僅限于流域，大氣、固廢處置等領(lǐng)域亦應(yīng)建立相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償制度，唯有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)京津冀流域區(qū)際生態(tài)環(huán)境的有效治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

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