明晰政府方在PPP項目中監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)的邊界分析

(四川大學(xué) 四川 成都 610065)

一、背景介紹

PPP模式作為一種提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的項目運作模式，彌補了政府在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域資金投入的缺口，自90年代引入我國基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域以來，一直發(fā)展緩慢。直至中共十八大三中全會中指出允許社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，近幾年發(fā)展日益蓬勃。截止至2017年9月30日，納入全國PPP項目儲蓄庫項目數(shù)7442個、累計投資額7.7萬億元；管理庫項目數(shù)6778個，累計投資額10.1萬億元。PPP項目合計14220個，累計投資額17.8萬億元[1]。PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的廣泛運用為我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)提供有力保障?？梢灶A(yù)見，PPP模式的順利推廣將為我國實現(xiàn)十三五規(guī)劃目標(biāo)作出巨大貢獻(xiàn)。

二、問題的提出

在PPP模式運作中，政府即具有監(jiān)督權(quán)又具有管理權(quán)。政府作為全社會的“大管家”，在監(jiān)督企業(yè)市場行為，維護(hù)人民的權(quán)益方面具有不可推卸的責(zé)任。政府作為市場參與主體，履行監(jiān)督職能，規(guī)范市場運作，營造良好市場氛圍，是我國現(xiàn)今深化市場體制改革方向，也是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項目中采用PPP模式目標(biāo)之一。在PPP項目中，政府方與社會資本方雙方平等合作，政府方承擔(dān)部分風(fēng)險，和社會資本方實現(xiàn)利益共享，PPP項目運作情況關(guān)系著政府的切身利益，因此政府必須以管理方的身份參與PPP項目。但在實際PPP項目運作中，政府方的管理職能與監(jiān)督職能的邊界不清晰。以政府財政部門為例，作為政府單位，對PPP項目的融資貸款、資金使用、稅收繳納等行為具有監(jiān)督義務(wù);在PPP項目中，存在政府資金投入，納入政府財政支出預(yù)算，為了保證當(dāng)?shù)卣甓蓉斦A(yù)算的實現(xiàn)，財政部門又必須對PPP項目加以管理，保證政府方在該PPP項目中的資金投入保持在合理范圍之內(nèi)。政府方在PPP項目中的監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)的邊界不清晰，導(dǎo)致政府方的有相關(guān)部門在PPP項目中即充當(dāng)“裁判員”，又充當(dāng)“運動員”，可能造成不良后果：

一方面，弱化政府監(jiān)督。若政府方的監(jiān)督與管理權(quán)責(zé)不明晰，在PPP項目具體運作過程中容易出現(xiàn)監(jiān)督形式化。政府單位作為市場參與主體，為了自身在PPP項目中的期望能得以實現(xiàn)，保障自身在PPP項目中的利益，有可能會出現(xiàn)監(jiān)督不到位，不符合規(guī)定的項目可交付物或經(jīng)營管理行為的出現(xiàn)，這樣就會導(dǎo)致政府方不能很好的履行自身監(jiān)督責(zé)任。

另一方面，違背引入PPP模式的初衷。政府方在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式的目的之一就是轉(zhuǎn)變政府市場職能。轉(zhuǎn)變市場職能就是希望政府在整個市場中充當(dāng)“裁判員”，主要履行市場監(jiān)督義務(wù)。在PPP項目中一直主張社會資本方主要負(fù)責(zé)項目管理，政府方主要負(fù)責(zé)項目監(jiān)督。若政府方的監(jiān)督與管理權(quán)責(zé)不明晰，在PPP項目實際運作過程中，介入管理的程度往往難以把握，加之政府單位在市場參與中具有一定的優(yōu)勢，為了保證對PPP項目的期望能得以實現(xiàn)，經(jīng)常會出現(xiàn)政府方對PPP項目過度干預(yù)的情況。這不有利于政府完成自身市場職能轉(zhuǎn)變，違背了引入PPP模式的初衷。

因此明晰政府方在PPP項目中監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)的邊界，有利于政府方有效的履行自身監(jiān)督職能，又有利于加快自身市場職能的轉(zhuǎn)變，是當(dāng)前迫切需要解決的問題。

三、解決方案

針對前文提出的問題，本文提出：要明晰政府方在PPP項目中監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)的邊界，首先需要保證政府方在PPP項目中的監(jiān)督主體與管理主體分離。為了保證政府方在PPP項目中的監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)都能得到有效的行使，本文提出構(gòu)建以項目實施機構(gòu)為PPP項目管理主體，其他政府單位為PPP項目監(jiān)督主體的政府方監(jiān)督管理體系。

(一)項目實施機構(gòu)

項目實施機構(gòu)成立于PPP項目識別階段結(jié)束后，是由各地方政府或財政部門授權(quán)負(fù)責(zé)具體PPP項目工作開展的機構(gòu)，一般指定某一事業(yè)單位或相關(guān)機構(gòu)形成。項目實施機構(gòu)設(shè)立的目的是為了簡化PPP項目審批流程，提高政府工作效率，為PPP項目的開展提供有利保障。項目實施機構(gòu)主要工作是代表政府方負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各階段PPP項目工作的開展，在PPP項目運作中起著重要作用。

項目實施機構(gòu)的形成來源在法律法規(guī)上暫未得到明確的規(guī)定。在國家財政部下發(fā)的文件中規(guī)定有關(guān)職能或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)[2]；在國家發(fā)改委下發(fā)的文件中規(guī)定事業(yè)單位、行業(yè)主管部門、行業(yè)運營公司或者其他相關(guān)機構(gòu)可作為項目實施機構(gòu)，范圍有所擴大[3]；在國家發(fā)改委等5個部門聯(lián)合下發(fā)的文件中規(guī)定國有企業(yè)、政府融資平臺公司也可作為項目實施機構(gòu)[4]。其中國有企業(yè)是否可代表政府方參與PPP項目爭議最大。鑒于PPP項目資金投入大、實施時間長、涉及人員多，對政府參與方管理能力和專業(yè)技術(shù)都提出一定要求。我國國有企業(yè)在計劃經(jīng)濟(jì)時代以及改革開放至今都承擔(dān)了大部分我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)驗豐富，具有優(yōu)秀的管理技術(shù)團(tuán)隊，具備代表政府作為政府方參與PPP項目的能力。為了規(guī)范政府財政支出行為，防止“虛假”PPP項目的出現(xiàn)，本文認(rèn)為地方政府本級下屬國有企業(yè)可代表本級政府作為項目實施機構(gòu)參與PPP項目，非本級下屬國有企業(yè)可以代表社會資本方參與PPP項目。這樣即有助于加強對本級政府財政支出監(jiān)督，又有助于規(guī)范各單位、各部門管理或監(jiān)督職權(quán)。我國PPP項目主管部門應(yīng)盡早下發(fā)政策法規(guī)，明確項目實施機構(gòu)的形成來源。

(二)責(zé)任主體分離的政府方監(jiān)督管理體系

本文提出構(gòu)建以項目實施機構(gòu)為PPP項目管理主體，其他政府單位為PPP項目監(jiān)督主體的政府方監(jiān)督管理體系：以政府財政部門、其它相關(guān)行業(yè)主管部門作為履行監(jiān)督職能的主體，以項目實施機構(gòu)作為政府方履行政府管理職能的主體，如圖1所示。本級政府相關(guān)主管單位如財政局等根據(jù)自身監(jiān)督權(quán)責(zé)的劃分直接對PPP項目行使監(jiān)督權(quán)，履行監(jiān)督義務(wù)；財政部門或其他政府單位需對PPP項目進(jìn)行介入管理時，必須授權(quán)項目實施機構(gòu)，由項目實施機構(gòu)行使管理權(quán)。

圖1

構(gòu)建以項目實施機構(gòu)為管理主體，其他政府單位負(fù)責(zé)為監(jiān)督主體的政府方監(jiān)督管理體系，一方面有利于在PPP項目中的各參與政府單位明晰自身的責(zé)任，另一方面只有項目實施機構(gòu)實施政府方對PPP項目的管理權(quán)，能夠有效的避免政府方對PPP項目的過度干預(yù)。

四、結(jié)語

總而言之，明晰政府方在PPP項目中管理職能與監(jiān)督職能之間的邊界，首先必須分離PPP項目管理監(jiān)督責(zé)任主體，從而使得管理與監(jiān)督職能的權(quán)責(zé)分離。構(gòu)建以項目實施機構(gòu)為管理主體，其他政府單位負(fù)責(zé)為監(jiān)督主體的政府方監(jiān)督管理體系，能有效的明晰政府方在在PPP項目中管理職能與監(jiān)督職能之間的邊界，從而提高政府方在PPP項目中的監(jiān)督管理效率，進(jìn)而促進(jìn)PPP模式的順利推廣。

【參考文獻(xiàn)】

[1]全國PPP綜合信息平臺項目庫第8季報[EB/OL].http://www.cpppc.org/zh/pppjb/5886.jhtml,2017-10-27.

[2]國家財政部.關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知[EB/OL].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html,2014-11-29.

[3]國家發(fā)改委.國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見[EB/OL].http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html,2014-12-2.

[4]國家發(fā)改委等.基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法[EB/OL].http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbl/201504/t20150427_689396.html,2015-4-25.