促進公共文化服務均等化財稅政策研究

■//李 華 嚴 燁

隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國在加強物質(zhì)文明建設(shè)的同時，日益重視精神文明建設(shè)。黨的十七大明確提出“建成覆蓋全社會的公共文化服務體系”，全會首次將“公共文化”作為重要命題，其政治意義和實際意義均備受關(guān)注。黨的十八大報告針對公共文化服務繼續(xù)提出“到2020年，基本建成公共文化服務體系”的目標。黨的十八屆三中全會進一步強調(diào)“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系”，而均等化是必須實現(xiàn)的核心要求。2015年國務院印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》，再次指出加快推進公共文化服務均等化建設(shè)，必須加強財稅政策的扶持。

本文選取江西省作為實證研究對象，建立公共文化均等化評估模式測算其均等化水平，從而針對性的提出促進公共文化服務均等化的財稅政策，以更好發(fā)揮政府的主導地位和財稅政策的指向作用，完善公共文化服務體系，提升國家文化軟實力。

一、我國公共文化服務發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放將近40年，我國經(jīng)濟取得了飛速發(fā)展，基本解決了13億人口的的溫飽問題，但是快速增長的物質(zhì)文明與精神文明之間的矛盾也日益凸顯，尤其是公共服務需求和公共服務供給之間的差距更是越來越明顯。因此，我國現(xiàn)階段公共文化服務均等化失衡現(xiàn)象嚴重，仍然存在許多問題。

第一，公共文化服務財政投入不足。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計年鑒，近4年來我國國家財政對公共文化投入金額雖呈逐年遞增趨勢，但是占財政總支出比例卻從2014年起小幅下降，平均占1.77%（見表1），然而，中等發(fā)達國家公共文化事業(yè)財政支出比重基本維持在2.2%左右，相比而言，我國公共文化財政投入規(guī)?？偭咳匀徊蛔?。

表1 我國公共文化建設(shè)國家財政投入情況 單位：億元

第二，文化事業(yè)費投入結(jié)構(gòu)不均衡。由于我國中部、西部和東部三大地帶受經(jīng)濟發(fā)展水平和文化發(fā)展環(huán)境等因素的影響，城鎮(zhèn)居民家庭文化消費支出差距明顯。中部、西部地區(qū)經(jīng)濟水平欠發(fā)達，該地區(qū)人民群眾對公共文化的需求有限，文化消費水平較低，并且財政性資金投入是公共文化服務建設(shè)資金最主要的來源渠道。而東部地區(qū)除了政府投入之外，其居民對文化的需求和支出都遠高于西部地區(qū)。東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭人均娛樂支出占總消費支出的11.92%，該指標比西部地區(qū)高出3.42%，此外文化娛樂消費支出的絕對數(shù)更是西部地區(qū)的1.4倍（見表2）。

表2 2015年我國東、西、中部地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭文化服務消費支出 單位：元

除地域差異外，地區(qū)城鄉(xiāng)人均文化消費支出結(jié)構(gòu)不均衡情況更為突出。根據(jù)國家統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)可知，近年來城鄉(xiāng)人均文化消費差距逐漸拉大，到2015年城鎮(zhèn)人均文化消費支出是農(nóng)村人均支出的3.91倍，2015年農(nóng)村居民人均616.4元相當于是城鎮(zhèn)居民2010年的文娛消費水平（見表3）。

第三，公共文化設(shè)施利用率較低。根據(jù)國家文化文物統(tǒng)計年鑒，我國文化館和基層文化站的供給數(shù)量較多，2015年有44291個和40961個，但這兩個文化站點每年的平均居民光顧次數(shù)卻是最少的。雖然國家近年來大力開展文化惠民工程，但公共文化設(shè)施利用效率偏低，居民公共文化參與度不夠，基本公共文化服務建設(shè)過程中存在資源浪費的現(xiàn)象。

表3 城鄉(xiāng)居民人均文化娛樂服務消費支出 單位：元

二、江西省基本公共文化服務均等化測算

（一）均等化測算模型說明

通過構(gòu)建基本公共文化服務均等化指標體系分析目前江西省11個市公共文化服務均等化現(xiàn)狀，指標體系的構(gòu)建可測算公共文化服務各項指標的均等化系數(shù)（A=B/C），發(fā)現(xiàn)地域偏差，并提出針對性的改進建議。假定江西省11個市中最高數(shù)據(jù)作為標準（即公式中的C標準）進行區(qū)域均等化程度評估，將各市各項指標B轉(zhuǎn)化為均等化系數(shù)A后進行排序，可知均等化水平和差異。結(jié)合“德爾菲法”根據(jù)均等化系數(shù)確定均等化程度，區(qū)間位于[0.8,1]范圍內(nèi)為“均等”，位于區(qū)間[0.5,0.8）范圍內(nèi)屬于“一般均等”，均等化系數(shù)在[0.2,0.5）區(qū)間內(nèi)為“一般不均等”，區(qū)間[0,0.2）的為“不均等”?？茖W有效的指標體系能客觀地反映政府在推動公共文化服務均等化進程中的決策效力和實施質(zhì)量。

根據(jù)公共文化服務均等化的內(nèi)容和衡量原則，參照公共文化服務建設(shè)體系均等化指標內(nèi)容，結(jié)合江西省的實際情況，設(shè)立四大類指標體系，分別為政府財政支出、人均文娛消費水平指數(shù)、公共文化基礎(chǔ)設(shè)施密度和文化人才建設(shè)。

（二）政府財政文化支出

該指標的設(shè)立旨在考察地方政府對公共文化服務建設(shè)的重視程度和積極性。各市政府文化與傳媒支出占政府總財政支出的比重越大，說明政府在注重經(jīng)濟發(fā)展的同時兼顧了文化事業(yè)的發(fā)展。2015年江西省各市政府文娛公共財政支出占財政總支出情況具體見表4。

根據(jù)上述數(shù)據(jù)，只有吉安為均等，大部分城市屬于較為均等。但是綜合來看，江西省11市財政的文化和傳媒支出水平分化嚴重，雖然絕大部分位于“較為均等”水平或以上，但是平均均等化系數(shù)為0.49，處于“一般不均等”狀態(tài)。

表4 2015年政府文化與傳媒財政支出占財政支出的比重 單位：萬元

（三）人均文娛消費水平指數(shù)

該指標的高低可以反映公眾對公共文化需求的高低。人均文娛消費水平指數(shù)的提高，將增加對文化方面的消費能有效刺激供給，從而促進公共文化服務均等化實現(xiàn)的可能性。2015年江西省各市人均文娛消費水平比上年漲跌幅度具體見表5。

表5中有贛州和九江兩市屬于“均等”狀態(tài)，“不均等”級別的有兩個市級單位，分別為景德鎮(zhèn)和新余。整體而要，江西省的平均漲跌幅度為1.4%，均等化系數(shù)為0.56，處于“一般均等”區(qū)間。

表5 2015年人均文娛消費水平比上年漲跌幅度 單位：%

（四）公共文化基礎(chǔ)設(shè)施密度

公共文化基礎(chǔ)設(shè)施密度包括電視人口覆蓋率、廣播人口覆蓋率、群藝館和文化館個數(shù)、圖書館數(shù)量和博物館數(shù)量等，因此在一級指標公共文化基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的基礎(chǔ)下，依據(jù)其包含的內(nèi)容建立二級指標。通過對公共文化服務覆蓋密度進行分析可以考察政府公共文化服務建設(shè)的運作效率，是判斷某個地區(qū)基礎(chǔ)公共文化服務質(zhì)量高低重要指標之一。江西省2015年各市公共文化服務基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況見表6。

從上表可以看出江西省各市公共文化服務基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況。其中，電視和廣播覆蓋率的均等化水平很高，江西省平均均等化系數(shù)都達到了將近0.99，位于“均等”區(qū)間；但是文化館、圖書館和博物館的均等化程度較低，覆蓋密度相差明顯，主要原因在于該三項指標標準系數(shù)為1的參照單位新余市，其公共文化基礎(chǔ)設(shè)施遠遠多于其他10個市，導致排序第二市級單位的均等化系數(shù)甚至不超過0.2。

統(tǒng)籌表6中各市二級指標的均等化系數(shù)，構(gòu)建江西省11個市一級指標公共文化基礎(chǔ)設(shè)施密度的均等化綜合指數(shù)（表7）。

表7表明江西省絕大部分市級單位的公共文化基礎(chǔ)設(shè)施屬于“一般不均等”，綜合系數(shù)低于0.5。因此地方政府應加強對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，增加設(shè)施數(shù)量，提供均等化水平。

表6 2015年公共文化服務基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)二級指標情況 單位：個/十萬人

表7 2015年公共文化服務基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)密度

（五）文化人才建設(shè)

文化人才隊伍建設(shè)是實現(xiàn)基礎(chǔ)公共文化服務的保障之一，決定了公共文化服務質(zhì)量和能力的高低。根據(jù)數(shù)據(jù)查找和調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)很難找到文化從業(yè)人才數(shù)量的具體數(shù)據(jù)，因此通過對二級指標藝術(shù)表演團隊數(shù)量預測各市文化人才建設(shè)情況，具體參見表8。

表8 2015年藝術(shù)表演團隊數(shù)量情況 單位：個/十萬人

江西省絕大部分市級單位的文化人才建設(shè)均等化區(qū)間在0.5之上，也就是處于“一般均等”和“均等水平”；此外，南昌和新余兩市的文化人才建設(shè)均等化程度明顯低于絕大部分城市，整體差距明顯。

（六）公共文化服務均等化綜合指數(shù)

綜合前文對江西省11個市級單位的四項公共文化服務均等化指標的測算結(jié)果，通過簡單加權(quán)平均的方法，從更宏觀更全面的角度測算江西省的公共文化服務的均等化綜合指數(shù)（詳見表9）。

根據(jù)表9分析的基礎(chǔ)公共文化均等化綜合指數(shù)，江西省11個市級單位不存在“均等”和“不均等”兩種情況，其中南昌市、新余市、景德鎮(zhèn)市和鷹潭市的公共文化服務處于“一般不均等”狀態(tài)，其他7個城市為“一般均等”。結(jié)合圖5，可以發(fā)現(xiàn)公共文化服務均等化程度最高的為吉安市，而均等化程度最低的是省會城市南昌市。整體來看，江西省總體位于“一般均等”水平，但是指數(shù)0.54，略高于“一般均等”區(qū)間的下臨界點，為“一般均等”的低級程度，均等化水平有待進一步提高。

表9 2015年江西省各市公共文化服務均等化綜合指數(shù)

三、促進江西省公共文化服務均等化的財稅政策

（一）加大財政投入，完善投入結(jié)構(gòu)

我國公共文化服務依然處于初級發(fā)展階段，并且鑒于公共文化服務建設(shè)的公共性和公益性，要保障其均衡發(fā)展，必須建立政府的主導地位，需要不斷強化政府的宏觀引導和財政投入，堅持以政府為主導地位的均衡公共文化服務的政策。首先，加強中央政府和地方政府對基礎(chǔ)公共文化服務建設(shè)重要性的認識，通過財政預算編制明確且提高公共文化支出占財政總支出的比例；其次，注重地方政府在均衡公共文化服務建設(shè)過程中的作用，除了中央專項資金切實有效的投入公共文化服務建設(shè)之外，加大地方財政性配套資金的投入比例，切實為均衡公共文化服務服務。

此外，增加財政投入的同時，應完善資金投入結(jié)構(gòu)，實行有區(qū)別的財政扶持政策促進均衡化。首先，對于省級政府而言，除了重點打造對該省份的文化名城、突出特色之外，應兼顧其他城市的文化發(fā)展。其次，地方政府應加強公共文化服務建設(shè)的重視程度和財政投入比例，增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化服務的扶持，具體可通過藝術(shù)下鄉(xiāng)、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)藝術(shù)團的形式實現(xiàn)當?shù)爻青l(xiāng)公共文化服務均等化。

（二）拓寬融資渠道，鼓勵多元主體參與

江西省公共文化服務的均等化發(fā)展存在資金短缺的嚴重問題，因此在保證財政性資金投入占主導地位的同時，應拓寬融資渠道，轉(zhuǎn)變籌資模式，鼓勵多元主體參與公共文化服務的建設(shè)。積極引入社會資金，強化社會組織、企業(yè)和社區(qū)等團體的參與力度和積極性，能優(yōu)化主體結(jié)構(gòu)，有效解決資金短缺問題，并且各自主體能發(fā)揮其特有優(yōu)勢，促進基礎(chǔ)公共文化服務的和諧均衡發(fā)展。

（三）實施差別稅率，加大稅收優(yōu)惠

為激勵文化產(chǎn)業(yè)的和諧健康發(fā)展，我國已現(xiàn)行了稅收優(yōu)惠支持政策，對部分文化產(chǎn)業(yè)的增值稅實施免稅或者享受低稅率征稅；尤其對文化保護、傳承事業(yè)，比如古舊圖書，展覽館、紀念館、博物館等門票收入，寺院、教堂、宮觀等門票收入，實施免征增值稅。

除現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策之外，財政應對文化產(chǎn)業(yè)進一步細分，實施差別稅率政策。具體而言，第一，對于公共文化服務主體產(chǎn)業(yè)，比如廣播電視、電影和新聞等從低確定稅率；第二，對于公共文化服務關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，比如文化設(shè)備、文化用品等從高確定稅率；第三，對于公共文化衍生產(chǎn)業(yè)，比如對于文化培訓、文化人才培訓等實施企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠，減輕賦稅壓力；第四，對于文化捐贈，對捐贈企業(yè)、組織或個人制定稅收減免政策等。

（四）加強人才隊伍建設(shè)，完善保障機制

人才建設(shè)是基礎(chǔ)公共文化服務均等化的重要保障之一。然而現(xiàn)階段，我國的文化人才非常匱乏，文化團體數(shù)量十分有限，甚至無法統(tǒng)計到具體的文化從業(yè)人才數(shù)量。這種現(xiàn)象說明一是文化人才建設(shè)不到位，二是文化人才管理不健全。因此，加強文化人才培養(yǎng)力度，完善文化人才培訓機制，在傳授相關(guān)文化知識的同時，應注重文化創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，形成產(chǎn)學研相結(jié)合的培養(yǎng)機制，增加文化人才儲備數(shù)量；除外，通過加強文化人才管理，完善人才保障機制，從根本上發(fā)揮文化人才個體效能，調(diào)動公共文化從業(yè)人員的主動性和積極性，吸引更多的人才投身公共文化服務建設(shè)事業(yè)。

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