完善我國公共設施致害賠償制度的理論探討與現(xiàn)實路徑

關鍵詞 公共設施 致害 國家賠償 民事責任 競合

作者簡介：李天成，南京理工大學知識產(chǎn)權學院。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.013

公共設施致害是指公共設施因存在缺陷或管理不當而造成公民人身或財產(chǎn)受到損害，此類案件在我國已發(fā)生多起，如被稱為“全國高速公路第一案”的1997年的江寧縣東山鎮(zhèn)副業(yè)公司訴南京機場高速公路管理處案，田開秀、田宇訴土家族自治縣建設環(huán)保局案，以及較近的趙蘭中訴亳州市公路管理局渦陽分局案等。由于我國《國家賠償法》并未將公共設施致害納入國家賠償?shù)姆秶峭ㄟ^將其劃歸為民事責任，以普通侵權法解決此類糾紛，因此在實務中，法院一般依據(jù)《民法通則》、《侵權責任法》或者《鐵路法》、《郵政法》等特別法中的相關規(guī)定進行裁判，大部分該類案件中的受害人以獲得公共設施的管理者的民事賠償取得救濟。本文擬從公共設施的含義及范圍出發(fā)，分析我國公共設施致害賠償?shù)闹贫痊F(xiàn)狀以及采取民事救濟方式的利弊，對如何完善我國公共設施致害賠償制度提出觀點。

一、公共設施的含義及范圍

因法律用語習慣不同，大陸法系和英美法系不同國家對于公共設施致害的規(guī)定使用的術語皆有較大區(qū)別，其含義也并不完全等同。例如德國《國家賠償法》中使用“技術性設施”，規(guī)定此種技術性設施造成公民損害由國家承擔賠償責任。日本和韓國的國家賠償法采用“公共營造物”概念，日本相關判例對公共營造物解釋為有國家或公共團體直接提供用于公共目的的各個有體物。顯然，日本的“公共營造物”概念的外延較之德國“技術性設施”要更廣。我國臺灣地區(qū)的“國家賠償法”使用了“公有公共設施”一詞，因更具理解性，因此我國學界也較多使用類似用語。英美法國家中也存在諸多行政主體因?qū)Υa頭、燈塔、橋梁、公路等公共設施管理不當致人損害承擔賠償責任的案例。

我國《侵權責任法》、《國家賠償法》等法律法規(guī)都沒有使用公共設施意思相關的表述，1994年全國人大法工委在《國家賠償法》的說明中使用“公共營造物”和“國有公共實施”兩種表述。我國學界混用“公有公共設施”、“公共設施”、“國有公共設施”等概念，較多學者使用“公有公共設施”一詞。對于“公有”的界定，學界有廣義說和狹義說兩種觀點，廣義說認為公共設施并不強調(diào)國家的所有權，而是國家處于事實上的管理和維護者地位，是國家提供給不特定公民使用的有體物；狹義說認為公有僅限于所有權屬于國家、集體等公法人的并由其實際管理。筆者認同廣義上的公有概念，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，相較以往國家提供了更多的公共服務，這些服務很大數(shù)量上以公共設施的形式發(fā)揮功用，而國家不可能也不適合完全單獨管理這些公共設施，必然會通過委托、授權等方式交由事業(yè)單位、社會團體等組織來管理運營，這也與我國建設服務型政府的目標相契合，因此狹義說已不符合實際情況。但筆者也同時認為，公共設施一詞已經(jīng)能表達國家提供給不特定公眾使用的內(nèi)涵，同時因我國特殊國情，“公有”、“國有”等詞具有其特定含義，為避免混淆誤解，“公共設施”前不必加“公有”。

“設施”的含義限于人工建設的不動產(chǎn)設施。日本國家賠償法將河川等自然物列入公共設施的范圍，但因自然物本身不存在“瑕疵”的問題，只可能因管理機關未履行管理職責造成危害結果，受害人可根據(jù)行政人員違法等原因提出賠償請求，而無須將其列入設施的范圍內(nèi)。公共設施是否僅限于不動產(chǎn)也是學界存在爭議的問題，若將動產(chǎn)列入設施的范圍，則會造成分類不明等問題，例如警犬、警械、警車等屬于行政人員的工具，因這些物品損害的直接以違法行使權力要求賠償即可。另外對于不動產(chǎn)應做擴大解釋，不同于民法上的不動產(chǎn)，此處的設施還應包括行政主體為公共利益設置或管理的臨時性固定的物件，如廣告牌、氣球、顯示屏等，這些物品也應當認為是公共設施。

因此，公共設施應當定義為行政主體為實現(xiàn)公共利益設置或管理的，供不特定公眾使用的人工建設的不動產(chǎn)有體物。

二、我國公共設施致害賠償?shù)闹贫痊F(xiàn)狀及利弊分析

（一）制度現(xiàn)狀

如前文所述，我國并未將公共設施致害納入國家賠償?shù)姆秶?，受害人因公共設施存在瑕疵人身財產(chǎn)受到損害的，只可向該公共設施的設置或管理者要求民事賠償。對于不將其納入國家賠償范圍的原因，《關于中華人民共和國國家賠償法草案的說明》指出公共設施致害不屬于違法行使職權的行為，因此按民事賠償處理。我國目前對于公共設施致害賠償?shù)囊?guī)定主要有《民法通則》第126條，《侵權責任法》第八章物件損害責任的部分，以及《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第16條，在實務中司法機關處理公共設施致害案件基本上依據(jù)上述法律和司法解釋，將其作為普通民事侵權案件處理，采取過錯責任原則，通常是由致害的公共設施的管理或維護者承擔民事責任。人民法院也會判定公共設施的設置管理者未履行安全保障義務致人損害而應承擔民事責任，例如趙蘭中訴亳州市公路管理局渦陽分局一案，趙蘭中因與道路上毀損占道的欄桿相撞而受到人身傷害，向渦陽分局主張民事賠償，法院依據(jù)《侵權責任法》第37條的規(guī)定，將條文中的“公共場所”擴大解釋，認為道路屬于公共場所，道路的管理者承擔道路安全無障礙通行的安全保障義務，且因渦陽分局無法證明自身不存在過錯，因此最終承擔50%的賠償責任。

（二）現(xiàn)行制度設計的利弊分析

從1994年《國家賠償法》立法到近年的兩次修改，公共設施致害國家賠償始終未被立法者采納，而一直是通過民事賠償來解決此種糾紛，受害人對致害的公共設施的設置或管理者享有求償權。立法者之所以堅持不采納國家賠償?shù)姆绞?，學者總結出有增加國家財政負擔、不符合《國家賠償法》制約國家公權力的宗旨、不順應經(jīng)濟體制改革等理由。筆者認為，我國立法者堅持確定下來的民事侵權處理方式有其一定的合理性，在司法實踐中對保護受害人權益也發(fā)揮了一定的作用。通過搜集大量案例，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共設施致害這個問題，在實踐中基本沒有爭議，只是學界一直在理論層面闡述納入國家賠償范圍的理由及可行性。在司法實踐中，受害人提起普通民事訴訟，法院按照普通侵權案件處理，判決公共設施管理者承擔賠償責任，基本上保障了受害人的求償權，維護了受害人的權益。另外，相較于國家賠償程序，民事訴訟程序簡易高效，更有利于受害人獲得賠償，因此筆者認為一味脫離實際論證公共設施致害的國家賠償責任是不合理的。

當然，我國現(xiàn)行規(guī)定也存在一些瑕疵和弊端：

1.對公共設施界定和瑕疵情形規(guī)定不全面

首先，現(xiàn)行規(guī)定并未對何為公共設施作出明確界定。公共設施致害與《民法通則》中的建筑物致害并非同一概念，公共設施的范圍要更廣，不僅包括建筑物，還有其他為公共利益設置的物件，公共設施的界定對于認定損害、責任分配具有重要意義，雖然2003年《解釋》第16條補充規(guī)定了“道路、橋梁、隧道等人工建造的構筑物”，但這仍不足以完全覆蓋公共設施的范圍。其次，公共設施產(chǎn)生瑕疵的原因是多方面的，“在設置（如設計、建造、安裝等）或管理（如維護、修繕、保管、巡查等）方面存在瑕疵，缺乏通常應具有的安全性”，因此可以說，產(chǎn)生瑕疵的原因就是公共設施的設置或管理者在設置或管理過程中未履行自身義務，造成公共設施在安全方面產(chǎn)生瑕疵，對公眾造成人身或財產(chǎn)損害。而現(xiàn)行規(guī)定中并未全面規(guī)定瑕疵情形，倒塌、脫落、墜落等并不是公共設施產(chǎn)生瑕疵的全部情形。對公共設施界定不明和瑕疵情形規(guī)定不全面，不利于全面保護受害人的合法權益，容易導致責任人逃避責任的情況的出現(xiàn)，而作為面向公眾使用的公共設施，這也是對全體公眾利益的侵害。

2.過錯責任歸責原則不利于保護受害人權益

上述《民法通則》、《侵權責任法》和《解釋》中的相關規(guī)定都明確采用過錯責任原則，過錯責任原則強調(diào)行為人主觀方面的過錯，只有存在過錯的情況下才可能承擔相應的責任，也即公共設施管理者如果能夠證明自身不存在過錯的，不承擔民事責任。根據(jù)民法中“誰主張，誰舉證”的原則，受害人需要對行為人的主觀過錯提供證據(jù)進行證明，無法證明的，則不能主張對方承擔賠償責任。一般而言，公共設施的設置管理者是行政機關或行政機關委托、授權的事業(yè)單位、社會團體，處于強勢地位，又加之我國目前的行政體制尚不完全合理，經(jīng)常出現(xiàn)“九龍治水”、部門之間相互推諉的情況，這給受害人舉證造成了巨大的困難，使得受害人本身就在訴訟中天然處于弱勢地位，若采取過錯責任歸責原則則加重了原告在訴訟中的舉證負擔，很大可能使受害者的合法權益得不到保護。

三、公共設施致害納入國家賠償范圍的理論探討

（一）應將公共設施致害納入國家賠償范圍

對于是否應當將公共設施致害納入到國家賠償?shù)姆秶瑢W界有不同觀點，大多數(shù)學者從公私法的性質(zhì)出發(fā)，探討公共設施致害適用行政賠償或民事賠償何者更為合理，主要有“公法說”、“私法說”、“妥協(xié)的公法說”、“有例外的私法說”等四種觀點。筆者認為，從理論上而言，“公法說”更具合理性，公共設施致害應當納入國家賠償范圍，主要理由如下：

1.公共服務亦屬于行政行為的范疇

隨著社會的發(fā)展，政府的職能和角色已然發(fā)生了變化，不同于以往，現(xiàn)今的國家和政府越來越多地需要提供廣泛的公共服務已滿足公眾日益增長的生活需要，可以說，現(xiàn)代社會的個人是脆弱的，是越來越離不開國家提供的公共服務而獨立存在生活的，提供公共服務是現(xiàn)代政府的主要職能之一，給付行政或者說服務行政已經(jīng)成為現(xiàn)代行政的主要特征。令而言之，服務行政是現(xiàn)代政府行政行為的重要形式甚至是主要方面，行政行為不僅包括行政處罰、行政許可等權力行為，更包括非權力行為，而提供公共服務就是一種非權力行為，這種非權力行為在當今社會的重要性不可忽略，道路、建筑、橋梁、水電等公共服務也包含著公權力的因素，不僅是從我國的公有制來說，還是從設置、管理者的權力來源來說，行政主體都是不可避免的要素。“政府活動的目的就是造福于社會，因此而產(chǎn)生的風險也必須由全社會來承擔。”因此，由于提供公共服務的公共設施產(chǎn)生瑕疵造成公眾損害的，理應由國家承擔行政賠償責任。

2. 公共設施的設置、管理者之間與使用者之間形成的是行政法律關系

有學者認為，公眾在使用公共設施時與公共設施設置、管理者之間形成的是民事法律關系，例如高速公路收取過路費、過橋費以及其他種類的服務費用等，雙方建立民事合同關系，使用者支付對價以取得相關的服務。此觀點忽略了公共設施的性質(zhì)以及設置、管理者的權力及權力來源。如前文所述，公共設施的設立和管理運營主體是行政主體，設立目的是實現(xiàn)公共利益，其所有權歸屬于國家，即使不由國家直接管理，也不影響其所有權歸屬。而對公共設施進行運營管理的機關法人、企事業(yè)單位，一般是通過行政委托、行政合同產(chǎn)生，因此，公共設施的設置、管理者只是被委托者，不是最終責任人，所以賠償責任應當由國家承擔。行政主體以及其他單位在對公共設施進行管理時行使職權造成損害理應承擔行政賠償責任，這一點在《公路法》中對公路管理機構作了特別規(guī)定，而我國法律法規(guī)沒有作其他一般性規(guī)定，是為法律規(guī)定的疏漏。

3.保障人權是《國家賠償法》的基本精神之一

從歷史發(fā)展來看，國家賠償制度的演進經(jīng)歷了漫長而曲折的過程，包括國家無責任論、法律擬制論、國家無過錯責任論和公共負擔平等理論都在歷史上產(chǎn)生了重要的影響，現(xiàn)如今我們認為理所當然的國家賠償是經(jīng)歷了長久的斗爭取得的，現(xiàn)代的國家賠償法是憲法實施法，是人權保障法。我國《國家賠償法》第一條就規(guī)定“為了保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償?shù)臋嗬?，促進國家機關依法行使職權”，作為人權保障法，《國家賠償法》保證國家應當承擔公有的公共設施造成使用者損害的賠償責任，既是發(fā)揮填補作用、保護受害人權益的必然要求，也對于督促相關機關和單位進一步加強管理、履行職責，保障公共設施安全，維護公眾利益具有重要意義。

（二）公共設施致害國家賠償?shù)臉嫵梢?/p>

筆者認為，將公共設施致害納入國家賠償范圍確屬必要，從理論上而言具有應然性，而如何在理論框架內(nèi)完成制度構建，則又是另外一個重要的問題。從構成要件上來說，國家承擔公共設施致害的賠償責任，需滿足以下四個要件：

1.致害物件屬于公共設施

前文已述，公共設施是行政主體為實現(xiàn)公共利益設置或管理的，供不特定公眾使用的人工建設的不動產(chǎn)有體物，國家承擔公共設施致害賠償責任的前提和基礎是該致害物件屬于公共設施的范圍，如不屬于公共設施，自然也不存在該領域的國家賠償問題。在此方面存在的特殊問題是公有企業(yè)特別是供水、供電、供氣的國有企業(yè)，在其提供公共服務過程中，其設施造成公民損害，國家是否應當承擔賠償責任。此類公司獨立經(jīng)營、自負盈虧，在我國社會主義市場經(jīng)濟體制下也是市場中的普通一員，與其他類型的公司處于平等的關系，也不存在國家作為主體實際管理的情況，因此該類型的企業(yè)的設施造成他人損害的，應當按照民事侵權理論，由公司自身承擔民事賠償責任。

2.公共設施的設置、管理存在瑕疵

公共設施存在瑕疵是指設施的設置、管理等方面存在不足或缺陷，在質(zhì)量上或者使用過程中存在造成他人損害的隱患，并且這種隱患是由于行政主體的違法作為或不作為導致的。例如行政主體設置的設施設計或構造不合理，倒塌、跌落造成他人損害，或者行政主體沒有盡到妥善合理管理的職責導致公共設施致人損害，這些都屬于公共設施在設置、管理上存在瑕疵。需要注意的是，判斷公共設施是否存在瑕疵，應當以國家法律法規(guī)及部門規(guī)章、行業(yè)標準等文件決定，如果一公共設施的瑕疵不屬于上述文件中禁止性規(guī)定所列的缺陷，則不應當將其認定為公共設施致害語境中的瑕疵。

3.公共設施造成他人損害

有損失才有救濟，有損害才有賠償。行政主體設置或管理的公共設施須對他人造成損害，只有存在損害事實，國家才應當承擔賠償責任。我國的現(xiàn)行國家賠償法對于國家賠償范圍的規(guī)定是違法限制或非法剝奪公民人身自由、造成公民身體傷害或者死亡、違法拘留、違法對公民財產(chǎn)查封、扣押、凍結等行為。因此，公共設施致害賠償中造成的損害，也同樣必須是已經(jīng)客觀存在并且可以確定的公民或法人的人身權或財產(chǎn)權的損害，國家應當對此類型損害承擔賠償責任，至于期待利益、間接損失等則不應包含在內(nèi)。

4.公共設施的瑕疵與致害結果存在因果關系

最后，公共設施設置、管理上的存在的瑕疵應當與致害結果之間存在因果關系，即公共設施造成他人的損害是由于其自身的瑕疵造成的。之所以強調(diào)因果關系要件，是因為我們所說的公共設施的瑕疵是因行政主體的違法作為或不作為造成的，設施的瑕疵造成損害實質(zhì)是就是行政主體的違法行為造成了他人的損害，而這是國家承擔賠償責任的基礎，因果關系將此二者聯(lián)系起來。應當注意的是，公共設施的瑕疵與致害結果之間應當存在直接的因果關系，如果損害結果不是由公共設施的瑕疵直接造成的，那么就不能認為存在因果關系。另外，認定存在因果關系并不意味著設施的瑕疵是造成損害的唯一原因，很多情況下?lián)p害的發(fā)生是由于多種原因綜合造成的，此時就需要具體問題具體分析。

四、完善我國公共設施致害賠償制度的現(xiàn)實路徑

雖然筆者從理論上贊同將公共設施致害納入國家賠償?shù)姆秶吘箤W界的這一觀點歷時二十余年之久都未被立法者采納，且在近期內(nèi)也沒有取得立法上的重大突破之可能，因此，從我國現(xiàn)階段法律規(guī)定出發(fā)，根據(jù)該領域司法實務中出現(xiàn)的問題、矛盾，對癥下藥，探索完善公共設施致害賠償制度的途徑，切實保障受害人獲得賠償?shù)臋嗬?，方為更加務實之舉。

我國目前對于公共設施致害按照民事侵權處理，此處不再贅述，問題是按照我國法律規(guī)定，公共設施致害是否只能通過民事途徑來解決？我國《國家賠償法》第2條就明確規(guī)定了國家機關或國家機關工作人員違法行使職權損害公民、法人和其他組織的合法權益的，國家承擔賠償責任。在現(xiàn)行制度下，如果國家機關作為公共設施的設置、管理者，且因為國家機關工作人員違法行使職權或違法不作為造成公共設施產(chǎn)生瑕疵，導致公眾人身財產(chǎn)損害的，受害人就應該有權利就該公務員的違法行為提起國家賠償。如此就產(chǎn)生了國家賠償責任與民事賠償責任的競合問題，在這種情況下，受害人既可以提起民事訴訟，又可主張國家賠償。這種情況是由我國目前的特殊國情造成的，即公共設施種類多、范圍廣，管理主體既包括國家機關，也包括企事業(yè)單位和社會團體，管理方式也主要是由相關單位獨立經(jīng)營、自負盈虧，因此才會產(chǎn)生此兩種情形。

從以上分析的基礎上作出梳理，可以將我國公共設施致害分為一般侵權和特殊侵權兩種情況，一般侵權是指公共設施由國家機關設置管理，瑕疵的出現(xiàn)不包含行政主體違法，以及公共設施是由國家委托授權的企事業(yè)單位、社會團體設置管理下產(chǎn)生瑕疵造成損害，在此兩種情況下，受害人只能通過民事途徑向公共設施設置、管理者主張民事賠償；特殊侵權是指公共設施是由國家機關設置管理的，且瑕疵的產(chǎn)生是由于國家機關或國家機關工作人員違法行使職權造成的，在此種情況下，產(chǎn)生民事賠償責任與行政賠償責任的競合，受害人享有選擇請求權，既可以主張民事賠償，也可以就行政主體的違法行為主張國家賠償。兩種賠償方式的歸責原則和賠償標準都存在差異，受害人為保障自身合法權益可選擇適用，且受害人只能選擇一種請求權主張，不能同時適用或補充適用。

國家賠償與民事賠償?shù)哪康亩际菫榱颂钛a損失，保障受害人的合法利益，在國家賠償法中，侵權責任法具有填補性的作用，國家賠償法中未規(guī)定的侵權行為應當適用侵權責任法的相關規(guī)定。我國目前國家賠償法沒有明確規(guī)定調(diào)整公共設施致害，那么適用民事賠償當然無可厚非，而既然現(xiàn)實中存在民事責任與行政責任的競合情形，國家就應當及時出臺相關的司法解釋將其確定下來，以明確公共設施致害案件的處理方式，保障受害人的選擇請求權。

五、結語

隨著公共設施致害案件的增多，近年來學界對于將其納入國家賠償法的調(diào)整范圍的呼聲漸高。在司法實務中，大部分該類案件都依據(jù)民法規(guī)定進行了裁判，受害人也獲得了相應的救濟。但在一些特大事故中，例如重慶虹橋坍塌事故、“6·19”粵贛高速匝道斷裂坍塌事故等，國家承擔民事責任則顯示弊端，重慶市綦江縣政府依據(jù)民法通則的規(guī)定對死亡者按城鎮(zhèn)、農(nóng)村戶口支付了不同的死亡賠償金和精神撫慰費，由此也可說明依據(jù)民法規(guī)定來處理公共設施致害案件是存在局限性的。因此，筆者主張先出臺司法解釋明確民事賠償責任和行政賠償責任的競合情形，保障受害人在特殊情形下的選擇請求權；而從長期來看，也需要在《國家賠償法》下一次修改之際將公共設施致害納入其調(diào)整范圍，并作相關具體規(guī)定，以全面保障受害人的合法權益，避免國家逃遁責任的情況出現(xiàn)。

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