刑拘未報捕案件檢察監(jiān)督之路徑推進(jìn)

沈靜　宣玨　俞鍇

摘 要 刑拘是剝奪人身自由的嚴(yán)厲強(qiáng)制措施，應(yīng)成為檢察監(jiān)督的重點，而檢察機(jī)關(guān)囿于監(jiān)督機(jī)制不健全等因素，往往監(jiān)督乏力、效果不明顯。文章嘗試探尋破解監(jiān)督困境、嚴(yán)密監(jiān)督法網(wǎng)的科學(xué)路徑，以期更有效地維護(hù)法律公正和保障公民合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞 刑拘未報捕 檢察監(jiān)督 推進(jìn)機(jī)制

作者簡介：沈靜、宣玨、俞鍇，浙江省嘉善縣人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.050

一、刑拘未報捕案件監(jiān)督概述

（一）刑拘未報捕案件特性

總結(jié)公安機(jī)關(guān)將犯罪嫌疑人采取刑拘后因種種原因未向檢察機(jī)關(guān)報捕的案件，發(fā)現(xiàn)有三點主要特征：

1.普遍性。刑事拘留是指在緊急情況下，對現(xiàn)行犯或者重大嫌疑人所采取的臨時剝奪其人身自由的強(qiáng)制措施。實踐中，本應(yīng)在緊急情況下適用的刑事拘留被普遍隨意采用。有學(xué)者從東、中、西部地區(qū)各選一基層法院，統(tǒng)計三地法院在一年間審結(jié)并公開的一審判決書中記載的每一名被告人在偵查階段被采取的強(qiáng)制措施，發(fā)現(xiàn)三地公安機(jī)關(guān)的總體刑拘率高達(dá)93%。

采取刑拘后期限的延長則更為任意。筆者辦理過大量審查逮捕案件，報捕案件中的嫌疑人幾乎均被先行拘留，當(dāng)案件移送至檢察機(jī)關(guān)，嫌疑人往往已經(jīng)被拘留了七日或三十日，達(dá)到可延長期限的上限。刑拘未報捕案件也可見一斑。

一方面刑拘措施仍被公安機(jī)關(guān)廣泛適用，另一方面檢察機(jī)關(guān)對逮捕的把關(guān)在日益收緊。如此，勢必導(dǎo)致刑拘未報捕案件普遍存在。

2.逮捕替代性。刑事拘留原本是一種應(yīng)對緊急情況而設(shè)置的臨時性強(qiáng)制措施，其意義在于公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)正在實施犯罪的人，或嫌疑人有逃跑、毀滅證據(jù)、繼續(xù)犯罪的緊急危險，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部迅速做出剝奪嫌疑人人身自由的決定。從設(shè)立目的可見，刑事拘留是一種事前預(yù)防措施，一般情況下其歸宿應(yīng)是及時移送檢察機(jī)關(guān)審查逮捕。然而，正如有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在我國司法實踐中為應(yīng)急而設(shè)置的臨時性羈押措施——刑事拘留，已取代逮捕成為剝奪犯罪嫌疑人人身自由的常規(guī)強(qiáng)制措施。

這種異化現(xiàn)象的出現(xiàn)源于目前刑拘措施制度構(gòu)造的不合理。一方面，公安機(jī)關(guān)傾向于犧牲嫌疑人的人身自由以保障訴訟順利推進(jìn)；另一方面，相較于適用條件更為嚴(yán)苛，決定權(quán)卻不掌握在自身的逮捕，公安機(jī)關(guān)不僅有自行決定拘留的權(quán)力，更有延長期限的權(quán)力，自然優(yōu)先適用刑事拘留。對于多數(shù)簡單案件而言，經(jīng)延長的拘留期限足夠基本上完成取證工作。制度的缺陷使得刑事拘留從過程演變成結(jié)果，刑拘案件的走向往往不是報捕而是異化成以拘代捕。

3.檢察監(jiān)督缺位性。作為《憲法》授權(quán)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)刑事偵查活動進(jìn)行全面監(jiān)督是職責(zé)所在。然而，檢察機(jī)關(guān)不直接參與辦案，一個案件在沒有移送審查逮捕或?qū)彶槠鹪V之前，檢察機(jī)關(guān)通常不掌握這一案件，監(jiān)督無從談起。公安機(jī)關(guān)決定及執(zhí)行刑事拘留的過程透明度不高，檢察機(jī)關(guān)獲取監(jiān)督線索的來源十分狹窄。 刑拘未報捕案件即是一條檢察監(jiān)督大網(wǎng)下的漏網(wǎng)之魚。

盡管公安機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行著一套較為嚴(yán)格的審批程序，使得對刑拘案件的把控是審慎的，但公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督不能也無法替代檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。職能統(tǒng)一性和利益相關(guān)決定了公安機(jī)關(guān)對刑拘措施的把關(guān)局限于嫌疑人構(gòu)罪與否，一般不會考量犯罪情節(jié)、嫌疑人的主觀惡性等因素，對于已刑拘人員延長刑拘期限的審批則往往流于形式，這使得刑拘未報捕案件的監(jiān)督實效大打折扣。

（二）刑拘未報捕案件監(jiān)督的社會價值

黨的十九大報告中將“法治”列舉為新時代“人民日益增長的美好生活需要”之一，進(jìn)一步明確了依法治國基本方略，強(qiáng)調(diào)“堅持全面依法治國、深化依法治國實踐”。檢察機(jī)關(guān)在新形勢下應(yīng)著力發(fā)揮法律監(jiān)督職能，走出“可有可無檢察院”的窘境，將刑事偵查活動全方位、無死角的納入檢察監(jiān)督的范圍。刑拘未報捕案件作為一條漏網(wǎng)的大魚，理應(yīng)成為檢察監(jiān)督的新陣地。

二、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)對刑拘未報捕案件監(jiān)督困難的原因

（一）公檢兩家職責(zé)未予明確

一方面，公安機(jī)關(guān)法制部門作為負(fù)責(zé)案件質(zhì)量考核與執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)督的專門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有職權(quán)也有義務(wù)對刑拘未報捕案件進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，憲法和法律賦權(quán)檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的偵查活動予以監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)也擁有對刑拘未報捕案件的監(jiān)督權(quán)。

公安機(jī)關(guān)法制部門的內(nèi)部監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督都能將刑拘未報捕案件納入監(jiān)督對象范圍，但是公檢兩家機(jī)關(guān)在法律上沒有作出明確的職責(zé)分工。對于刑拘未報捕案件的監(jiān)督，在未厘清監(jiān)督主體順序，缺乏相互配合的情況下，會造成司法資源的浪費(fèi)，同時也會降低監(jiān)督的效能。

（二）監(jiān)督流程與方法缺失

省院、省公安廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑事拘留監(jiān)督工作的若干規(guī)定（試行）》第二條：“檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)在刑事偵查過程中適用、延長、變更、撤銷刑事拘留措施是否合法依法進(jìn)行監(jiān)督，重點監(jiān)督刑事拘留后未提請批準(zhǔn)逮捕案件?！痹撘?guī)定明確了檢察機(jī)關(guān)對刑拘未報捕案件的法律監(jiān)督職權(quán)，但過于原則性，對于此類案件具體如何進(jìn)行監(jiān)督、實現(xiàn)監(jiān)督的具體流程、可采取的方法都沒有作出進(jìn)一步規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。檢察機(jī)關(guān)對刑拘未報捕案件往往要到審查起訴階段才得以知曉并進(jìn)行監(jiān)督，介入時間滯后，有些情況變得很難發(fā)現(xiàn)或難以彌補(bǔ)，檢察監(jiān)督的實效堪憂。監(jiān)督渠道不暢，且多為事后監(jiān)督，亡羊補(bǔ)牢已遲也，缺乏有效的監(jiān)督力度。

（三）懲戒與法律措施不完善

一旦在刑拘未報捕案件中發(fā)現(xiàn)了偵查活動違法問題，如何進(jìn)行懲戒也是一大難題。刑拘未報捕案件中一部分屬于刑拘后撤案案件，基本沒有再次進(jìn)入刑事訴訟的可能，對此類案件存在的偵查活動違法是否仍需進(jìn)行懲戒、如何進(jìn)行懲戒，法律未作出詳細(xì)規(guī)定。即使面對進(jìn)入訴訟程序的刑拘未報捕案件，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的口頭糾正意見、書面糾正違法通知書、檢察建議書等仍缺乏有效整改的執(zhí)行力，源于監(jiān)督反饋機(jī)制缺失，檢察機(jī)關(guān)缺乏紀(jì)律處分權(quán)，公安機(jī)關(guān)大可以對檢察監(jiān)督置之不理或者“淡然處之”，造成檢察機(jī)關(guān)對刑事拘留的監(jiān)督手段乏力、嚴(yán)重缺乏剛性。 不能真正影響偵查機(jī)關(guān)及相關(guān)偵查人員切身利益的缺乏強(qiáng)制力的“柔性監(jiān)督”只能是一種紙面上的監(jiān)督。

三、完善刑拘未報捕案件檢察監(jiān)督之路徑探索

（一）強(qiáng)化偵查監(jiān)督職能，建立健全對刑拘未報捕案件的長效監(jiān)督機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)僅通過審查逮捕實現(xiàn)對偵查活動的監(jiān)督顯然已不合時宜，為全面履行偵查監(jiān)督職能，我們提出構(gòu)建對刑拘未報捕案件的監(jiān)督。在具體制度設(shè)計中，應(yīng)做到實體監(jiān)督與程序監(jiān)督同步，事前、事中、事后監(jiān)督并舉，構(gòu)筑全覆蓋、無遺漏的偵查監(jiān)督平臺。

1.啟動事前監(jiān)督，建立刑事案件處理信息的一體化平臺和備案審查制度，確保檢察機(jī)關(guān)對刑拘案件的知情權(quán)。在具體對接過程中，應(yīng)要求公安機(jī)關(guān)切實將刑事案件信息通報制度落到實處，定期將刑拘案件的案由、拘留期限的變更、案件進(jìn)展情況等材料移送同級檢察機(jī)關(guān)備案，只有破解了“知情權(quán)”這一難題，檢察機(jī)關(guān)才能真正掌握偵查監(jiān)督工作的主動權(quán)，使監(jiān)督工作走上規(guī)范化與制度化的軌道。將公安機(jī)關(guān)所有的刑拘案件都納入檢察監(jiān)督的視野，對刑拘未報捕案件的動態(tài)監(jiān)督提供了現(xiàn)實可能性。

2.立足事中監(jiān)督，突出對刑拘后無罪釋放、撤案的案件和轉(zhuǎn)取保候?qū)?、監(jiān)視居住的這兩類下行案件進(jìn)行重點監(jiān)督，并探索建立此類刑拘后未報捕案件的書面征詢制度。對于刑拘后擬作無罪釋放、撤案的案件，檢察機(jī)關(guān)著重審查犯罪嫌疑人是否構(gòu)成犯罪，對依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任而未追究的，啟動立案監(jiān)督程序；對于刑拘后擬轉(zhuǎn)取保候?qū)?、監(jiān)視居住的案件，檢察機(jī)關(guān)則應(yīng)著重審查犯罪嫌疑人是否有逮捕必要，符合逮捕條件的，要求公安機(jī)關(guān)按法定程序報捕或提出監(jiān)督意見。

3.強(qiáng)化事后監(jiān)督，不定期地對公安機(jī)關(guān)的刑拘未報捕案件作全面清查，事后監(jiān)督宜采取一般檢查與重點檢查相結(jié)合的方式開展清理整頓工作。 對交通肇事等過失犯罪案件、情節(jié)輕微的刑事案件、未成年人及老年人（殘疾人）犯罪案件、已適用刑事和解的案件進(jìn)行一般檢查；對嚴(yán)重暴力性、多次侵財性、嚴(yán)重破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序、嚴(yán)重妨礙社會管理秩序以及社會影響較大的案件進(jìn)行重點檢查。通過這種不定期的事后監(jiān)督、專項檢查，對公安機(jī)關(guān)刑拘未報捕案件中存在的復(fù)雜個案、典型類案進(jìn)行梳理、整頓，提出意見和建議，確保了監(jiān)督的實效。

（二）健全檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門間的銜接、配合，形成“一盤棋”式的刑拘未報捕案件檢察監(jiān)督格局

1.借助刑事執(zhí)行檢察部門的工作優(yōu)勢，實現(xiàn)同步監(jiān)督。刑事執(zhí)行檢察部門在工作中可以直接接觸到刑拘人員，對于掌握入所人員的情況較為便利，因此，由該部門的檢察人員對公安機(jī)關(guān)采取刑事拘留措施的犯罪嫌疑人從入所、延期、變更強(qiáng)制措施到出所期間適用的法律文書進(jìn)行審查，并對看守所執(zhí)行刑事拘留情況進(jìn)行同步監(jiān)督， 能夠及時發(fā)現(xiàn)其中可能存在的不規(guī)范或不嚴(yán)格適用強(qiáng)制措施的情況。

2.加強(qiáng)與公訴、案管部門的溝通和業(yè)務(wù)對接，對受理登記的公訴案件進(jìn)行跟蹤式查詢，及時發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)久偵不結(jié)、不按時移送起訴等情況，對發(fā)現(xiàn)的問題要求公安機(jī)關(guān)及時糾正。同時，偵監(jiān)部門也應(yīng)將公安機(jī)關(guān)刑拘轉(zhuǎn)取保的案件信息通告公訴部門，由公訴部門督促此類案件及時移送審查起訴。

3.發(fā)揮檢察室的延伸功能，探索建立與派出所的介入偵查、信息共享等工作互動機(jī)制。對所在轄區(qū)派出所刑拘未報捕案件的后續(xù)處理情況進(jìn)行監(jiān)督，將監(jiān)督案件的數(shù)據(jù)和簡況及時反饋給偵監(jiān)部門。

這種多部門共同參與、多角度全方位的工作模式實現(xiàn)了對刑拘未報捕案件檢察監(jiān)督的“全網(wǎng)覆蓋”。

（三）探索建立違法偵查申訴制度，輔之以對違法辦案人員的責(zé)任追究制度

1.建立違法偵查申訴制度，完善被害人、利害關(guān)系人的權(quán)利救濟(jì)渠道。公安機(jī)關(guān)應(yīng)告知犯罪嫌疑人、被害人及利害關(guān)系人對于違法立案、不立案或者違法偵查有向檢察機(jī)關(guān)申訴的權(quán)利；同時，上述人員也可以直接向同級檢察機(jī)關(guān)申訴。檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門收到申請后，應(yīng)進(jìn)行調(diào)查，并做出糾正違法行為、通知立案或不立案、駁回申訴等決定。

2.確立對違法辦案人員的責(zé)任追究制度?！胺傻牧α吭谟趹土P，而不起作用的懲罰乃是對法律的一種附加的譴責(zé)”。 檢察機(jī)關(guān)對有證據(jù)證明存在人為因素違法刑拘，或者刑拘后該捕而不報捕的案件，在對案件本身運(yùn)用法律監(jiān)督手段作出處理的同時，還應(yīng)當(dāng)對濫用刑事拘留權(quán)、任意出入刑事拘留標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法人員追究行政責(zé)任和法律責(zé)任，向相應(yīng)的公安機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其追究相關(guān)人員的行政責(zé)任；后果嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任。

（四） 從實踐試點走向頂層設(shè)計，完成監(jiān)督之路的剛性蛻變

以上幾點主要從檢察機(jī)關(guān)自身角度出發(fā)探討了對刑拘未報捕案件的監(jiān)督工作，但這樣的工作更多地需要與公安機(jī)關(guān)會簽監(jiān)督協(xié)議，需要公安機(jī)關(guān)的配合和協(xié)作，本質(zhì)上還是屬于柔性監(jiān)督，很難保證監(jiān)督的實效。我們認(rèn)為，加強(qiáng)對此類案件監(jiān)督的根本途徑仍在立法層面的改革。只有在立法上明確檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)刑拘未報捕案件的知情權(quán)、審查權(quán)，細(xì)化監(jiān)督與被監(jiān)督的具體程序以及違法采取刑事拘留應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等規(guī)定，化柔性監(jiān)督為剛性監(jiān)督，才能使現(xiàn)有監(jiān)督工作取得實質(zhì)性突破，真正掌握偵查監(jiān)督工作的主動權(quán)，促進(jìn)刑拘未報捕案件監(jiān)督工作的規(guī)范化和制度化。

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