懷化市農(nóng)村人居環(huán)境治理的困境

(懷化學院法學與公共管理學院 湖南 懷化 418000)(武陵山片區(qū)公共治理研究所研究員 湖南 懷化 418000)

一、引言

中國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，不再盲目追求發(fā)展的高速度，更注重經(jīng)濟發(fā)展的結構與質(zhì)量。全國各地創(chuàng)新方法解決“三農(nóng)”問題，農(nóng)村人居環(huán)境治理是美麗鄉(xiāng)村建設的需要，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的的重要內(nèi)容之一。2005年，中共“十一五”規(guī)劃建議中提出建設社會主義新農(nóng)村，明確“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設十二字方針要求。2010年，《十二五年規(guī)劃綱要建議》中，將推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快建設社會主義新農(nóng)村作為我國“十二五”時期經(jīng)濟建設的重要任務。2014年，國務院出臺的《關于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》中明確提出：“到2020年，全國農(nóng)村居民住房、飲水和出行等基本條件明顯改善，人居環(huán)境基本實現(xiàn)干凈、整潔、便捷，建成一批各具特色的美麗宜居村莊?！?/p>

2018年，李克強總理在政府工作報告中關于改善農(nóng)村環(huán)境問題已明確指出：“穩(wěn)步開展農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動，推進“廁所革命”，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系?！焙鲜∥≌诩涌旖ㄔO富饒美麗幸福新湖南報告中指出：“加快特色小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設，把農(nóng)村的基礎設施建設好，使廣大農(nóng)民在農(nóng)村也能過上和城鎮(zhèn)一樣的生活，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?！睉鸦形瘯浥韲娃r(nóng)村建設一再強調(diào)，要全力抓好“美麗鄉(xiāng)村·幸福家園”建設，全力建設“一個中心、四個懷化”。農(nóng)村人居環(huán)境的治理不僅僅應重視政府在農(nóng)村建設中的作用，還應尋求更為廣泛的權利主體共同治理農(nóng)村人居環(huán)境，在治理的過程中調(diào)和社會矛盾，形成持續(xù)有效的作用機制。通過對懷化市典型農(nóng)村的實地調(diào)研，分析懷化市農(nóng)村人居環(huán)境的新變化，理清農(nóng)村人居環(huán)境治理面臨的困境，創(chuàng)新懷化市農(nóng)村人居環(huán)境治理方式，建設懷化市美麗、幸福新農(nóng)村，從而推動湖南省乃至全國的農(nóng)村人居環(huán)境治理。

二、懷化市農(nóng)村人居環(huán)境的新變化

懷化市位于湖南西部地區(qū)，是湖南省面積最大的地級市，現(xiàn)轄12個縣286個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，少數(shù)民族人數(shù)眾多，占總?cè)丝诘?0%。懷化地處武陵山片區(qū)，是國家第一個率先啟動的區(qū)域發(fā)展與精準扶貧試點地區(qū)。近年來，國家積極推進“精準扶貧”政策，懷化作為精準扶貧重點地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟多元發(fā)展，農(nóng)民收入不斷增加，農(nóng)村隨之發(fā)生了巨大的變化，懷化市農(nóng)村人居環(huán)境也隨之呈現(xiàn)新的特點。

(一)農(nóng)村基礎設施建設成績斐然

農(nóng)村基礎設施是農(nóng)村生產(chǎn)、生活的不可缺少的基礎條件，為了完善農(nóng)村基礎設施，政府不斷增加新農(nóng)村建設的資金投入，在交通、水利、能源、信息“四網(wǎng)”建設中取得了明顯成績，增強農(nóng)村發(fā)展后勁，改善農(nóng)村人居環(huán)境。據(jù)調(diào)查，懷化市縣域范圍內(nèi)的公路建設進一步加強，“村村通”的目標基本實現(xiàn)，完成農(nóng)村公路提質(zhì)改造1094公里，農(nóng)村的公路建設基本滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活所需，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域結構調(diào)整。創(chuàng)新水利建設投入機制，調(diào)動社會力量全民興修水利，整治河道，確保農(nóng)村安全飲水，2016年懷化市解決農(nóng)村33.8萬人飲水安全問題。關于農(nóng)村能源，2010—2015年，湖南省累計投入到能源建設的資金高達1200億元，懷化農(nóng)村除了傳統(tǒng)的電能消耗，沼氣能、太陽能、高效生物質(zhì)爐灶等新能源在農(nóng)村用戶中大力推廣，提高清潔能源的使用范圍，最大限度保護農(nóng)村的青山綠水。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，農(nóng)村信息網(wǎng)絡建設是縮小城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝的重要手段。2014年湖南縣域范圍內(nèi)通寬帶的村達到30463個，比上年增長4.9%，縣域范圍內(nèi)通寬帶的村達到76.6%；通有線電視的村達到31474個，比上年增加3.5%，通有線電視的村達到了79.1%。懷化市農(nóng)村信息建設迅猛發(fā)展，基本滿足農(nóng)村居民對信息的需求。

(二)農(nóng)村居民住宅煥然一新

中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民收入來源的多元化，收入逐年攀升。據(jù)《懷化市2016年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中統(tǒng)計(如圖1)，2016年，全市城鄉(xiāng)居民可支配收入為13808元、增長10.0%，其中，農(nóng)村居民人均可支配收入7961，增長10.5%。

圖1 懷化市農(nóng)村居民收入

基于農(nóng)村居民收入的增加和美麗鄉(xiāng)村建設政策支持，農(nóng)民對生活有了更高的要求，特別是農(nóng)村住宅的改建。據(jù)統(tǒng)計，2016年懷化市政府支持農(nóng)村危房改造29275戶，完成易地扶貧集中搬遷項目82個，建設“秀美村莊”200個，創(chuàng)建省級美麗示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個，國家美麗宜居示范村莊2個，通道皇都侗文化村獲評中國美麗休閑鄉(xiāng)村。在政策和農(nóng)民自籌自建的發(fā)展下，農(nóng)村住宅從原有的單層木結構到現(xiàn)階段的雙層磚瓦房，人均住房面積在100-200平之間，大部分住房都呈現(xiàn)雙層小洋房的樣式，一些民族地區(qū)的房屋建筑帶有濃郁的民族文化色彩，創(chuàng)新開發(fā)農(nóng)村住宅“集休閑、娛樂、旅游于一體”的發(fā)展方向，打造農(nóng)村新的經(jīng)濟增長極，徹底改變懷化市農(nóng)村人居環(huán)境，凸顯農(nóng)村發(fā)展的新特點。

(三)農(nóng)村社會民生服務不斷改善

美麗農(nóng)村建設，不僅是農(nóng)村環(huán)境的建設，更需要推動農(nóng)村社會民生服務不斷形成與豐富，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、社會保障等民生項目服務農(nóng)村居民，為其完善基本的生活保障。在政策宣傳與支持下，農(nóng)民參與社會保障的熱情不斷攀升，政府大力投入民生，懷化市民生支出的占財政支出比例達78.5%。據(jù)統(tǒng)計，2016年懷化市農(nóng)村養(yǎng)老保險參保人數(shù)再創(chuàng)新高，高達270萬人，遠遠超于城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老職工人數(shù)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率有98.8%，參保人數(shù)386.39萬人，基本實現(xiàn)懷化市農(nóng)村基本醫(yī)療全覆蓋，滿足農(nóng)村居民的醫(yī)療需求。針對農(nóng)村現(xiàn)有人口結構的新變化，農(nóng)村留守兒童、留守老人成了農(nóng)村的主要居住成員，懷化市建設關愛服務中心500個，滿足留守老人和留守兒童這群特殊群體的心理和生理需求，改擴建鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院6所，以實現(xiàn)家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老雙重保障。政府對農(nóng)村生活困難人員發(fā)放最低生活保障經(jīng)費4.52億元，收益的農(nóng)村居民人數(shù)達27.4萬人。此外，為了發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合服務水平，農(nóng)村社會服務逐步開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水文、氣象、網(wǎng)絡信息等工作。

三、懷化市農(nóng)村人居環(huán)境治理的困境

懷化市屬于湖南省西部后發(fā)展地區(qū)，受極端天氣、市場供求、物流流通等多方面因素影響，農(nóng)業(yè)發(fā)展存在先天不足。懷化市的農(nóng)村人居環(huán)境問題具有西部后發(fā)展地區(qū)的普遍性特點，工業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)藥盲目使用帶來的土壤污染，農(nóng)村生活垃圾的變化及處理難，工業(yè)、生活污水無處理排放造成的水污染嚴重，農(nóng)村住宅建設缺乏整體規(guī)劃等問題。反思政府與市場、政府與社會的關系，剖析懷化市農(nóng)村人居環(huán)境面臨治理困境。

(一)農(nóng)村居民的公民意識亟待培育

隨著義務教育普及，懷化市農(nóng)村對教育的重視程度不斷提高，農(nóng)村居民的文化程度有明顯的變化。但從整體上看，懷化市農(nóng)村居民文化水平與發(fā)達地區(qū)農(nóng)村居民相比還存在較大差距，農(nóng)村長期的教育和宣傳中對農(nóng)村居民的公民意識培養(yǎng)缺失，政治參與的公民意識遠遠不夠。加之，綜合能力較高的青年農(nóng)民積極投身于服務城市建設，而農(nóng)村人口結構主要是長期從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的年長農(nóng)民和年幼的留守兒童，不能滿足農(nóng)村人居環(huán)境治理能力的需要，缺乏農(nóng)村人居環(huán)境社會治理的社會環(huán)境，這不僅影響農(nóng)民政治能力的提高，也影響當?shù)剞r(nóng)村人居環(huán)境的改善。農(nóng)村居民的公民意識亟待培育，加大農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，加強新一代農(nóng)民政治素養(yǎng)的創(chuàng)新教育，綜合多元化方式，培養(yǎng)有文化、善管理、敢創(chuàng)新的新型職業(yè)農(nóng)民，參與農(nóng)村人居環(huán)境治理，共創(chuàng)農(nóng)村生態(tài)新興產(chǎn)業(yè)，成為保護和治理農(nóng)村人居環(huán)境的重要主體。

(二)農(nóng)村社會自治能力尚待提升

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民委員會是村民選舉產(chǎn)生群眾性的農(nóng)村自治組織，村民委員會是農(nóng)村社會自治能力的集中體現(xiàn)，其主要職責有宣傳法律與國家政策，服務本地方的公共事務和公益事業(yè)，協(xié)調(diào)農(nóng)村的民間糾紛，代表村民向人民政府反映意見、要求和提出建議等。農(nóng)村人居環(huán)境對農(nóng)村居民的生活息息相關，涉及農(nóng)村的基礎設施建設、住宅規(guī)劃、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生服務、農(nóng)村污染治理等問題，懷化市農(nóng)村人居環(huán)境治理過程中以政府為主導，而村民會員會的自治能力沒有得到充分的發(fā)揮。此外，農(nóng)村資金投入有限，需要吸收社會資本，發(fā)揮市場機制，才能有效解決農(nóng)村人居環(huán)境治理的資金困難。農(nóng)村社會自治能力尚待提升，市場組織、社會組織、個人等社會力量調(diào)動不足，過度依賴政府而政府能力有限，不能及時全盤解決農(nóng)村人居環(huán)境的所有問題，這就需要農(nóng)村自主組織力量積極應對當前農(nóng)村人居環(huán)境治理，加快美麗鄉(xiāng)村建設，保證農(nóng)村人居環(huán)境可持續(xù)治理。

(三)農(nóng)村發(fā)展模式有待改革

政府長期以來單純追求經(jīng)濟的增長，而忽視生態(tài)環(huán)境建設，懷化市農(nóng)村發(fā)展過程中也面臨經(jīng)濟與環(huán)境、個人與集體之間的矛盾。從宏觀層面上，懷化市政府農(nóng)村發(fā)展模式有待改革，以政府為發(fā)展的主要動力，農(nóng)村自我發(fā)展動力不足，無法適應美麗鄉(xiāng)村建設的農(nóng)村發(fā)展需要。從微觀層面上，現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟結構較為單一，對農(nóng)村資源的過度攫取，造成資源的浪費，生態(tài)環(huán)境的破壞，必須改變以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的粗放型發(fā)展模式，激發(fā)社會和市場的力量共同振興鄉(xiāng)村。懷化市政府提出農(nóng)村重點以竹產(chǎn)業(yè)、油茶基地、工業(yè)原料林“三大”基地建設，啟動綠化提質(zhì)建設“秀美村莊”的三年行動計劃，創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展模式，建設美麗幸福鄉(xiāng)村。

四、總結

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設美麗鄉(xiāng)村，需要農(nóng)村居民、社會自治組織和政府多方面共同努力，抓住大有可為的歷史機遇期，探索懷化市農(nóng)村人居環(huán)境治理的新路徑。提升農(nóng)村居民公民意識和自治能力，突出政府在農(nóng)村基礎設施、公共服務、社會自治的創(chuàng)新服務，因地制宜，科學規(guī)劃設計農(nóng)村住宅建設，完善農(nóng)村文化、教育、體育、醫(yī)療等配套設施，消除城鄉(xiāng)地區(qū)人居環(huán)境差距，打造生態(tài)、健康、幸福、美麗的農(nóng)村人居環(huán)境。

【參考文獻】

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