我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困境與制度重構(gòu)

(四川大學(xué) 四川 成都 610065)

一、問題的提出：討論公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的背景與意義

公務(wù)員是治國理政的主體，是保證黨和國家各項(xiàng)事業(yè)順利推進(jìn)的中堅(jiān)力量，在實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的歷史進(jìn)程中肩負(fù)著重大使命①。在大眾的傳統(tǒng)認(rèn)知當(dāng)中，公務(wù)員群體代表的是國家行政機(jī)關(guān)，處在社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的上層，國家公務(wù)員考試熱也似乎是一年比一年熱。對(duì)于同時(shí)具有公務(wù)人員和公民身份雙重角色的公務(wù)員來說，身份權(quán)利的保障問題十分重要，特別是對(duì)于懲戒、免職乃至開除這樣嚴(yán)厲的行政處分而言，如何實(shí)現(xiàn)身處行政爭議中的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)顯得尤為重要。由于其所處機(jī)構(gòu)管理較為封閉，侵權(quán)方式較為隱蔽，以及社會(huì)認(rèn)識(shí)不足，公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)反而更應(yīng)加大關(guān)注力度。因此，立足于我國公務(wù)員制度的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，將國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)于公務(wù)員救濟(jì)制度的理論同我國的具體實(shí)踐工作相結(jié)合，對(duì)我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的運(yùn)行現(xiàn)狀和制度障礙進(jìn)行分析，提出權(quán)利救濟(jì)制度的改革路徑，不僅有助于增強(qiáng)廣大公務(wù)員群體的權(quán)利保障意識(shí)，建立健全科學(xué)規(guī)范的公務(wù)員管理制度，而且有利于豐富和完善我國的行政訴訟體系。

二、我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的歷史沿革與現(xiàn)狀分析

(一)建國以來公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的歷史沿革

新中國成立之初，我國尚未確立正式的現(xiàn)代公務(wù)員制度，公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度更是無從談起。但這時(shí)候干部人事救濟(jì)的思想已經(jīng)開始萌芽。1957年10月，《國務(wù)院關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》第12條初步明確了國家機(jī)關(guān)工作人員不服行政處分的救濟(jì)程序②。黨的十一屆三中全會(huì)召開以來，我國的社會(huì)主義法制體系建設(shè)得到空前發(fā)展。1987年10月召開的十三大首次提出要建立國家公務(wù)員制度，還對(duì)制定行政訴訟法做出方向性指示；1989年4月通過的《中華人民共和國行政訴訟法》和1990年12頒布的《中華人民共和國行政復(fù)議條例》，比較完備地確立了我國的行政救濟(jì)制度。真正意義上的現(xiàn)代公務(wù)員制度和公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度之建立是以1993年4月《國家公務(wù)員暫行條例》的發(fā)布為標(biāo)志的，條例明確了公務(wù)員的申訴和控告權(quán)利，并且在第十六章詳細(xì)闡述了行政救濟(jì)的受理范圍、程序、原則和結(jié)果。隨后，我國逐步確立了以復(fù)核、申訴、控告、人事仲裁制度為主要內(nèi)容的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度，我國的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)開始走上了法制化、規(guī)范化的軌道。

(二)三種我國現(xiàn)行的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)途徑

我國現(xiàn)行的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度來源于2005年4月通過并從2006年1月開始施行的《公務(wù)員法》中的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于絕大多數(shù)非聘任制公務(wù)員而言，他們擁有的權(quán)利救濟(jì)途徑包括復(fù)核與申訴和控告兩種，分別出自《公務(wù)員法》第90條和93條的規(guī)定?！豆珓?wù)員法》第100條還規(guī)定了聘任制公務(wù)員可以申請(qǐng)的人事爭議仲裁。

三、我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的制度缺失及改革必要

我國的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度從萌芽產(chǎn)生發(fā)展至今，在保障公務(wù)員的合法權(quán)益方面起到了非常重要的作用。在法律形式上做到了體系清晰，層次分明，從高階的法律、法規(guī)到具體的規(guī)章、政策都能有機(jī)統(tǒng)一、緊密銜接；具體的權(quán)利救濟(jì)途徑在內(nèi)容規(guī)定上也在不斷豐富和具體，基本保證了公務(wù)員在尋求權(quán)利救濟(jì)過程中的效率和公正。但相比國外成熟的公務(wù)員制度和權(quán)利救濟(jì)體系而言，我們起步太晚，理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的局限導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)過程中出現(xiàn)了不少缺陷和不足。特別是在十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國的背景下，黨和國家對(duì)法治政府提出了新的要求。作為治國理政主體的公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)途徑如果得不到疏通和拓展，很可能給公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定和處理公共事務(wù)的效率和質(zhì)量帶來消極影響。

圖示：我國現(xiàn)行公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系

(一)我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的缺陷

1.法律規(guī)范有待統(tǒng)一。在2005年《公務(wù)員法》正式出臺(tái)之前的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)法規(guī)零散雜亂，而且各條文之間對(duì)于權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定和法律效應(yīng)之間缺乏規(guī)范和統(tǒng)一，文本和實(shí)務(wù)之間的銜接也成問題?！豆珓?wù)員法》的頒布較為完善地表述了公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的若干途徑，但是沒有對(duì)其作出更加詳盡的規(guī)定。盡管2007年和2008年又分別出臺(tái)了《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《公務(wù)員申訴規(guī)定(試行)》，但是立法內(nèi)容還是比較籠統(tǒng)，而且各自表述差異較大甚至相互沖突。比如《公務(wù)員法》規(guī)定的救濟(jì)程序是先復(fù)核然后再申訴，或者繞過復(fù)核直接申訴；《行政監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定卻是先申訴再復(fù)核，規(guī)定之間缺乏內(nèi)在一致性，讓人不知所措。

2.救濟(jì)程序缺乏透明。“無程序即無權(quán)利”，公開透明的程序?qū)τ谌魏螌?shí)體制度而言都是十分重要的，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)運(yùn)行過程的監(jiān)督，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。但在我國現(xiàn)行的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度中，程序規(guī)定過于籠統(tǒng)、操作性不強(qiáng)，缺乏聽證、質(zhì)證等具體程序，如《行政監(jiān)察法》缺乏相應(yīng)的程序性規(guī)定，救濟(jì)案件相關(guān)的雙方主體只能被動(dòng)地等待處理結(jié)果，因?yàn)榉蓻]有對(duì)進(jìn)一步申請(qǐng)復(fù)核、提供證明救濟(jì)請(qǐng)求合理性的證據(jù)等事項(xiàng)做出具體規(guī)定。在救濟(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施救濟(jì)的過程中，公務(wù)員缺乏實(shí)際參與權(quán)，很難保證救濟(jì)效果，這些程序設(shè)計(jì)的非透明對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)產(chǎn)生消極影響。

3.司法救濟(jì)嚴(yán)重缺位。我國現(xiàn)在涉及公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的法律、法規(guī)基本都排除了司法救濟(jì)的可能性，《公務(wù)員法》中除了對(duì)聘任制公務(wù)員的司法救濟(jì)開了一個(gè)小小的口子，大體上還是沿襲的內(nèi)部行政救濟(jì)方式。1990年開始施行的《行政訴訟法》于2014年11月完成了25年來的首次修訂，然而此前頗受關(guān)注的第13條第3項(xiàng)中對(duì)于受案范圍的否定列舉仍然將公務(wù)員人事行政糾紛以內(nèi)部行政行為之由排除在外。內(nèi)部行政行為在此主要是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部工作人員實(shí)施獎(jiǎng)懲、任免等涉及個(gè)人權(quán)益的決定，這樣的制度安排對(duì)于保障公務(wù)員的合法權(quán)益特別是身份權(quán)是十分不利的。

(二)引入司法救濟(jì)的必要性分析

1.將公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)納入司法審查范圍，是保障公務(wù)員權(quán)益的客觀需要。我國《行政訴訟法》只是規(guī)定如果公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以向人民法院提起行政訴訟，而沒有對(duì)訴訟對(duì)象的職業(yè)做出任何限定。我們不能認(rèn)為一個(gè)人被賦予了公務(wù)員身份之后，就喪失了作為跟這個(gè)國家任何一位普通公民一樣的獨(dú)立人格。如果不能被賦予司法訴訟的權(quán)利，作為個(gè)體的公務(wù)員在強(qiáng)大的國家機(jī)關(guān)是無能為力的。一旦公務(wù)員認(rèn)為自己的法定權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)有意或無意造成的侵害時(shí)，有權(quán)和其他人一樣獲得司法平等保護(hù)的機(jī)會(huì)，只有這樣才可能切實(shí)保障《公務(wù)員法》中賦予公務(wù)員的種種權(quán)益。

2.將公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)納入司法審查范圍，是堅(jiān)持司法最終原則的必然要求。

所謂司法最終原則是指任何適用憲法和法律而引起的法律糾紛，由司法機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序、通過對(duì)具體案件的當(dāng)事人間權(quán)利義務(wù)的判斷，由法院做出最后的裁判，對(duì)權(quán)利受損害者的權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)救的機(jī)制③。相較于“自己做自己裁判”的行政救濟(jì)而言，司法救濟(jì)具備更強(qiáng)的中立性和專業(yè)性。而且司法審查往往在程序上也更加嚴(yán)密和透明，裁決解雇更有公信力，因而司法最終原則是作為現(xiàn)代法治社會(huì)的一項(xiàng)基本原則而存在的。我國現(xiàn)階段正是全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治政府的關(guān)鍵時(shí)期，倘若這一基本原則不能關(guān)照到內(nèi)部行政行為的領(lǐng)域，那么我們就很難認(rèn)為我們的審判監(jiān)督是健全和完善的。

四、重構(gòu)我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的原則和建議

(一)重構(gòu)我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的基本原則

面對(duì)復(fù)雜的人事行政關(guān)系和行政爭議，要重構(gòu)我國的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度需要把握幾個(gè)基本原則。一是程序正義原則。這也是行政法的標(biāo)志性原則，美國前聯(lián)邦大法官威廉·道格拉斯評(píng)價(jià)道，“權(quán)利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款。這一事實(shí)決不是無意義的。正是程序決定了法治與人治之間的基本區(qū)別?！北苊馄绞浅绦蛘x原則的基本要求，而公平聽證則構(gòu)成了程序正義原則的核心內(nèi)容；

二是效率和效益相結(jié)合原則。當(dāng)事人權(quán)利受到侵害后，救濟(jì)制度能高效快捷地為其提供救濟(jì)渠道，使所受傷害及時(shí)得到糾正和補(bǔ)償，這對(duì)制度設(shè)計(jì)的便利性、公正性和操作性都有要求。同時(shí)，在進(jìn)行我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)時(shí)，還要注意盡可能控制制度運(yùn)行的成本，避免造成人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)；三是司法最終原則，上文第四部分已經(jīng)有所說明，不再贅述。但需要特別注意的一點(diǎn)是，司法最終原則并不意味著首先運(yùn)用司法救濟(jì)，強(qiáng)調(diào)的是在行政救濟(jì)無法妥善解決爭議的情況下，通過司法訴訟來達(dá)成終局性的裁決。

(二)重構(gòu)我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的路徑建議

1.完善內(nèi)部行政救濟(jì)

進(jìn)一步完善已有的內(nèi)部行政救濟(jì)體系，特別是最直接有效也最常被使用的行政申訴和復(fù)核。根據(jù)《公務(wù)員法》相關(guān)規(guī)定，公務(wù)員可以不經(jīng)復(fù)核直接申訴，而且一般復(fù)核機(jī)構(gòu)是原單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)。整個(gè)復(fù)核規(guī)定顯得既不獨(dú)立公正，也非必經(jīng)流程。因此建議取消復(fù)核，直接采用兩級(jí)申訴。同時(shí)明確申訴流程，設(shè)立專門申訴機(jī)構(gòu)來增強(qiáng)救濟(jì)機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性。

將行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的人事處理決定納入行政復(fù)議的范圍?！缎姓?fù)議法》第8條第1款規(guī)定，“不服行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其它人事處理決定，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴?！边@樣的規(guī)定就從準(zhǔn)入機(jī)制上把行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員所作出的人事處理決定排除在行政復(fù)議范圍之外了，行政復(fù)議一般通過行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督來糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。這種行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，相對(duì)于行政訴訟而言對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)更直接、及時(shí)和全面。

2.引入外部司法救濟(jì)

無論是深受特別權(quán)力關(guān)系理論影響的德國、日本和我國臺(tái)灣地區(qū)還是英美法系，都將司法救濟(jì)作為公務(wù)員權(quán)利的最后救濟(jì)手段。從理論基礎(chǔ)上看，賦予公務(wù)員司法訴訟權(quán)利，建立我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的司法渠道，有其法律正當(dāng)性和必要性，中國未來的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)不可能長期司法缺位，引入司法救濟(jì)只是一個(gè)時(shí)間問題，關(guān)鍵在于如何建立一個(gè)完善的公務(wù)員權(quán)利訴訟救濟(jì)制度。其中司法救濟(jì)的受案范圍界定、司法審查機(jī)構(gòu)的職能定位和獨(dú)立性、司法裁決的行政賠償制度以及如何實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)行行政救濟(jì)的制度銜接都將關(guān)系到司法救濟(jì)制度能否真正妥善解決公務(wù)員權(quán)利受害的問題。

學(xué)界通常認(rèn)為內(nèi)部行政行為包括工作關(guān)系和人事管理關(guān)系兩類④。前者為上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間或同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的工作關(guān)系，后者則表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與其工作人員之間基于職務(wù)所形成的關(guān)系，如行政處分、人事任免等活動(dòng)。后者不僅僅是普通的人事決定，還涉及到公務(wù)員的“飯碗”和身份問題等重要權(quán)利，這一部分應(yīng)該先納入到行政訴訟的受案范圍。權(quán)利救濟(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是其做出公正裁判的基礎(chǔ)，各國政府普遍設(shè)置有較強(qiáng)中立性的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)機(jī)關(guān)。在組織設(shè)置、人員任用上都應(yīng)該盡量保證中立。

五、結(jié)語

有權(quán)利就必須要有救濟(jì)，公務(wù)員與所有普通公民一樣，當(dāng)權(quán)利受到侵犯時(shí)也有獲得救濟(jì)保障的權(quán)利。我國的法治建設(shè)取得了巨大成就，現(xiàn)代公務(wù)員制度從無到有，公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)也逐漸完善，但無論是法治理念還是具體實(shí)踐都還有很多缺陷。十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，應(yīng)當(dāng)抓住這一有利契機(jī)，進(jìn)一步完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的各項(xiàng)措施。首先是要完善現(xiàn)有的內(nèi)部行政救濟(jì)制度，建議取消復(fù)核制度，把其職能轉(zhuǎn)移到經(jīng)過重新定位的行政救濟(jì)機(jī)關(guān)，賦予重新定位的救濟(jì)機(jī)構(gòu)更多的獨(dú)立自主性。同時(shí)將行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的人事處理決定納入行政復(fù)議的范圍，豐富和提高行政內(nèi)部救濟(jì)的途徑和效果。更為重要的是要適時(shí)引入司法救濟(jì)制度，在具體制度設(shè)計(jì)時(shí)，需要考慮司法救濟(jì)的受案范圍、司法審查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、以及如何實(shí)現(xiàn)與行政救濟(jì)的制度銜接等多方面的因素，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外救濟(jì)高效運(yùn)行有機(jī)配合的效果。

【注釋】

①人民網(wǎng)，信長星：堅(jiān)持從嚴(yán)從實(shí)，建設(shè)高素質(zhì)公務(wù)員退伍http://dangjian.people.com.cn/n/2015/0916/c117092-27594198.html

②黃迪安.論我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的路徑規(guī)制[D].電子科技大學(xué),2009.

③燕衛(wèi)華.公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度研究[D].中國政法大學(xué),2007.

④秦濤.論我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)司法化困境及其出路[J].學(xué)術(shù)研究,2015,03:54-59.

【參考文獻(xiàn)】

[1]黎軍.從特別權(quán)力關(guān)系理論的變遷談我國對(duì)公務(wù)員救濟(jì)制度的完善[J].行政法學(xué)研究,2000,01:4-7.

[2]胡建淼.“特別權(quán)力關(guān)系”理論與中國的行政立法——以《行政訴訟法》、《國家公務(wù)員法》為例[J].中國法學(xué),2005,05:57-65.

[3]羅文燕,徐亮亮.我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)司法化之語境及其進(jìn)路[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào),2009,06:86-93.

[4]方世榮.論我國行政訴訟受案范圍的局限性及其改進(jìn)[J].行政法學(xué)研究,2012,02:16-20+46.

[5]秦濤.論我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)司法化困境及其出路[J].學(xué)術(shù)研究,2015,03:54-59.

[6]胡曉玲.論內(nèi)部行政行為納入受案范圍之必要性及其具體建構(gòu)[J].學(xué)習(xí)論壇,2015,06:73-77.