鄉(xiāng)村謀利型上訪的法治化研究

關(guān)鍵詞 謀利型上訪 信訪治理 法制化

作者簡介：石永香，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.064

一、謀利型上訪的理論探索

在學(xué)術(shù)界，對農(nóng)民上訪的主流研究大都是在維權(quán)話語下進(jìn)行的。在此背景下，對于農(nóng)民上訪問題的研究，影響到的不僅僅是上訪的當(dāng)事人，還有高層政府或者是社會(huì)大眾等。受此影響，社會(huì)上主流的意識形態(tài)都偏向于看似弱勢的上訪者。相反的，對于基層政府的胡作非為或者是無為則進(jìn)行了強(qiáng)烈的譴責(zé)。事實(shí)上，在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)中，許多類型的上訪，例如精神病上訪等，在維權(quán)話語的體系下，都不能提供一個(gè)完整而使人信服的解釋。上訪類案件首次進(jìn)入人們的視線，是征收農(nóng)業(yè)稅的時(shí)候。在這一階段，農(nóng)民進(jìn)行上訪的主要目的是為了保護(hù)自身的合法權(quán)益，例如反映自身納稅負(fù)擔(dān)過重、收到鄉(xiāng)村干部的欺壓或者是檢舉村干部的不法行為等。像這種的上訪主體一般為農(nóng)民，上訪目的是為了維護(hù)自身的合法權(quán)益，這樣的行為我們將其統(tǒng)稱為“維權(quán)型上訪”。2005年時(shí)，農(nóng)業(yè)稅被宣布取消，可以說，稅制改革后，農(nóng)民們的負(fù)擔(dān)大大減輕，農(nóng)村干部的行為也受到了約束，權(quán)力得到了規(guī)范，這種背景下，農(nóng)民反映的問題應(yīng)該很自然地可以得到解決。但是，相反的，農(nóng)民上訪的問題不僅沒有得到抑制，反而比以前更多了。與早期上訪相比，這一階段的上訪開始顯示出越來越強(qiáng)的盈利特征。

（一）謀利型上訪的定義與分類

在本文中，區(qū)分以維護(hù)權(quán)益為目的的上訪和以尋求利益為訴求的上訪，是基于農(nóng)民的行為和其上訪的動(dòng)機(jī)，而針對這一問題來說，其中的關(guān)鍵是要對農(nóng)民上訪行為進(jìn)行深入理解。維權(quán)性上訪，顧名思義，是以維護(hù)權(quán)益為主要目的的上訪行為，而與此相反的，謀利型上訪是主動(dòng)的追求利益，并不涉及自身權(quán)益的損害。二者之間存在著較為明顯的區(qū)別，首先，動(dòng)機(jī)不同，謀利型上訪者的目的是為了為自己爭取額外的利益，與維權(quán)型上訪的合法權(quán)益有明顯區(qū)別。其次，從所提出的訴求的角度看，后者的主要訴求是以得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和其他的補(bǔ)償?shù)葹橹?，且是在自身?quán)益沒有受到任何損害的情況下。

根據(jù)上訪目的的具體劃分，又可以將謀利型上訪分為四種類型。第一類，上訪的起始動(dòng)機(jī)不純，一般來說，這類上訪者明確的知道自己的訴求是不合理的，但是仍然從基層政府的軟肋下手，存在很大的僥幸心理，以便滿足自身利益訴求，很多的職業(yè)上訪者便屬于這種類型。第二類，可以稱之為“漸變”型，顧名思義，這一類人上訪的目的是存在一個(gè)動(dòng)態(tài)的變動(dòng)的，可能剛開始是為了維權(quán)，但在上訪過程中，遭到了推諉或是解決方式不合理的情況，上訪目的也就隨之發(fā)生了改變。第三類，無意識型上訪。這類上訪者的特點(diǎn)是對自己的無理要求和行為并不知情，這也是由于農(nóng)民整體素質(zhì)和文化水平不高造成的。第四類是較為特殊的精神病上訪，此類上訪者多為精神存在疾病的特殊人群，在現(xiàn)實(shí)生活中較為少見。

（二）謀利型上訪對社會(huì)的影響

謀利型上訪的存在，對社會(huì)產(chǎn)生了極為不利的影響，同時(shí)也給基層社會(huì)的綜合治理帶來了很大的難題。一方面，可能擾亂社會(huì)秩序，影響社會(huì)安定。例如一些比較激進(jìn)的上訪者，會(huì)因?yàn)樽陨砝嬖V求得不到及時(shí)滿足或?yàn)榱艘甬?dāng)?shù)卣淖⒁猓M織參與一些群體性事件或者是極端事件等，帶來群眾恐慌。另一方面，基層政府為了應(yīng)對這些不合理的上訪和訴求，浪費(fèi)很多的人力、物力和財(cái)力，影響到其他方面的服務(wù)質(zhì)量。此外，謀利型上訪的存在本就是不合理且不合法的，會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)公平和公正，與現(xiàn)代我們都奉行的正義觀相違背，在整個(gè)社會(huì)層面，都會(huì)產(chǎn)生極為不利的影響。

（三）信訪法治化的理論

在黨的十八大報(bào)告中，明確提出要堅(jiān)持“依法治國”的方針政策，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部和各級政府要轉(zhuǎn)變思維方式，用法治的方式來解決問題，依法執(zhí)政。在2014年2月，中共中央出臺的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》中，也對于法治思維進(jìn)行了闡述，意見要求我們必須要將解決群眾矛盾糾紛上升到法治的層面，堅(jiān)持用法治思維來看待問題、解決問題，更好的滿足群眾的訴求，解決他們的矛盾和糾紛。在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的新形勢下，我們也面臨著新的挑戰(zhàn)和任務(wù)，所以就必須發(fā)揮好法治的作用，將信訪問題的解決與法治思維結(jié)合起來，將信訪問題上升到法治的高度，從而保障群眾的合法訴求都能得到滿足。

二、謀利型上訪產(chǎn)生的原因

謀利型上訪的產(chǎn)生，與國家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變有著密切的關(guān)系，同時(shí)與農(nóng)村社會(huì)的變遷和國家信訪制度的改革也存在著一定程度的聯(lián)系。具體來說，我們對于謀利型上訪產(chǎn)生原因，可以從以下幾方面展開：

（一）農(nóng)村政策制度引起的利益爭奪

首先，農(nóng)村各項(xiàng)政策制度的改革，對農(nóng)村當(dāng)前利益格局產(chǎn)生了較為明顯的影響，使利益格局產(chǎn)生了較為迅速的調(diào)整。在此之中，農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村林權(quán)制度的改革對利益影響尤其之大。上世紀(jì)90年代初，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)業(yè)成本提高，相對來說發(fā)展農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢喪失，所以農(nóng)民不得不外出打工，而他們的耕地則閑置下來，出現(xiàn)了很多的棄田。在這種背景之下，為了保證農(nóng)業(yè)稅費(fèi)能夠照常征收，一些村干部們必須重新登記棄田，進(jìn)行發(fā)包，同時(shí)將重新發(fā)包的土地登記到新承包人的土地證上。隨后，中央政府也取消了農(nóng)業(yè)稅，同時(shí)出臺了糧食直補(bǔ)政策，突出了農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢。所以許多農(nóng)民工又重新回到家鄉(xiāng)，想要回原先屬于自己的土地，而前邊也提到了，原有的土地已經(jīng)被村干部重新發(fā)包，這就產(chǎn)生了大量的土地所有權(quán)糾紛。在此過程中，部分農(nóng)民不滿意村干部的調(diào)解，走上了上訪的道路。這一問題持續(xù)了較長的時(shí)間，直到現(xiàn)在因土地所有權(quán)問題糾紛的上訪仍時(shí)有發(fā)生。2007年初以來，林權(quán)制度改革背景下，農(nóng)民們看到了山林的價(jià)值，于是他們又開始為林權(quán)而戰(zhàn)。農(nóng)民上訪的林權(quán)糾紛案件也隨之迅速增加。

其次，政府對農(nóng)村投資的增加也在某種層面上導(dǎo)致了利益爭奪的加劇。稅費(fèi)改革以后，國家先后出臺了一系列的優(yōu)惠政策，包括糧食直接補(bǔ)貼政策、農(nóng)村最低生活保障制度、精準(zhǔn)扶貧幫扶等，這對農(nóng)民特別是農(nóng)民之中的弱勢群體起到了很大的作用，對于農(nóng)民來說不僅幫助了他們的生活，也有助于緩解與村干部之間的關(guān)系。但是，由于資源有限，加上農(nóng)村情況的復(fù)雜性，農(nóng)村干部在實(shí)施這些政策時(shí)也很難做到平衡，從而造成了農(nóng)民的不滿。而在這時(shí)一些農(nóng)民看到了國家出臺的政策，便會(huì)嘗試通過各種渠道去為自己爭取利益，反復(fù)上訪便是一個(gè)很好的例證。

（二）鄉(xiāng)土社會(huì)的瓦解之后，法治主體責(zé)任未跟上

在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)中，作為國家與基層農(nóng)民之間的中間層，家庭、村莊、宗教等傳統(tǒng)因素在維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序中起到了一定的作用。改革開放以后，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越迅速，帶來了傳統(tǒng)農(nóng)村中家族、宗教等傳統(tǒng)地方規(guī)范的瓦解，而農(nóng)民的思想觀念和價(jià)值觀念等也變得日益多樣化。在這種情況下，可能就存在部分動(dòng)機(jī)不純的農(nóng)民想通過上訪，獲取不當(dāng)利益，而傳統(tǒng)規(guī)范已然瓦解，無法對他們形成約束，便會(huì)愈演愈烈。在這種特殊情況下，基層政府和基層干部就成為農(nóng)村法治的主體。但是，這一主體在工作中存在很多的缺陷。一方面，由于能力和眼光的限制，在對問題的處理上更多的偏重于事后補(bǔ)救，而缺乏事前的應(yīng)急和預(yù)警機(jī)制，出現(xiàn)問題時(shí)，多抱有怕麻煩怕惹事的錯(cuò)誤觀念，不會(huì)從根源上去深挖問題產(chǎn)生的原因，只是追求表面處理得當(dāng)，殊不知這樣會(huì)使問題積壓更深，產(chǎn)生更深層次的矛盾，在面對上級部門時(shí)同樣如此，對一些群眾上訪事件，不能按照實(shí)際情況據(jù)實(shí)上報(bào)，不利于問題的徹底解決。另一方面，隨著國家推行的法治層面的改革，也極大地削弱了農(nóng)村干部在處理信訪問題上的權(quán)力，使得一些農(nóng)村干部在面對謀利型上訪事件時(shí)，采取模糊處理的方式。雖然在一定程度上，模糊處理方式能夠暫時(shí)緩解矛盾，但也會(huì)讓更多的心懷不軌者看到有利可圖，從而趁機(jī)謀利，形成一個(gè)惡性循環(huán)。長期來看，這對基層社會(huì)綜合治理的穩(wěn)定以及管理都會(huì)產(chǎn)生不好的影響。

（三）民眾法律意識覺醒與法律認(rèn)識的局限性之間存在矛盾

改革開放至今，人民群眾的權(quán)利意識越來越強(qiáng)化，對于個(gè)人權(quán)利的保護(hù)也越來越受到重視，“以人為本”的發(fā)展已經(jīng)逐漸成為一種發(fā)展的潮流和趨勢。以農(nóng)村方面政策的改革為例，《信訪條例》中，要求保護(hù)上訪者的合法權(quán)益，同時(shí)對農(nóng)村干部的權(quán)利進(jìn)行了約束，更加強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民。再如土地制度改革方面，承包權(quán)的進(jìn)一步穩(wěn)固、權(quán)益的進(jìn)一步明確，都體現(xiàn)了國家對于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的重視。這本是我國政府關(guān)心群眾疾苦、解決群眾實(shí)際困難的有益探索，深入體現(xiàn)了黨的根本宗旨和群眾路線的基本內(nèi)容，但是在一些別有用心的人那里，卻完全變了味。一些謀利型上訪者，利用國家的保護(hù)政策，恣意妄為，做出一些損害國家和其他人民群眾利益的事情。從另一個(gè)層面來說，能夠很好的利用國家政策，主動(dòng)利用法律武器來保護(hù)自己合法權(quán)益的人也明顯增多，這一點(diǎn)是值得肯定的，但從總體來看，確實(shí)存在一定的誤區(qū)：

從法律學(xué)習(xí)這一層面來看，媒體向農(nóng)民們提供了一種更加便捷的途徑，但因?yàn)槭艿阶陨碇R水平的限制和傳統(tǒng)觀念的制約，一些農(nóng)民不能準(zhǔn)確的理解媒體中宣傳的案例所要表達(dá)的意思，理解存在偏差，而這種偏差又會(huì)直接影響到他們之后的行為方式， 謀利型上訪便是由這種偏差導(dǎo)致的產(chǎn)物之一。

另一方面，由于當(dāng)前法律宣傳和教育的局限性，導(dǎo)致很多群眾對于法律的認(rèn)識不足，停留在感性層面上，混淆合理與合法之間的概念，若某件事情依照法律的處置使其感覺到不盡如其意時(shí)，就會(huì)對法律途徑產(chǎn)生一種不信任感和排斥感，在遇到事情時(shí)也傾向于不會(huì)采取法律途徑去解決，在這種心理的影響下，一些群眾就拋棄司法途徑，轉(zhuǎn)而尋找自認(rèn)為更加合理的、對自身更加有利的方式去解決問題。謀利型上訪便是這其中一個(gè)典型的例子。當(dāng)法律不總是站在自己的角度，不能以自己的訴求為準(zhǔn)的時(shí)候，上訪者便會(huì)采取他們認(rèn)為的更可能保護(hù)自己的方式解決問題。

作為公民，我們不僅享有權(quán)利，同時(shí)也有自己應(yīng)盡的義務(wù)，而在當(dāng)前群眾法治意識的覺醒多為意識到了要保護(hù)自身權(quán)利，而忽略了對義務(wù)的履行。謀利型上訪者便是只強(qiáng)調(diào)權(quán)利而不管義務(wù)的上訪者。

三、對謀利型上訪的法治化解決路徑

謀利型上訪的形成，不僅與群眾自身法律素養(yǎng)有關(guān)，也是我國轉(zhuǎn)型發(fā)展的產(chǎn)物，形成原因較為復(fù)雜，所以對其解決的方法也應(yīng)該綜合考慮多種層面的?；谄洚a(chǎn)生的原因，我認(rèn)為應(yīng)該提出以下對策：

（一）提高公民法律意識

首先，要加強(qiáng)對相關(guān)法律政策的宣傳教育。結(jié)合農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，宣傳與群眾生活密切相關(guān)的、實(shí)用性較強(qiáng)的法律知識，使群眾樂于接受，提升他們的法律素養(yǎng)。其次，在宣傳教育的過程中不能忽略義務(wù)。在我國當(dāng)前的法律宣傳中，大多是強(qiáng)調(diào)權(quán)力方面的內(nèi)容，引導(dǎo)群眾保護(hù)自己的合法權(quán)益，正確行使權(quán)利，注重對他們權(quán)利意識的喚醒，而對義務(wù)履行方面強(qiáng)調(diào)較少。要讓群眾清楚自己需要履行的義務(wù)是什么，從而引導(dǎo)積極履行。再次，還要擴(kuò)大普法的面積，不僅要覆蓋到普通的老百姓，對于公務(wù)人員也不能放松，作為執(zhí)行者，更有必要對其進(jìn)行了解，從而保證公平性和準(zhǔn)確性。最后，作為政府部門，應(yīng)該正確看待信訪事件，對其進(jìn)行正確的處理和引導(dǎo)，不能消極應(yīng)對，更不能因怕麻煩而采取權(quán)宜之計(jì)，滿足上訪者的不合理要求，這樣不僅會(huì)破壞法律的公正性，也會(huì)助長某些心懷不軌的上訪者，導(dǎo)致政府權(quán)威的喪失，最終失去人民的信任。所以政府一定要堅(jiān)定立場，保證社會(huì)公正性。

（二）完善農(nóng)村自治制度，發(fā)揮好基層自治功能

村兩委作為村民自治組織的基礎(chǔ)，是基層進(jìn)行自治的主體，但在當(dāng)前形勢下，其組織職能卻不斷被弱化。謀利型上訪中最主要的一個(gè)類型便是土地征用和房屋拆遷之間存在的矛盾，這一問題相對較特殊，一些村干部自身利益也會(huì)牽涉其中，基于這個(gè)原因，上訪的村民也就把村干部與上一級的政府看成了一個(gè)整體。所以，對村兩委進(jìn)行“去行政化”的改革，充分發(fā)揮村級基層組織的自治功能，對農(nóng)村綜合治理作用巨大。例如，通過建立文明理事會(huì)制度等方式，加強(qiáng)農(nóng)村自治功能和自我管理機(jī)制，并將矛盾和糾紛盡可能早的化解，從而完善農(nóng)村自治制度，充分發(fā)揮自治功能，構(gòu)建強(qiáng)大的農(nóng)村民主自治基層。

（三）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善法律體系

融合了法治思維和法治方式的社會(huì)綜合治理，會(huì)向著更加規(guī)范化的方向發(fā)展，能夠使社會(huì)治理更加有序協(xié)調(diào)，社會(huì)治理的主體也能夠正確履行自身的職責(zé)。但在社會(huì)治理向法治化的方向轉(zhuǎn)變的過程中，最重要的是要加快社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)的法治化進(jìn)程，同時(shí)還要注意協(xié)調(diào)好立法、司法和執(zhí)法三者之間的關(guān)系。具體應(yīng)該從以下幾個(gè)方面展開：第一，立法層面，要堅(jiān)持科學(xué)立法。就我國當(dāng)前的現(xiàn)狀而言，社會(huì)綜合治理方面，法律制度體系尚未形成體系，所以國家要加強(qiáng)對于頂層設(shè)計(jì)的法治化，必須要注重對法律規(guī)范和制度的完善，尤其要結(jié)合各地的實(shí)際情況，因地制宜完善地方性規(guī)范。推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)的法治化進(jìn)程，能夠切實(shí)對基層群眾的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，但是應(yīng)該要注意重要的一點(diǎn)，要由國家和政府進(jìn)行法律的制定，國家和政府能夠站在宏觀的角度，綜合考慮各方面的利益，從而切實(shí)保護(hù)好基層群眾的合法權(quán)益，同時(shí)也比較具有權(quán)威性，避免了對群眾權(quán)利的侵犯。第二，執(zhí)法層面，要堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法。法律規(guī)范制定的目的是為了保障群眾的權(quán)益，而這種權(quán)益能否得到較好的保障，法律規(guī)范能否切實(shí)發(fā)揮自身的作用，關(guān)鍵是要靠執(zhí)行。社會(huì)治理涉及的范圍較廣，治理較為繁瑣，這就需要基層政府嚴(yán)格按照法律規(guī)范的要求，切實(shí)保護(hù)好每位群眾的合法權(quán)益。同時(shí)，對于基層政府的執(zhí)法，也不能任由其“自由發(fā)揮”，要建立健全的相關(guān)監(jiān)管機(jī)制，防止權(quán)力被濫用，要提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和執(zhí)法能力，對于不按規(guī)定濫用權(quán)力的現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)懲。第三，司法層面，要堅(jiān)持公正司法。一方面，要加強(qiáng)對基層司法人員的教育培訓(xùn)，讓公正司法的理念深入人心，另一方面，要完善司法責(zé)任追究制度，提升司法的公信力。

總之，對于謀利型上訪，我們應(yīng)該保持法治思維，堅(jiān)持用法治的方式來解決問題，化解矛盾糾紛，提高公民的法律意識，擴(kuò)大基層自治組織的范圍，充分發(fā)揮基層自治組織的作用，完善社會(huì)綜合治理的相關(guān)法律法規(guī)，從而將社會(huì)矛盾的解決引入到法治程序上來，在全社會(huì)形成法治化的良好局面。