關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題的思考

郭月婷

摘 要：城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是實(shí)施國民收入再分配的一種手段和方式，可以顯著地解決我國城鄉(xiāng)差距過大的問題。本文著眼于分析城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的界定，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)分配的現(xiàn)狀與問題，探求推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化 界定 現(xiàn)狀與問題 對(duì)策

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的逐漸提高，社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求也呈現(xiàn)全面快速增長趨勢，適應(yīng)這個(gè)現(xiàn)實(shí)需求各級(jí)政府要為全體社會(huì)成員提供基本而有保障的基本公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正，以盡快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?；竟卜?wù)均等化問題已成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)重要熱點(diǎn)問題，這也是我們黨關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生的重大戰(zhàn)略舉措。

一、我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的界定

（一）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是政府的職能范圍

公共服務(wù)的特點(diǎn)決定了提供公共服務(wù)是政府的重要職能。我國正處于由 “經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府逐漸向“公共服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型的階段，公共服務(wù)型政府的職能就是提供滿足社會(huì)公共需要的公共服務(wù)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)差距嚴(yán)重，城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等的矛盾日益突出。城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等的現(xiàn)狀在很大程度上是由政府制度的城市偏向造成的。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是政府職能轉(zhuǎn)變著力要解決的問題。

（二）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化要以農(nóng)村為重點(diǎn)

城鄉(xiāng)居民長期以來存在社會(huì)地位上的差異和社會(huì)資源分配方面的不平等，農(nóng)村公共服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。因此，只能再采用不均等的政策安排來實(shí)現(xiàn)均等化的目標(biāo)，即增加農(nóng)村公共服務(wù)的供給，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，使公共資源對(duì)農(nóng)村居民進(jìn)行傾斜配置和優(yōu)先扶持，為其提供機(jī)會(huì)和利益補(bǔ)償。

（三）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化具有相對(duì)性

首先，“均等化”不是平均化。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是使城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)的權(quán)利平等，都能享受與國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)。其次，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化應(yīng)表現(xiàn)為在城鄉(xiāng)共需型公共服務(wù)方面實(shí)行均等供給，而在城鄉(xiāng)差異型公共服務(wù)方面實(shí)行差異性供給。最后，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化應(yīng)當(dāng)改變政府在公共服務(wù)中絕對(duì)權(quán)威的模式，以城鄉(xiāng)居民的需求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)“以人為本”。

（四）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化是一個(gè)長期的動(dòng)態(tài)的過程

按照馬斯洛的需求層次理論，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化應(yīng)是梯次結(jié)構(gòu)的，不同階段要有不同的均等化目標(biāo)。首先，應(yīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)底線公共服務(wù)的均等化供給，即保障居民個(gè)人基本生活和發(fā)展權(quán)利所必不可少的公共服務(wù)，維護(hù)人的尊嚴(yán)和促進(jìn)社會(huì)合作的基礎(chǔ)性公共品，主要包括基礎(chǔ)醫(yī)療、就業(yè)、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、公共安全等。其次，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，即滿足社會(huì)成員基本需求的、向全體居民均等提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，包括公共交通、公共文化體育、公共通信、公用設(shè)施等。最后，增加城鄉(xiāng)非基本公共服務(wù)的供給，提高整體國民的福利水平。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)分配的現(xiàn)狀與問題

（一）公共財(cái)政投入仍然不足，公共財(cái)政體制需要進(jìn)一步健全。

一是雖然加大了對(duì)基本公共服務(wù)的投入，但在某些方面仍顯不足。二是各?。▍^(qū)）市之間財(cái)力不均衡，部分?。▍^(qū)）市投入不足。三是預(yù)算收支和非稅收入的管理差異，使政府部門之間提供公共服務(wù)的成本和提供公共服務(wù)所占用的公共資源不均等。沒有非稅收入的部門經(jīng)費(fèi)相對(duì)緊張，提供公共服務(wù)的成本就低，而有非稅收入的部門經(jīng)費(fèi)則較為寬松，提供公共服務(wù)的成本較高。

（二）基本公共服務(wù)體系還不夠健全，公共服務(wù)失衡現(xiàn)象比較突出。

一是存在城鄉(xiāng)差別。二是保障水平相對(duì)偏低。三是有些基本公共服務(wù)水平還比較落后。比如，公交車運(yùn)行平均速度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金積累、人均擁有城市道路面積、雙氣普及率等，各?。▍^(qū)）市不盡相同且差異很大。

（三）各級(jí)政府的公務(wù)服務(wù)職責(zé)界定還不夠明確，適應(yīng)公共服務(wù)要求的體制機(jī)制有待進(jìn)一步完善。

目前，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，市區(qū)之間、有關(guān)職能部門之間存在職能交叉錯(cuò)位、責(zé)權(quán)不夠明晰等現(xiàn)象，有些責(zé)權(quán)劃分與政府能力特別是政府財(cái)力不相匹配。在政府組織機(jī)構(gòu)上，公共服務(wù)部門有的過于集中，導(dǎo)致權(quán)力濫用和行政壟斷；有的職責(zé)又過于分散，效率不高；部門權(quán)責(zé)脫節(jié)、職能交叉現(xiàn)象比較突出；還沒有完全理順公共服務(wù)的管理和監(jiān)督機(jī)制；尚未全面建立對(duì)公共服務(wù)有效的評(píng)價(jià)和責(zé)任機(jī)制。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策

（一）打破城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制

一是建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度，盡快消除附加在戶籍上的二元社會(huì)福利制度，建立、健全城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度；二是發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，從制度上改變工農(nóng)“剪刀差”，增強(qiáng)農(nóng)村自身基本公共服務(wù)的供給、建設(shè)能力；三是取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的限制性規(guī)定，改變城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)一體化，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)；四是徹底取消農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的制度外籌資制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的成本分?jǐn)偱c收益共享。

（二）完善推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策

一是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多資金投向基本公共服務(wù)領(lǐng)域，尤其要加大對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入；二是建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的公共財(cái)政體制，推進(jìn)各級(jí)政府財(cái)政能力均等化。當(dāng)前，各級(jí)政府之間事權(quán)層層下放，而財(cái)權(quán)和財(cái)力卻層層上收，實(shí)際上形成了一個(gè)財(cái)權(quán)和事權(quán)的隧道效應(yīng)。隧道效應(yīng)的結(jié)果是越是基層政府，財(cái)政越困難，基本公共服務(wù)的供給能力越弱，因此，要在明確各級(jí)政府的公共服務(wù)職責(zé)的基礎(chǔ)上，調(diào)整各級(jí)政府間財(cái)力分配，以推進(jìn)各級(jí)政府財(cái)政能力的均等化；三是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。一方面，要逐步縮小直至取消激勵(lì)地方政府追求經(jīng)濟(jì)總量的稅收返還和原體制補(bǔ)助，另一方面，要加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督和評(píng)估，使其規(guī)范使用。

（三）構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多元化的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給體系

一是要加快建立公共服務(wù)型政府，確立政府在基本公共服務(wù)提供上的主導(dǎo)地位。引導(dǎo)各級(jí)政府將公共資源配置到社會(huì)管理與基本公共服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)其由全能型政府向公共服務(wù)型和管理型政府的轉(zhuǎn)變；二是在基本公共服務(wù)供給中引入市場機(jī)制。在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，可以通過財(cái)政貼息、合約出租、招標(biāo)采購、政府參股、特許經(jīng)營等形式，將原由政府承擔(dān)的部分公共服務(wù)職能交由市場主體行使，以緩解基本公共服務(wù)供給中的“政府失靈”現(xiàn)象；三是建立基本公共服務(wù)供給的社會(huì)參與機(jī)制。一方面，要大力培育社會(huì)組織。另一方面，要充分發(fā)揮社區(qū)在基本公共服務(wù)供給中的作用，降低提供公共服務(wù)的重心，提高農(nóng)民對(duì)基本公共服務(wù)的可及性，改變長期以來政府公共服務(wù)在農(nóng)村“邊緣化”的問題。

（四）完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的運(yùn)行機(jī)制

一是建立以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府績效評(píng)估機(jī)制。應(yīng)盡快把公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入干部政績考核體系，逐步增加其權(quán)重，并將基本公共服務(wù)績效評(píng)估與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵(lì)聯(lián)系起來，使之對(duì)公共部門的行為起到約束、引導(dǎo)的作用，從而提高公共部門在基本公共服務(wù)供給方面的效率。二是建立基本公共服務(wù)的問責(zé)制，特別是強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給的問責(zé)。一方面，要嚴(yán)格實(shí)行過錯(cuò)責(zé)任追究制度，保證政府基本公共服務(wù)責(zé)任的充分落實(shí)。另一方面，要構(gòu)建全流程、立體式的問責(zé)機(jī)制，使基本公共服務(wù)的決策、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)都納入問責(zé)范圍，使行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)、立法機(jī)構(gòu)與參政機(jī)構(gòu)問責(zé)和社會(huì)輿論問責(zé)有機(jī)地結(jié)合起來。