國(guó)內(nèi)外城市拆遷補(bǔ)償制度比較研究

吳彬 張文主 趙永生

摘要：新常態(tài)下，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。拆遷（征收）關(guān)系到城市更新改造能否順利實(shí)施。文章在借鑒和分析美國(guó)、日本、新加坡、臺(tái)灣和香港等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)城市拆遷補(bǔ)償制度和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出科學(xué)界定征地公共利益、建立拆遷補(bǔ)償?shù)闹辛⒃u(píng)價(jià)機(jī)制、優(yōu)化運(yùn)作流程、降低交易成本、創(chuàng)新拆遷補(bǔ)償?shù)墓芾碇黧w和補(bǔ)償方式來(lái)完善和優(yōu)化我國(guó)城市拆遷補(bǔ)償制度，加快城市更新，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和內(nèi)涵式發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市拆遷；利益糾紛；公共利益；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

拆遷是國(guó)家為了公共利益的需要，依法征收國(guó)有或集體土地上單位和個(gè)人房屋，并給予被拆遷房屋所有人合理補(bǔ)償?shù)男袨椤２疬w關(guān)系到居民的切身利益，利益分配和交換引起的沖突，是房屋拆遷產(chǎn)生糾紛甚至爆發(fā)社會(huì)沖突的根源?！秶?guó)有土地拆遷（征收）補(bǔ)償條例》難以適應(yīng)新形式下城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

一、 城市拆遷補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵性問(wèn)題

征地屬性為強(qiáng)制性還是商業(yè)性的問(wèn)題，這屬于“公權(quán)力”的范圍問(wèn)題。為了保證社會(huì)公益或公共事業(yè)的發(fā)展，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、新加坡等各國(guó)都建立了房屋征收制度。盡管各國(guó)征收制度的內(nèi)容不同，但征收的本質(zhì)上都是一致的。除了具有完善的法律法規(guī)外，征收權(quán)的行使需要具備三個(gè)要件：公共利益；正當(dāng)程序；合理補(bǔ)償。基于公共利益的需求，政府可將拆遷范圍劃入強(qiáng)制性征地，原產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)當(dāng)配合。對(duì)于何種土地能夠納入強(qiáng)制性征地的范圍，則需要建立相應(yīng)的制度、法律以及監(jiān)督機(jī)制。美國(guó)根據(jù)《重要空間法》納入法律討論的范疇。臺(tái)灣的民意機(jī)構(gòu)在征收計(jì)劃公布之前的公聽(tīng)會(huì)中發(fā)揮了重要作用。在新加坡，原產(chǎn)權(quán)所有者需要成立“共同出售委員會(huì)”，收集和征詢(xún)意見(jiàn)并負(fù)責(zé)整個(gè)出售過(guò)程。在香港地區(qū)，為了商業(yè)目的也可以征收土地，即以公開(kāi)拍賣(mài)的方式強(qiáng)制售賣(mài)，但是對(duì)發(fā)展商征收土地政府也相對(duì)設(shè)定了非常嚴(yán)格的條件，通過(guò)政府的重建局來(lái)監(jiān)督執(zhí)行。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定的問(wèn)題，這屬于“公平性”的保障問(wèn)題。從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是強(qiáng)制性征收還是商業(yè)化運(yùn)行，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制確定。首先，補(bǔ)償范圍包括土地、房屋補(bǔ)償及安置補(bǔ)助，同時(shí)，也考慮預(yù)期的土地發(fā)展權(quán)價(jià)值。其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)建立在雙方協(xié)商一致、公平透明的基礎(chǔ)上，由價(jià)格機(jī)制決定合約達(dá)成的條件。最后，采取的原則多為“少數(shù)服從多數(shù)”，但是對(duì)于多數(shù)比例多有明確的規(guī)定，例如臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定強(qiáng)拆規(guī)模不能高于5%，新加坡規(guī)定的比例則是不超過(guò)10%。

二、 國(guó)內(nèi)外城市拆遷補(bǔ)償制度

在城市更新過(guò)程中，各利益主體的博弈已經(jīng)危害到拆遷的效率。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在房屋征收、舊城改造方面有許多先進(jìn)、成熟的制度和經(jīng)驗(yàn)可加以借鑒，對(duì)美國(guó)、日本、新加坡以及中國(guó)臺(tái)灣和香港地區(qū)的拆遷補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行介紹（如表1），在不違反上位法的前提下，可對(duì)城市更新相關(guān)政策規(guī)定形成對(duì)照，以此來(lái)推動(dòng)城市拆遷補(bǔ)償工作的順利實(shí)施。

三、 城市拆遷補(bǔ)償糾紛解決機(jī)制

在解決拆遷利益糾紛問(wèn)題時(shí)，上述國(guó)家和地區(qū)各有側(cè)重，但“釘子戶(hù)”問(wèn)題皆為重中之重。從舊城改造經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)外部分發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在解決“釘子戶(hù)”問(wèn)題時(shí)雖然具體做法不盡相同，但是核心途徑還是大同小異，就是在法律框架范圍內(nèi)以“公共利益”為突破口，動(dòng)用“公權(quán)力”解決“釘子戶(hù)”問(wèn)題。

為了保證社會(huì)公益或公共事業(yè)的發(fā)展，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、新加坡等國(guó)家都建立了房屋征收制度。盡管各國(guó)征收制度的內(nèi)容不同，但本質(zhì)都保持一致。除了具有完善的法律法規(guī)外，征收權(quán)的行使需要具備三個(gè)要件：公共利益；正當(dāng)程序；合理補(bǔ)償。

1. 美國(guó)。拆遷的法律依據(jù)是《重要空間法》。基于公共利益需要，政府可以行使房屋征收權(quán)，即在沒(méi)有取得財(cái)產(chǎn)所有人同意的情況下，可以依法直接對(duì)私人財(cái)產(chǎn)實(shí)施強(qiáng)制性征收，而財(cái)產(chǎn)所有人無(wú)法阻止政府的征收行為，但是可以獲得相當(dāng)于市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償。美國(guó)聯(lián)邦憲法第五條修正案規(guī)定，房屋征收需同時(shí)具備公共使用、正當(dāng)法律程序和公平補(bǔ)償三個(gè)要件。《重要空間法》出臺(tái)的目的是為了保障絕對(duì)公共利益項(xiàng)目的需求，如鐵路、公路、水利、民航、國(guó)防等。隨著早期工業(yè)化城市的衰落，對(duì)舊城區(qū)的更新改造成了地方政府面臨的難題。最高法院擴(kuò)大了《重要空間法》的適用范圍，允許政府出于公共利益的需要來(lái)強(qiáng)制征收老舊商業(yè)區(qū)并授予開(kāi)發(fā)商加以改造。與此同時(shí)，《重要空間法》也授予了居民對(duì)房屋拆遷的補(bǔ)償和上訴權(quán)利。政府和居民相互制約，形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的動(dòng)態(tài)均衡。

2. 新加坡。房屋拆遷的法規(guī)較為嚴(yán)格。政府除了具有征收權(quán)外，還可以決定公共利益的范圍。如果政府認(rèn)定某個(gè)拆遷項(xiàng)目符合公共利益，就是假定政府是有足夠的事實(shí)來(lái)證明這個(gè)目的是公共利益。新加坡en-bloc出售制度規(guī)定，只要拆遷方案獲得了大多數(shù)所有者的同意，就可以出售en-bloc。財(cái)產(chǎn)使用年限不同，法律規(guī)定的比例也不同。10年以下的，需獲得所有者中90%人的同意；超過(guò)10年的，只需80%所有者的同意。很多學(xué)者擔(dān)心政策侵犯到私人的絕對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但考慮到新加坡國(guó)土面積狹小和對(duì)建設(shè)用地的需求，這些擔(dān)心都被en-bloc出售中的公共利益抵消掉了。

3. 臺(tái)灣地區(qū)。房屋拆遷是以土地權(quán)利的保護(hù)為核心。在評(píng)估土地市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上，區(qū)分營(yíng)利性和公共性用地，考慮商業(yè)補(bǔ)償和公共利益補(bǔ)償?shù)牟顒e。為了減少房屋拆遷的糾紛，公共利益用地的補(bǔ)償也開(kāi)始考慮土地預(yù)期的商業(yè)利益。在解決釘子戶(hù)問(wèn)題時(shí)，臺(tái)灣地區(qū)采取的做法是在經(jīng)過(guò)大多數(shù)人的同意和司法裁決后，將給“釘子戶(hù)”的合理補(bǔ)償費(fèi)用強(qiáng)制性存到銀行。對(duì)于強(qiáng)拆規(guī)模，政府也有明確規(guī)定，必須要到5%以下，最多不能超過(guò)5戶(hù)，開(kāi)發(fā)實(shí)施主體要先自己解決大部分，剩下的極少數(shù)，政府可以動(dòng)用公權(quán)力提供支持，但未來(lái)的方向是行政程序必須更嚴(yán)謹(jǐn)。臺(tái)灣地區(qū)運(yùn)用《集會(huì)游行法》來(lái)處理民眾拆遷的抗?fàn)?。警察?huì)給民眾三次舉牌警告，倘若還不解散，便會(huì)強(qiáng)制驅(qū)散民眾，并將在場(chǎng)的民眾和領(lǐng)導(dǎo)者送交法辦，進(jìn)行刑事處理。

4. 香港地區(qū)。為了保證大多數(shù)人的利益，香港采取強(qiáng)制性措施來(lái)解決拆遷利益的糾紛?！锻恋厥栈貤l例》規(guī)定了政府主導(dǎo)機(jī)制下的強(qiáng)制措施，《土地因重新發(fā)展強(qiáng)制售賣(mài)條例》規(guī)定了市場(chǎng)主導(dǎo)機(jī)制下的強(qiáng)制措施。舊物業(yè)的多數(shù)所有者可以要求以公開(kāi)拍賣(mài)的方式強(qiáng)制出售少數(shù)所有者的所有權(quán)。這一規(guī)定，解決了“釘子戶(hù)”不愿意出售舊物業(yè)而妨礙社會(huì)發(fā)展的困境，促進(jìn)了城市的更新改造進(jìn)程。與此同時(shí)，也限制了少數(shù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，香港對(duì)非公共利益的拆遷有非常嚴(yán)格的條件，即需征得90%的所有者同意后才可進(jìn)行強(qiáng)制性拆遷。

依據(jù)上述案例分析可以看出，引入司法途徑解決城市更新拆遷利益糾紛問(wèn)題的關(guān)鍵就在于合法運(yùn)用“公權(quán)力”和合理解讀“公共利益”。隨著法治社會(huì)的逐漸到來(lái)和對(duì)私權(quán)的保護(hù)越來(lái)越嚴(yán)，政府在城市更新中，特別是商業(yè)性城市更新中，動(dòng)用“公權(quán)力資源”基本上都受到了“基于公共利益、公平賠償、特定程序”三個(gè)條件的限制，且動(dòng)用“公權(quán)力”都不是政府可以隨意動(dòng)用的權(quán)力，而是需要在法律的框架內(nèi)，由法院授予的權(quán)力。

四、 城市拆遷補(bǔ)償制度的政策建議

通過(guò)對(duì)深圳市城市更新的程序、案例和問(wèn)題的分析，可以看到，城市更新拆遷過(guò)程中迫切需要解決的難題表現(xiàn)在拆遷利益糾紛和“釘子戶(hù)”問(wèn)題、國(guó)有企業(yè)物業(yè)處置問(wèn)題、開(kāi)發(fā)主體進(jìn)入和退出機(jī)制問(wèn)題等方面。構(gòu)建我國(guó)城市更新拆遷補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手：

1. 基于法律界定拆遷的公共利益。針對(duì)不合理的“釘子戶(hù)”現(xiàn)象，嘗試引入公共利益的法律界定程序。通過(guò)立法和“一事一議”的機(jī)制合理判斷城市更新項(xiàng)目對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃、優(yōu)化配置資源、提高土地利用效能、改善群眾生活條件的效用，對(duì)具體項(xiàng)目給出是否屬于“公共利益”項(xiàng)目的決議。當(dāng)城市更新項(xiàng)目簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議的業(yè)主比例達(dá)到一定比例，出現(xiàn)“釘子戶(hù)”問(wèn)題漫天要價(jià)，且經(jīng)協(xié)商無(wú)法達(dá)成一致時(shí)，可以援引公共利益條款支持大多數(shù)業(yè)主訴權(quán)，申請(qǐng)由司法機(jī)關(guān)依法作出裁決，保障多數(shù)人利益的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于強(qiáng)拆規(guī)模的具體比例，可明確規(guī)定，例如臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議的業(yè)主比例必須達(dá)到95%以上，且最多不能超過(guò)5戶(hù)等，新加坡經(jīng)驗(yàn)則是依據(jù)房屋使用年限，建立動(dòng)態(tài)幅度比例，房屋使用年限越長(zhǎng)，所要達(dá)到簽訂補(bǔ)償協(xié)議的比例越低。

2. 建立拆遷補(bǔ)償?shù)闹辛⒃u(píng)價(jià)機(jī)制。引入第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展全過(guò)程評(píng)價(jià)，對(duì)拆遷糾紛進(jìn)行評(píng)估，對(duì)拆遷過(guò)程進(jìn)行公開(kāi)監(jiān)督，這對(duì)于政府、開(kāi)發(fā)主體、原產(chǎn)權(quán)主體來(lái)說(shuō)均有很大裨益。從國(guó)內(nèi)外一些城市的情況來(lái)看，城市更新初期規(guī)劃就開(kāi)始保證公眾實(shí)際參與的權(quán)利，社會(huì)評(píng)估貫穿在更新改造方案和實(shí)施的全過(guò)程之中，并進(jìn)行后效評(píng)估。建議城市更新補(bǔ)償過(guò)程中建立城市更新項(xiàng)目的綜合評(píng)價(jià)體系，根據(jù)綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行科學(xué)決策。具體操作中，可委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)城市更新項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)，包括事前評(píng)價(jià)（評(píng)價(jià)項(xiàng)目必要性、可行性等）、事中評(píng)價(jià)（評(píng)價(jià)城市更新項(xiàng)目的具體實(shí)施情況）、事后評(píng)價(jià)（主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目完成后的居民滿意度、社會(huì)影響及效果等）。

3. 優(yōu)化運(yùn)作流程進(jìn)一步降低制度成本。市場(chǎng)化運(yùn)作流程改變了行政指令下舊城改造的一系列問(wèn)題，但仍存在交易成本過(guò)高的問(wèn)題，這導(dǎo)致開(kāi)發(fā)主體縮減原產(chǎn)權(quán)主體的部分拆遷補(bǔ)償，用于抵消高額交易成本，因而，對(duì)拆遷運(yùn)作流程的優(yōu)化，進(jìn)一步降低制度成本能夠給原產(chǎn)權(quán)主體帶來(lái)更多的利益空間。

對(duì)原有更新流程做出已有的優(yōu)化處理，主要在民意整合階段，最大限度得到原產(chǎn)權(quán)主體的支持，能夠減少后續(xù)的糾紛和沖突事件。一方面可采取多種方式與原產(chǎn)權(quán)主體協(xié)調(diào)，如由政府組織或開(kāi)發(fā)商征詢(xún)改造區(qū)域居民意愿，如政府牽頭成立股份合作機(jī)構(gòu)，組織公開(kāi)選擇項(xiàng)目前期開(kāi)發(fā)主體，在整個(gè)公選過(guò)程中充分聽(tīng)取民意。另一方面，鼓勵(lì)原產(chǎn)權(quán)主體參與拆遷改造過(guò)程當(dāng)中，既能夠調(diào)動(dòng)原產(chǎn)權(quán)主體的積極性，也能夠增強(qiáng)監(jiān)督，保護(hù)弱勢(shì)群體利益。最后，建立制度使前期開(kāi)發(fā)主體既可以參與后續(xù)項(xiàng)目改造，也可以將項(xiàng)目開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給符合資質(zhì)要求的其它開(kāi)發(fā)主體，并且如果民意整合失敗則項(xiàng)目能夠及時(shí)終止。

4. 創(chuàng)新拆遷補(bǔ)償?shù)墓芾碇黧w和補(bǔ)償方式。應(yīng)積極創(chuàng)新城市更新補(bǔ)償?shù)墓芾碇黧w和補(bǔ)償方式，在管理主體方面，可以成立股份合作機(jī)構(gòu)、共同出售委員會(huì)、住宅合作社等多種主體。例如，拆遷可在占建筑面積2/3以上且占總?cè)藬?shù)2/3以上業(yè)主同意拆除重建之后，由街道辦聯(lián)合開(kāi)發(fā)主體以及同意改造的業(yè)主成立住宅合作社，組建的住宅合作社作為拆除重建項(xiàng)目的前期主體，全權(quán)負(fù)責(zé)拆遷補(bǔ)償協(xié)調(diào)工作。這樣既減少了政府和開(kāi)發(fā)主體的工作，也更有利于矛盾的解決。針對(duì)政府部門(mén)（國(guó)有企業(yè)）也可以成立城市更新國(guó)有物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督城市更新國(guó)有物業(yè)價(jià)值認(rèn)定和轉(zhuǎn)讓處置工作。一方面，對(duì)國(guó)有物業(yè)的價(jià)值進(jìn)行合理性認(rèn)定，另一方面，督促相關(guān)政府部門(mén)（國(guó)有企業(yè)）委派代表及時(shí)參與拆遷補(bǔ)償談判，避免出現(xiàn)相互推諉、害怕?lián)?zé)而避開(kāi)談判的情況。

多種補(bǔ)償方式增加了原產(chǎn)權(quán)主體的選擇空間，例如對(duì)于國(guó)有企業(yè)權(quán)利人，在評(píng)估國(guó)有物業(yè)價(jià)值時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮最大程度實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值效益，減少因國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的拆遷談判“不好談”甚至“沒(méi)法談”的情況。開(kāi)發(fā)主體可以依據(jù)“自主開(kāi)發(fā)”、“合作開(kāi)發(fā)”、“直接貨幣補(bǔ)償”等處理模式，向國(guó)有企業(yè)物業(yè)權(quán)利人提供各種模式的經(jīng)濟(jì)效益測(cè)算方案，由權(quán)利人根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)和收益配比情況進(jìn)行權(quán)衡利弊，選擇最適合的補(bǔ)償方式。

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作者簡(jiǎn)介：吳彬（1986-），男，漢族，安徽省安慶市人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)橥恋刂贫扰c政策；張文主（1988—），女，漢族，湖南省雙峰縣人，欽州學(xué)院建筑工程學(xué)院講師，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃；趙永升（1989—），男，漢族，山東省菏澤市人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)市場(chǎng)與宏觀經(jīng)濟(jì)政策、房地產(chǎn)金融等。

收稿日期：2018-01-16。