行政立法后評估主體問題研究

關(guān)鍵詞 行政立法后評估 主體 評估單位 公眾參與

作者簡介：陳俊琦，蘇州大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.058

一、 行政立法后評估主體的確立標(biāo)準(zhǔn)

行政立法后評估主體的確立標(biāo)準(zhǔn)并非單一，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可確立，后評估主體也有所不同。

首先，根據(jù)后評估主體是否由法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定，可分為法定的后評估主體和非法定的評估主體。法定的后評估主體，顧名思義就是法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定享有評估權(quán)的主體，其所提供的評估意見具有法律效力。我國首先將后評估制度最早運(yùn)用到了行政許可的過程中，實(shí)現(xiàn)了行政許可的許可后評估。同時(shí)，有學(xué)者將法定后評估主體進(jìn)一步區(qū)分為強(qiáng)制性主體和非強(qiáng)制性主體。而非法定的后評估主體完全就基于評估主體的評估，評估的內(nèi)容也不當(dāng)然具有法律效力，但隨著立法的逐步完善，非法定的后評估主體也可能轉(zhuǎn)化為法定的后評估主體。

其次，根據(jù)后評估主體的數(shù)量，可分為單一后評估主體和多元后評估主體。單一后評估主體就是指單一的評估機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)立法的實(shí)施情況進(jìn)行評估，最為典型的就是實(shí)施機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)立法進(jìn)行后評估；而多元后評估主體則表現(xiàn)為評估主體在評估過程能中的一種職責(zé)的分工，根據(jù)在評估中職責(zé)的不同，可將其分為評估單位和參與者。對于如何建構(gòu)多元行政立法后評估的主體，即評估單位和參與者，將在下文中詳述。

最后，還有學(xué)者確立了其他標(biāo)準(zhǔn)，比如評估單位、程序和效力的差異標(biāo)準(zhǔn)，分為國家評估和社會(huì)評估，國家評估將會(huì)導(dǎo)致行政立法的立改廢，而典型的社會(huì)評估比如社會(huì)機(jī)構(gòu)評估和專家評估，其評估結(jié)論通常只具有參考價(jià)值。

二、 行政立法后評估主體中評估單位的選擇

（一） 當(dāng)前我國評估單位的選擇模式

1. 選擇制定機(jī)關(guān)擔(dān)任評估單位的模式

由行政法規(guī)、規(guī)章的制定機(jī)關(guān)作為評估單位組織評估的優(yōu)點(diǎn)在于制定機(jī)關(guān)了解其所制定的行政法規(guī)、規(guī)章的制定意圖、設(shè)置目標(biāo)以及價(jià)值取向等信息，能夠從根本出發(fā)，發(fā)現(xiàn)制定的行政法規(guī)、規(guī)章是否偏離了制定意圖。但制定機(jī)關(guān)擔(dān)任評估單位也存在明顯的弊端，在于制定機(jī)關(guān)僅從立法意圖出發(fā)，容易產(chǎn)生先入為主的觀念，而不考慮實(shí)際的實(shí)施情況，對措施的具體施行不了解就斷然的作出評估。目前河北省政府就采取制定機(jī)關(guān)作為評估單位的模式。

2. 選擇實(shí)施機(jī)關(guān)擔(dān)任評估單位的模式

該模式下，因?yàn)閷?shí)施機(jī)關(guān)是行政法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施主體，所以才更容易發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)、規(guī)章在實(shí)施中所遇到的問題，能夠“正中要害”且及時(shí)的組織評估，但缺點(diǎn)在于行政法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施機(jī)關(guān)在組織后評估的過程中，通常會(huì)基于自身利益的考慮，總想擴(kuò)大自己的權(quán)力，減少自己的責(zé)任，難以做到客觀公正。我國《許可法》第20條規(guī)定的評估主要采納該模式。

3. 建立專門機(jī)構(gòu)作為評估單位的模式

在《山東省人民政府法制辦公室立法后評估辦法（征求意見稿）》第5條就提出，要設(shè)立一個(gè)行政立法后評估的一個(gè)由專家、學(xué)者、律師等實(shí)際工作者組成的評估機(jī)構(gòu)，并且確立了從事法律、經(jīng)濟(jì)和立法業(yè)務(wù)的專家、學(xué)者、律師所占的比例。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于可以充分吸收各方的意見，實(shí)時(shí)有效的組織對行法規(guī)、規(guī)章的有效評價(jià)，可增強(qiáng)評估結(jié)果的客觀、公正。但存在的問題就在于由于這是一個(gè)看似獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)，但其評估經(jīng)費(fèi)、資料等將受制于委托評估的主體或政府法制辦，為了評估機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)將只考慮委托評估人的利益而不考慮公眾的利益。

（二） 域外評估單位的設(shè)置模式

縱觀域外實(shí)行立法后評估制度的國家中，主要有兩種典型的模式確立評估單位，一種是以德國為代表的分散模式，另一種是以英國為代表的集中模式，所謂的分散模式是指聯(lián)邦政府和州政府的組成部門共同成為評估單位。而集中模式是指由一個(gè)專門的立法評估機(jī)構(gòu)作為評估單位統(tǒng)一對立法的實(shí)施效果進(jìn)行評估。在兩種模式的比較之下，分散模式的優(yōu)勢在于可將評估的內(nèi)容、評估責(zé)任分?jǐn)?，有助于提高評估的效率，但弊端也是明顯的，正是由于分散，所以才會(huì)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，評估主體容易主觀判斷，喪失評估的客觀性。而集中模式將評估的主體、內(nèi)容、責(zé)任全都“集中化”，確立統(tǒng)一的評估原則和評估標(biāo)準(zhǔn)，使得評估的結(jié)果會(huì)更加具有客觀性，但作為評估機(jī)構(gòu)的評估的工作量是相當(dāng)多的，責(zé)任也是較為重大。

（三）我國評估單位的完善路徑

行政立法后評估的目的在于發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)、規(guī)章在實(shí)施過程中存在的問題，而后給所評估的行政法規(guī)、規(guī)章一個(gè)適當(dāng)?shù)脑u價(jià)，從而有利于行政法規(guī)、規(guī)章的完善。筆者認(rèn)為選擇制定機(jī)關(guān)作為行政立法后評估的評估單位的理由是：

其一，制定機(jī)關(guān)作為評估機(jī)關(guān)，在對行政立法作出評估以后，能夠啟動(dòng)修改程序，對存在問題行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行及時(shí)的修正，能夠真正的體現(xiàn)后評估的作用。

其二，如果選擇實(shí)施機(jī)關(guān)作為后評估的評估單位的話，可能會(huì)導(dǎo)致雖然行政法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施已經(jīng)存在了問題，但是如果組織評估對其進(jìn)行修改，將有損實(shí)施機(jī)關(guān)的利益，因此，實(shí)施機(jī)關(guān)不愿意啟動(dòng)后評估程序進(jìn)行評估。

其三，行政法規(guī)、規(guī)章的制定機(jī)關(guān)可以調(diào)動(dòng)豐富的人力、物力、財(cái)力、信息等資源用于行政立法后評估，能夠及時(shí)、科學(xué)、有效的組織行政立法后評估工作的開展，從而使得行政后評估發(fā)揮其效果；最后，根據(jù)《我國全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，我國各級人民政府自身也負(fù)有提高行政立法質(zhì)量的責(zé)任。

三、行政立法后評估的參與者

行政立法后評估的參與者主要指的是參與行政立法后評估工作，并以自己的名義提出評出意見，供評估單位參考、采納，從而影響評估結(jié)果的主體，主要包括了：行政法規(guī)、規(guī)章的實(shí)際實(shí)施機(jī)關(guān)、律師、專家、公眾等，其中，實(shí)施機(jī)關(guān)以及專家的參與的重要性自然是不言而喻的，下文中，將重點(diǎn)討論公眾參與對于行政立法后評估的重要意義。

（一）公眾參與行政立法后評估的法理學(xué)基礎(chǔ)

1. 公眾參與行政立法后評估是人民主權(quán)原理的要求

盧梭就提出了合法性的源泉、政治權(quán)利的根源在于人民，只有人民的意志才是唯一的法律，立法權(quán)是主權(quán)的核心，立法權(quán)屬于人民，而且只能屬于人民。因此，從他的觀點(diǎn)上來看，立法權(quán)最能代表“公意”，代表主權(quán)?；诹⒎?quán)的重要性，所以作為主權(quán)者的人民有權(quán)參與立法，同時(shí)也包括了行政立法，不僅可以參與行政法規(guī)、規(guī)章等行政規(guī)范性文件的制定，還應(yīng)當(dāng)參與行政立法的后評估工作，這就體現(xiàn)了公眾并不是被動(dòng)的接受行政立法，而是參與其中，充分行使自己的權(quán)利，體現(xiàn)主權(quán)在民的思想，這也是民主政治的基礎(chǔ)，法治的根基。

2. 公眾參與行政立法后評估是實(shí)現(xiàn)分配正義的重要途徑

立法過程是一個(gè)利益博弈的過程。為了在立法過程中充分的考量各方利益，實(shí)現(xiàn)分配正義，就必須要求參與立法的各利益代表必須要取得平等的法律地位，換而言之，首先應(yīng)當(dāng)是均有機(jī)會(huì)參與立法活動(dòng)，其次就是在立法過程中，各方利益代表都有權(quán)表達(dá)意見，享有話語權(quán)，正如許章潤教授所言：“立法作為分配正義，必須向社會(huì)敞開大門，讓各方參與分配的策劃，協(xié)商和厘定，達(dá)到最低限度的共識(shí)?！币虼?，行政立法后評估作為行政立法程序的一部分，要想實(shí)現(xiàn)行政立法的公平公正，實(shí)現(xiàn)行政立法的分配正義，就需要公眾對評估工作的積極參與，監(jiān)督行政法規(guī)、規(guī)章等行政規(guī)范性文件的實(shí)施效果，表達(dá)自己的看法，以民主化的立法來保障實(shí)體的正義，同時(shí)以立法的民主化來保障程序的正義，二者的有機(jī)結(jié)合才能真正的實(shí)現(xiàn)分配正義，而行政立法后評估作為行政立法的程序之一，通過公眾參與來直接體現(xiàn)程序正義。

（二） 實(shí)現(xiàn)公眾參與行政立法后評估的具體舉措

1. 科學(xué)選擇參與主體

關(guān)于參與行政立法后評估公眾的選擇，通常以利害關(guān)系理論為主要依據(jù)，即選擇參與行政立法后評估的公眾，要從受到該項(xiàng)行政立法影響的相關(guān)公眾中選擇，由于兼顧行政成本和效率，不可能讓全部受其影響的公眾都參與到行政立法后評估的工作中，而應(yīng)當(dāng)要選舉出代表來參加行政立法后評估工作，但是否任意選出一位利益影響者參與評估工作都能發(fā)揮其效果，筆者認(rèn)為，有的行政立法涉及范圍廣泛，可能其中有些利害關(guān)系人并不關(guān)心行政立法對其利益的影響，所以可能會(huì)抱著無所謂的態(tài)度參與行政立法后評估工作，這樣就不能發(fā)揮評估的作用。因此，在選擇公眾代表參與評估的時(shí)候，不能僅考慮利害關(guān)系這一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)參與主體對各行政法規(guī)、規(guī)章等行政規(guī)范性文件的關(guān)心程度。

2. 加快公眾參與的法治化進(jìn)程

各國的《行政程序法》中都有關(guān)于公眾參與行政活動(dòng)的規(guī)范，為了發(fā)揮公眾參與行政立法后評估的效果，應(yīng)當(dāng)盡早出臺(tái)《行政程序法》，才能給我國的公眾參與提供有力的法律保障。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)修改我國《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》等，修成其內(nèi)容中的一些模糊概念，確立公眾參與成為行政立法后評估中的一項(xiàng)必須步驟，避免公眾參與行政立法后評估的任意、盲目和原則。

3. 建立行政立法后評估中公眾參與的意見反饋機(jī)制

有學(xué)者提出，公眾參與行政立法后評估應(yīng)當(dāng)是全過程的參與，其中包括了行政立法后評估的動(dòng)議、參與評估的具體實(shí)施過程以及最終的意見信息反饋。如果不建立行政立法后評估的公眾參與意見反饋機(jī)制的話，那么公眾參與整個(gè)行政立法后評估的工作將只是“走過場”，這就導(dǎo)致了評估單位在公眾參與之前對評估的結(jié)果其實(shí)早已定奪，那么公眾參與行政立法后評估將不會(huì)對評估行政法規(guī)、規(guī)章等行政規(guī)范性文件產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響，這樣的參與無疑導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，違背了行政立法后評估制度設(shè)立的初衷，因此，必須要建立行政立法后評估公眾參與的意見反饋機(jī)制，對公眾的評估意見進(jìn)行收集、歸納、整理，然后明確反饋給公眾，反饋的形式可以多樣，包括直接反饋、通過召開新聞發(fā)布會(huì)的形式范闊或者通過報(bào)紙、公告欄或者互聯(lián)網(wǎng)的形式反饋，這樣才能體現(xiàn)公眾在行政立法后評估中的價(jià)值，提升公眾參與行政立法后評估的積極性。

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