從政黨制度淺析美國政府關(guān)門

林陽

摘 要：在2013年10月1日（也就是2014年財年首日），由于美國民主、共和兩黨沒有解決2014新財年的政府預(yù)算分歧而引起的政府關(guān)門，是美國政府面臨1996年以來的首次停擺，這次停擺充分地表現(xiàn)出在美國兩黨制的政黨制度下，信奉不同政策、代表不同利益的國會與總統(tǒng)相互操戈制衡。引起政府關(guān)門的因素有很多，本文選取政黨制度這個角度來詳細(xì)地分析在分權(quán)制衡背景下的政黨制度因素對政府關(guān)門有何影響，探索其中的規(guī)律以及必然性，從而得出結(jié)論：美國特色的兩黨制的政黨制度是引起政府關(guān)門的主要因素，只要其政黨制度存在一天，那么，此次政府關(guān)門就絕不會是最后一次。

關(guān)鍵詞：美國 政黨制度 政府關(guān)門

政黨自產(chǎn)生以來，其在現(xiàn)代社會中的作用正在日益擴大。政黨在當(dāng)今的大多數(shù)的國家里控制了國家的政權(quán)，并作為現(xiàn)在政治制度的實際“操作者”而往往成為實際的政治權(quán)力中心，也就是說，政黨成為國家政治舞臺的主角。① 因此，政黨只是“形”在制度外，“體”卻還在制度中。②還有的學(xué)者認(rèn)為“政黨制是現(xiàn)代國家的一個重要的，甚至是最重要的政治制度” ③。那么，對政黨制度的研究就是非常有意義的，既然政黨在政治生活中占據(jù)著非常重要的地位，那么探討政黨制度與政府行為之間的關(guān)系變成為政黨理論學(xué)者們共同研究的話題。在當(dāng)今政黨政治的背景下，正確地認(rèn)識政黨制度與政府行為之間關(guān)系的問題，成為當(dāng)今世界180多個國家和地區(qū)面臨的共同問題。在諸多國家中，只有美國聯(lián)邦政府會產(chǎn)生關(guān)門現(xiàn)象，在這獨特性之中必定蘊含著某種規(guī)律性。

一、政府關(guān)門的起因

眾所周知，撥款，在美國聯(lián)邦政府公共財政支出決策中起著至關(guān)重要的作用，得不到撥款或者撥款不足會導(dǎo)致聯(lián)邦政府的相關(guān)部門無法維持部門的基本運行，也無財力去充分實施相關(guān)政策。而美國國會擁有預(yù)算權(quán)，掌握著能控制聯(lián)邦政府收支的“錢袋權(quán)”。如果國會不通過政府提出的預(yù)算案，就預(yù)示著政府無法獲得撥款，進而可能導(dǎo)致需要投入大量財力的工程被迫停止，不能按期支付政府員工的薪水，從而引發(fā)聯(lián)邦政府關(guān)門。在美國，政府關(guān)門現(xiàn)象屢次發(fā)生，并不稀奇，據(jù)統(tǒng)計，在1977-1996這不到20年間，美國聯(lián)邦政府關(guān)門次數(shù)達17次，政府關(guān)門持續(xù)時間最短1天，最長21天。

美國憲法規(guī)定：“除了依照法律的規(guī)定撥款（appropriations）之外，不得自國庫中提出任何款項；應(yīng)經(jīng)常公布一切公款收支的報告和賬目?！币虼?，美國的“錢袋權(quán)”由立法機關(guān)即國會掌握著，這便使國會與政府相互制約。此次2013年爆發(fā)的政府關(guān)門就是由于美國國會沒有通過政府提交的2014年新財年預(yù)算，進而致使聯(lián)邦政府關(guān)閉其非核心部門。此次政府關(guān)門是美國17年來的首次關(guān)門，而這次政府關(guān)門仍是近年來共和黨和民主黨預(yù)算之爭的延續(xù)，共和黨自2010年中期選舉獲得了眾議院的多數(shù)席位后，便處處給民主黨政府設(shè)下障礙，而此次圍繞著醫(yī)改法案而引發(fā)的政府關(guān)門便是一個例子。

（一）醫(yī)改法案—共和兩黨分歧的焦點

自2009年1月奧巴馬入主白宮后，就倡議和啟動了諸多引人關(guān)注的改革，在國內(nèi)范圍內(nèi)，影響最為廣泛，爭議最多，問題最難解決的，也就是其最看中的美國醫(yī)療保健體系（health care system）的改革。醫(yī)療改革的目的在于降低過高的醫(yī)保費用及其帶來的驚人的財政赤字。希望通過政府主導(dǎo)來將醫(yī)療保險的覆蓋面提高，與此同時提高美國醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。奧巴馬所啟動的醫(yī)療改革，是美國醫(yī)療保健體系中的一次大變革，它旨在希望以國會立法的形式來改變?nèi)缃衩绹t(yī)療保健體系中存在的大量的規(guī)則，從而對財政資源和醫(yī)療衛(wèi)生資源進行重新的配置。為了實現(xiàn)這個的目標(biāo)，總統(tǒng)的民主黨人深信不疑的一點是，擴大政府的作用是必不可少的，他們認(rèn)為，公共醫(yī)療保險計劃應(yīng)由政府主辦，這樣的話，在它與私營的醫(yī)保計劃的競爭中可以降低相關(guān)費用，進而使更多的生活在底層的低收入者可以獲得醫(yī)保，從而實現(xiàn)覆蓋全美的基本的全民醫(yī)保。

對于美國當(dāng)今醫(yī)保體系的現(xiàn)狀以及需要著手解決的問題，共和黨人是十分清楚的，所以在醫(yī)療改革的必要性上，民主、共和兩黨是達成一致的。兩黨分歧不在于要不要進行醫(yī)療改革，而在于“怎樣改革”和“改革要走多快，走多遠(yuǎn)”。共和黨人強調(diào)若要進行醫(yī)療改革，則必須遵循以投保者和病人為中心的“無害原則”，即不損害現(xiàn)有醫(yī)療保險客戶的利益，不擴展政府的管理權(quán)限，不妨礙病人的自由的選擇權(quán)利，不為降低費用而征收新稅，不危及現(xiàn)有醫(yī)療保健體系。④他們反對民主黨政府發(fā)揮更大的作用，認(rèn)為擴大政府的職能，會使官僚機構(gòu)運行成本增加而辦事效率降低，在醫(yī)療保險領(lǐng)域中會營造不公平的競爭環(huán)境，消費者的選擇權(quán)因此會受到損害。在財政赤字縮減的談判中，民主黨堅持把醫(yī)療改革作為縮減巨額財政赤字的一攬子計劃的一部分，并包括增加稅收。⑤民主黨不接受沒有增加稅收的醫(yī)療補助預(yù)案的變動，并且認(rèn)為只有得到美國公民中老人，兒童，貧困者的支持，財政預(yù)算才可能平衡。

（二）兩黨互不妥協(xié)，政府關(guān)門

共和黨在2010年重新在眾議院獲得優(yōu)勢，取得主導(dǎo)權(quán)之后，考慮到美國面臨的中長期債務(wù)問題，共和黨一直希望能夠轉(zhuǎn)變美國的財政基調(diào)，即從“花錢”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆″X”。據(jù)統(tǒng)計，共和黨已進行不下40次立法活動來給總統(tǒng)的醫(yī)改撥款下絆子。在2013年9月20日至30日這短短的十天內(nèi)，眾議院議長博納在共和黨內(nèi)“茶黨”等保守勢力的強烈要求下，至少三次提出不同版本的，但無一不與奧巴馬醫(yī)改內(nèi)容相捆綁的臨時撥款議案，目的就是盡可能地阻撓醫(yī)改的順利實施，但最后的結(jié)果是全部未獲得由民主黨掌控的參議院通過。在9月30日晚，眾議院領(lǐng)導(dǎo)人提出相互協(xié)商來解決分歧的渠道是由參眾兩院共同設(shè)立一個預(yù)算協(xié)商委員會來溝通磨合。但是該提議遭到了參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖里德的反對，里德堅決反對眾議院拿出的所有與奧巴馬醫(yī)改相捆綁的臨時撥款議案。最終，兩黨在醫(yī)改法案問題上沒有達成一致而導(dǎo)致10月1日美國政府的關(guān)門。

但是，政府關(guān)門并不代表政府對任何事物“撒手不管”，根據(jù)美國法律規(guī)定，那些“不履行職責(zé)就會造成對人民生命和財產(chǎn)直接危害”的部門不能關(guān)，這當(dāng)中就有軍事、安全、外交、醫(yī)院、財政等部門。然而，在聯(lián)邦體制背景下的美國，大多數(shù)地方的管理都是依靠州以下的政府，而聯(lián)邦政府的職能則很多是屬于上述不能關(guān)的部門，所以，此次關(guān)門與之前一樣，關(guān)閉的都是一些非核心部門，例如博物館、國家公園、政府采購等部門。如果一個美國民眾不是恰好在這些“事業(yè)單位”工作的話，那么，美國聯(lián)邦政府關(guān)門對其的影響還沒有自己所在的鎮(zhèn)政府關(guān)門的影響大。因此，此次政府關(guān)門，帶給美國政治秩序的影響是不大的。

二、政黨制度對政府關(guān)門的影響

此次政府關(guān)門展示了在美國特色的兩黨制下，民主黨與共和黨圍繞著新醫(yī)改激烈的斗爭，兩黨信奉的不同理念之間的碰撞使得兩黨在聯(lián)邦政府、國會中的爭斗又更加激烈，最終雙方互不妥協(xié)帶來政府關(guān)門。

（一）政府關(guān)門——分權(quán)制條件下政黨斗爭之果

在美國的三權(quán)分立制的大背景下，兩黨圍繞著醫(yī)改法案的種種斗爭最終關(guān)上的美國聯(lián)邦政府的大門。美國的三權(quán)分立制度支配著民主、共和兩黨的斗爭方向，并規(guī)定著兩黨斗爭的條件與手段，而美國特色的兩黨制的政黨制度則提供上演制衡的劇目——政府關(guān)門這個腳本的演員和具體的情節(jié)。

1.分權(quán)制下國會、總統(tǒng)在預(yù)算上的權(quán)力以及責(zé)任

美國國會掌握著財政權(quán)，由于兩黨執(zhí)政理念的差異而導(dǎo)致兩黨的財政政策必然有所不同，因此，兩黨常圍繞著財政預(yù)算法案來展開爭論，爭取本黨提出的財政法案獲得國會通過，而一項財政法案能否通過，這取決于各方力量的爭斗，尤其是執(zhí)政黨在國會中所擁有的地位的影響力，因為國會掌握了對撥款的控制，擁有撥款權(quán)。憲法第一條第九款規(guī)定：“除依據(jù)法律規(guī)定之撥款外不得從國庫支款?！?⑥美國國會是個龐大的機構(gòu)，內(nèi)部設(shè)立了眾多的委員會，它的運轉(zhuǎn)是依靠各個委員會的工作來維持的，美國參眾兩院的常設(shè)委員會有40多個，，在財政立法方面，兩院都有撥款常設(shè)委員會與財政常設(shè)委員會。其中，在眾議院里，還設(shè)有預(yù)算常設(shè)委員會和籌款常設(shè)委員會。一般來說，各常設(shè)委員會的主席和大多數(shù)的委員都出自兩院中的多數(shù)黨。⑦所以，兩黨可以通過來控制國會進而來掌控各委員會，這樣一來，便可為順利通過本黨的財政政策來鋪平道路，進而獲得撥款。由此可見，美國國會對撥款的控制，因此，在美國特色的兩黨制下，兩黨之間的爭斗除了爭奪總統(tǒng)職位，成為執(zhí)政黨外，國會的選舉對于兩黨來說也是非常重要的，因為兩大政黨在兩院中席位占優(yōu)勢的一方能掌握著政策制定的主動權(quán)，競選總統(tǒng)失敗的政黨若在國會選舉中獲得勝利，在兩院中占據(jù)多數(shù)席位，那么便控制著財政撥款，大大增加了政府因得不到撥款而不得不面臨關(guān)門的風(fēng)險，從而影響著政府行為。

然而國會需要通過立法來行使撥款權(quán)，根據(jù)憲法，對于國會兩院通過的各項法案，總統(tǒng)擁有否決權(quán)，可以否決國會通過的撥款法案?？偨y(tǒng)對于否決權(quán)的使用，要看國會對他的預(yù)算建議做何反應(yīng)，若總統(tǒng)行使了否決權(quán)，總統(tǒng)的否決也是可被國會兩院各自2/3多數(shù)的票共同推翻。這就是在分權(quán)制下總統(tǒng)、國會在預(yù)算方面的權(quán)力關(guān)系。

2.政黨制度帶來激烈的國會、總統(tǒng)預(yù)算斗爭

在分權(quán)制衡條件下，由于國會、總統(tǒng)在預(yù)算方面的權(quán)力不同，這讓它們不能以自己的意志來決定預(yù)算，使得預(yù)算制定更加復(fù)雜，這使按時通過預(yù)算法案變得極為困難，國會與總統(tǒng)制衡對抗，任何一方無法占據(jù)絕對優(yōu)勢，只能通過有妥協(xié)的讓步來達成一致從而完成決策。美國特色的兩黨制使得國會山與白宮能夠?qū)儆谛欧畈煌砟畹恼h，兩大黨在自己占據(jù)的地盤上大張旗鼓地推行本黨方針政策，貫徹本黨的理念，阻礙對方的圖謀，將國會與總統(tǒng)的斗爭變得更加激烈。

在美國兩黨制的政黨制度下，兩黨都希望入主白宮，爭奪總統(tǒng)的職位。馬克思曾說過：“那些爭奪統(tǒng)治權(quán)而相繼更替的政黨，都把這個國家龐大的建筑物的奪得視為自己勝利的主要戰(zhàn)利品?！痹诿绹@樣的一個三權(quán)分立的國家機構(gòu)中，總統(tǒng)為政治的中心，掌握著大權(quán)，一個政黨如果獲得了總統(tǒng)的職位，就表明它獲得了國家政權(quán)。但是非執(zhí)政黨也是能夠在國會兩院中取得多數(shù)席位來與總統(tǒng)抗衡的，因為兩黨在國會中席位的多少不取決于它是不是執(zhí)政黨。兩黨借助著白宮與國會兩大陣營，圍繞著預(yù)算工作來進行政黨斗爭。預(yù)算對政府的約束力最大，非執(zhí)政黨若能在國會兩院中取得多數(shù)席位，則可以用法律、決議、聲明等約束政府，政府對之不一定聽從；但是，只要國會不通過預(yù)算讓政府無錢可花，政府相關(guān)部門只得關(guān)門。因此，非執(zhí)政黨可以通過控制國會來操縱預(yù)算來約束政府行為。而政府?dāng)M定的預(yù)算若未得到國會的批準(zhǔn)，政府一年的工作則不能按時完成。因此，民主、共和兩黨每年都會打預(yù)算仗，想把自己的政治主張來寫進預(yù)算，來實現(xiàn)自己的治國方案。

3.兩黨斗爭引起的政府關(guān)門

此次的政府關(guān)門，主要原因就是兩黨圍繞著預(yù)算中的醫(yī)改法案的斗爭。但事實上，在意識形態(tài)領(lǐng)域，兩黨并沒有根本區(qū)別。它們都是代表壟斷資產(chǎn)階級的利益，二者的不同主要反映在某個具體政策的實施上。自共和黨重新奪回眾議院主導(dǎo)權(quán)后，便積極推行本黨的治國方略。主張小政府、大社會，反對擴大政府的職能，希望削減政府在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域方面的預(yù)算開支，所以便不贊成總統(tǒng)所倡導(dǎo)的建立一個由政府主辦公共醫(yī)療保險計劃新醫(yī)改，而總統(tǒng)的民主黨人主張擴大政府的職能，認(rèn)為在推動社會福利事業(yè)的發(fā)展和控制企業(yè)活動方面上，政府應(yīng)積極參與。因此，共和黨操縱的國會想通過不批準(zhǔn)政府的預(yù)算案（這會導(dǎo)致政府關(guān)門），借此希望民主黨對醫(yī)改法案進行修改。而奧巴馬的民主黨人對待新醫(yī)改的態(tài)度非常堅決，堅持不再修改醫(yī)改法案，并表明若政府最后因此而關(guān)門，那也無計可施。于是，在這種情況下，美國政府就這樣關(guān)門了。

三、結(jié)語

回顧美國歷史，不難發(fā)現(xiàn)，在里根總統(tǒng)之后，每當(dāng)處于國會兩院和白宮的府會分治期，政府關(guān)門頻發(fā)，這已經(jīng)成為兩黨相互斗爭的利器。近幾十年來，當(dāng)推出的重大改革政策與府會分治期重疊，兩黨爭斗到政府關(guān)門的可能性則明顯增大。在2013年10月16日，美國國會通過了解決政府關(guān)門的議案，奧巴馬已經(jīng)將議案簽字成法，持續(xù)兩個多星期的聯(lián)邦政府關(guān)門宣告結(jié)束。政府關(guān)門雖已結(jié)束，但帶給我們的思考卻很多。美國民眾對政府關(guān)門現(xiàn)象屢見不鮮，大多數(shù)美國民眾認(rèn)為在政府關(guān)門問題上，兩黨互不妥協(xié)是既不利己也不利人的。

對于美國政府關(guān)門，我們中國人應(yīng)如何看待呢，有些人認(rèn)為這是美國民主的體現(xiàn)，對于美國民主，從來都是見仁見智。美式民主本質(zhì)上只不過是以少數(shù)人的民主冒充多數(shù)人的民主，以形式上的平等掩蓋事實上的不平等。對于國會與總統(tǒng)，誰更能代表民意，從此次政府關(guān)門中可以看到，雖最后斗得政府關(guān)門，但都是維護壟斷資產(chǎn)階級的利益，政府關(guān)門不會使美國的經(jīng)濟出現(xiàn)崩盤，也不會造成大規(guī)模政治混亂的局面。因為美國政治精英握有解決政府關(guān)門的鑰匙，不管兩黨如何爭斗，聯(lián)邦政府還會跟之前一樣，再次開門。通過前文的分析，我們可以得知，當(dāng)今美國政治發(fā)展到了一個新的歷史階段，而政府關(guān)門就是在新階段出現(xiàn)的一個新的插曲，只要美國特色的兩黨制的政黨制度仍然存在，此次的政府關(guān)門就絕不會是最后一次。

注釋

① 謝茨施耐德認(rèn)為，事實上，政黨不僅在創(chuàng)制政府時扮演了主角，尤其還是民主政府的制造者.（See E.E.Schattschneider，Party Government，New Brunswick，New Jersey：Trans

action Publishers，2004：1）.

② 林尚立認(rèn)為，“現(xiàn)代政治與傳統(tǒng)政治的一個重要區(qū)別在于政黨的出現(xiàn)和政黨政治的 發(fā)展.如果說馬基雅維利時代政治舞臺的主角是君主，那么當(dāng)今世界各國政治舞臺的主角就是政黨.”由此，他認(rèn)為政黨研究是現(xiàn)代政治學(xué)研究的重要內(nèi)容.參見林尚立.政黨政治與現(xiàn)代化——日本的歷史與現(xiàn)實[M].上海人民出版社，1998：前言.

③ 沈宗靈.比較憲法——對八國憲法的比較研究[M].北京大學(xué)出版社，2002：256.

④ “Health Care Reform：Putting Patients First，”2008 Republican Platform， The American Presidency Project[online]，2009-11-6.

⑤ The New York Times，Sopport Builds for a plan to Rein In Medicare

⑥ 查爾斯·A·比爾德.美國政府與政治[M].朱曾汶，譯.商務(wù)印書館，1987：933.

⑦ （美）詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯，等，著.民治政府—美國政府與政治[M].第二十版.吳愛明，等，譯.中國人民大學(xué)出版社，2007：320-322.

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