大部制后三說國家公園和既有自然保護地體系的關(guān)系
——解讀《建立國家公園體制總體方案》之五（上）

蘇 楊

蘇楊，環(huán)境科學(xué)博士?，F(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯。主要專注于人口、資源、環(huán)境政策的研究。

作者按：專欄空缺了三個月，除了因為這三個月作者忙，還因為國家更“忙”。對中國的國家公園工作而言，2018年的2、3、4月是國家公園體制改革的春天：改革在中央機構(gòu)層面也開始落地，對自然資源實行統(tǒng)一管理的自然資源部及其下屬的國家公園管理局都已揭牌。這個時候，接著討論國家公園體制工作，就不用像上篇結(jié)尾那樣擔心卷入利益紛爭代言，且對現(xiàn)階段國家公園工作到底歸誰牽頭、各自然保護地管理體系何去何從等業(yè)內(nèi)人士高度關(guān)心的問題都可以打開天窗說亮話了。這次從“國家公園的主體性怎么體現(xiàn)、自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)體系何去何從、以自然資源為主體的旅游景區(qū)還能與自然保護地互穿馬甲嗎”三方面來說，只是說來話長，還是得分為上下兩部分。

2018年4月10日，自然資源部和國家公園管理局都舉行了揭牌儀式，自然資源和自然保護地統(tǒng)一管理的局面在場面上有了起點，國家公園和既有自然保護地體系的關(guān)系從“領(lǐng)證”走到了“婚禮”，以后就在一個牌子下過日子了。一開始合家過日子，柴米油鹽算家賬的事就都得考慮，闔家團圓不一定合家歡，國家公園和合過來的各類自然保護地的關(guān)系就是首位的家事。與上篇的野生動物與國家公園的關(guān)系不同，這個話題涉及廣泛，且在十九大之后成了相關(guān)部委揪心的議題：對中國的自然保護來說，國家公園真正影響到全局，源自十九大報告提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。既往，相關(guān)部委的心態(tài)是：我管理的保護地自成體系，擠不進國家公園的“高鐵”軌道，也有自己的慢車道慢慢走，且正因為不高大上，管理起來隨意性大，不會事事都有中央盯著?，F(xiàn)在，中央要“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，國家公園是主體了，不靠攏不行，加之國家公園管理局產(chǎn)生后，自然保護地都集中到一家管理（或直接管理或行業(yè)管理，過去的九龍治“地”變成了一條龍），這個關(guān)系必須厘清，畢竟家有家規(guī)且一家人說不出兩家話。《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）中明確“構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護地體系”只是給了各類保護地一個發(fā)展標桿，現(xiàn)在各類自然保護地都需要認真考慮自身的定位、和國家公園的關(guān)系、2020年國家公園批量出世后出路何在，所以，首先就要探討什么是主體。

一、國家公園的主體性怎么體現(xiàn)

在中國古代的治理體制中，有“虞”這樣的機構(gòu)統(tǒng)管各類自然資源（包括了野生動物資源），《周易》中“即鹿無虞，惟入于林中；君子幾，不如舍，往吝”就較好地說明了虞官的職責。這次大部制改革似乎返樸歸真了。3月13日公布的機構(gòu)改革方案，相關(guān)內(nèi)容包括：組建自然資源部，實現(xiàn)山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理……組建國家林業(yè)和草原局，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，保障國家生態(tài)安全。如果說十九大報告的“三個統(tǒng)一”（統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責）還只是給出了一個方向，這個方案就給出了操作方式，明確了以下三方面要點：①各類自然資源統(tǒng)一管理，自然資源部統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)管理和國土空間用途管制職責；②國家公園管理局統(tǒng)一管理自然保護地體系（將國土資源部、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等的管理職責進行整合，由國家林草局（加掛國家公園管理局牌子）進行統(tǒng)一管理）；③生態(tài)環(huán)境部按照相關(guān)法律進行監(jiān)管。將機構(gòu)改革方案對自然的管理體制設(shè)計總結(jié)一下，自然資源部是“大地主”，還通過規(guī)劃使國土空間的各類資源合理、有序使用；其中的自然保護地，由國家公園管理局來當“地主”，直接管理部分國家公園，對其他自然保護地進行行業(yè)管理；生態(tài)環(huán)境部依據(jù)《環(huán)境保護法》等監(jiān)管這些國土空間和自然保護地。這就既實現(xiàn)了“一地一主”，也分開了所有者和監(jiān)管者，即既有單位“當家做主”“敝帚自珍”地負責這些公有土地上的“小公益”，可持續(xù)地做好這些土地的保護利用工作；也有單位負責全民公益，按照法律對業(yè)主進行監(jiān)管，避免小公益侵犯大公益。

這種有分工、有合作、有監(jiān)督的管理架構(gòu)，使國家公園的主體性更易全面顯現(xiàn)出來，也做實了改革對整個自然保護地體系的影響，圖1到圖3的變化正是這三年間，對國家公園和自然保護地體系的關(guān)系，大家最初的認識和實際形成的格局對比。目前來看，這種主體性既體現(xiàn)在資源上，也體現(xiàn)在體制上：從資源而言，主要看重要性和面積。國家公園肯定價值重要：生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性；而且， 在面積上是主體，面積大、類型全 。從體制而言，在《總體方案》中提到的六方面主要體制機制（管理單位體制、自然資源權(quán)屬制度、規(guī)劃體制和機制、資金機制、經(jīng)營機制、社會參與機制等，具體參見《事權(quán)統(tǒng)一、責權(quán)相當，中央出錢、指導(dǎo)有方——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉之一》，載于《中國發(fā)展觀察》2017年第19-20期），都應(yīng)該向國家公園看齊。這樣，國家公園和自然保護地各體系的關(guān)系，在國家公園工作剛開始部署時大家的理解（用圖1來總結(jié)）、“為代表”時的理解（圖2）和“為主體”時的理解（圖3）都存在差別。

圖3體現(xiàn)出來的主體性已經(jīng)很明確了，國家公園應(yīng)該是自然保護地的“俱”樂部而非專屬會所，國家公園體制會全方位影響所有自然保護地的管理，國家公園管理局會全方位介入所有自然保護地（以及以自然資源為主體的其他特殊功能空間）的日常管理。但也必須認識到，國家公園體制仍在試點階段，國家公園的管理工作并未進入到體制形成后的日常管理階段。國家公園管理局只是負責國家公園和自然保護地的日常管理，日常管理與體制改革是兩碼事。這即是說，在未來的國家公園相關(guān)事務(wù)中，仍然存在這樣的分工：首先，2020年前仍然屬于國家公園體制試點期，體制建設(shè)仍然是主導(dǎo)性的，這期間的工作仍由國家發(fā)改委主導(dǎo)，才可能形成符合《總體方案》的利益格局并保證改革中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。所以，部際聯(lián)系機制仍然需要，只是參與部委調(diào)整了（因為機構(gòu)改革）。其次，國家公園管理局負責日常管理（具體責權(quán)需要三定方案明確，包括自然保護地的規(guī)劃統(tǒng)歸自然資源部還是專設(shè)于國家公園管理局等），但今后若有較大的國家公園體制調(diào)整，仍需要國家發(fā)改委等綜合部委牽頭。就好比當初醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)是由衛(wèi)生部管理，但“醫(yī)改”等還要國家發(fā)改委在具體改革事務(wù)中牽頭一樣。

圖1 最初公眾和多數(shù)官員理解的國家公園與其他保護地在空間和體制上的關(guān)系

圖2 “以國家公園為代表的自然保護地體系”反映出的國家公園與其他保護地在空間及體制變遷上的關(guān)系

圖3 機構(gòu)改革后反映出的國家公園相對其他保護地的主體性（注：從左到右分別為圖1、圖2、圖3）

這種局面下，對自然保護地體系來說，影響最大的就是圖3中被國家公園“侵蝕”面積最大的自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)了，這還是既有的自然保護地體系中“唯二”的法定保護地體系，對其的管理在現(xiàn)階段仍然要遵循現(xiàn)法，這二者在“整合設(shè)立一批國家公園”中咋整？

二、自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)體系何去何從

國家通過機構(gòu)設(shè)置和部門分工明確了國家公園的主體性，但還沒有明確既有自然保護地體系改造的路線圖。對中國的自然保護地體系而言，從國家管理的角度看，是分了明顯的三六九等的。第一等，是法定保護地，目前只有兩類：自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)，分別依據(jù)《自然保護區(qū)條例》和《風景名勝區(qū)條例》建立，國家級的這兩類保護地的資格是由國務(wù)院認可并發(fā)布（所以其不應(yīng)該是“分頭設(shè)置”，在這一點上《總體方案》似有描述不妥之嫌）；其次的，是按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，在禁止開發(fā)區(qū)的外延中也得到認可的地質(zhì)公園和森林公園（盡管這種認可似乎有點無厘頭，沒人能理性地說清原因，只是中央批的文件這么寫了，《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《總體方案》也延續(xù)了）。須知，這種認可是有中央財政資金作后盾的，《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》沿襲了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中的說法，只將自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、濕地公園、森林公園和算不上同概念分類的世界自然文化遺產(chǎn)算到了這個范圍內(nèi)）；第三等，是其余的，濕地公園、水利風景區(qū)、城市濕地公園等。還有等外的，尚未真正建成管理體系的，是礦山公園、沙漠公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)等。

圖4 國家級風景名勝區(qū)在對外交流中被譯為中國國家公園已有約三十年歷史

從實際管理情況來看，所有這些自然保護地的確都呈現(xiàn)典型的部門管理特征，分頭管理落實到地方的實踐中，就成了交叉管理、多頭管理、低效管理，所有才需要建立國家公園體制，通過體制整合和空間整合，解決這些問題。但也不可能、不應(yīng)該將這些類的自然保護地“整”沒了，因為盡管這些自然保護地都有部門背景，但也應(yīng)該說各有類型特色且因“地”制宜。例如，起源于水庫等水利設(shè)施多種經(jīng)營的水利風景區(qū)的特色就很明顯，其限制開發(fā)區(qū)的特征更加顯著，大多數(shù)水利風景區(qū)在資源狀況、保護需求、利用方式等方面與作為禁止開發(fā)區(qū)的其他類保護地還是區(qū)別明顯的。也因此，水利風景區(qū)的原管理部門，一直試圖在國土空間保護開發(fā)方面定位為限制開發(fā)區(qū)，突出自身三生統(tǒng)籌特色（生產(chǎn)、生活、生態(tài)），建立有自身特色的管理體制。這樣，在自然保護區(qū)成為中央環(huán)保督察重點的情況下，其因為在保護地中規(guī)則限制少、更易兼顧保護與發(fā)展的平衡，而可能更受地方政府的青睞，反而可能獲得更大的發(fā)展空間：習(xí)慣了利用保護地搞旅游開發(fā)的地方領(lǐng)導(dǎo)還覺得——有一種類型的保護地還有有限的作為空間（具體可參見《保護地體系與新型城鎮(zhèn)化》一文，載于《中國發(fā)展觀察》2016年第10期）。

但是，像水利風景區(qū)這樣有“先天”自身類型特色的保護地不多，大多數(shù)保護地只是交叉設(shè)置、多頭管理。就如新聞里舉的例子，上海市農(nóng)委管理的中華鱘省級自然保護區(qū)和上海市林業(yè)局管理的崇明東灘國家級自然保護區(qū)有至少一半的面積是重疊的，且崇明東灘保護區(qū)管理人員進出時，要嚴格執(zhí)行《上海市灘涂管理條例》的話，還需要由上海市水務(wù)局發(fā)放許可證。這不僅是自然保護區(qū)才有的情況，不幸的家庭各有各的“不幸”，設(shè)置程序最嚴格的國家級風景名勝區(qū)（也最早被譯為中國國家公園并延續(xù)到現(xiàn)在，參見圖4）概莫能外：盡管有法律保駕、部委護航（法定保護地，且是唯一的審批公布和總體規(guī)劃審批公布都要通過國務(wù)院的保護地），實際管理中仍然不規(guī)范，還被大多數(shù)地方政府視為搖錢樹。風景名勝區(qū)和旅游景區(qū)，雖然在很多地方都簡稱為景區(qū)，但按照文件和法規(guī)二者其實是大異其趣的：一個首要功能是保護，一個首要功能是營利。

現(xiàn)實中，風景名勝區(qū)這類無論從內(nèi)涵到文件都絕對屬于禁止開發(fā)區(qū)的保護地，基本沒有享受過自然保護區(qū)的待遇，反而有不少成為地方政府的搖錢樹（納稅大戶）。就以首善之區(qū)北京的風景名勝區(qū)為例，多數(shù)風景名勝區(qū)的管理單位為旅游度假區(qū)管委會甚至企業(yè)（如金海湖風景名勝區(qū)的管理單位為金海湖旅游度假區(qū)管理委員會），且資金機制呈現(xiàn)整體營利狀態(tài)，大多數(shù)為自收自支的事業(yè)單位，3/4的景區(qū)實行企業(yè)管理，3個景區(qū)為上市公司管理。這些風景名勝區(qū)，違規(guī)開發(fā)非常突出，建設(shè)性破壞嚴重，遍布大型游樂設(shè)施、賓館、培訓(xùn)中心、商店餐館，在日常管理中超容量接待游客、規(guī)劃審批監(jiān)管不到位等是普遍現(xiàn)象。

自然保護區(qū)作為享受國家保護性資金最多的自然保護地類型，在經(jīng)營方面比風景名勝區(qū)規(guī)范了許多，但問題并不少，祁連山事件就是這些問題的典型反映。自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)的這些共性問題說明，沒有實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和國土空間用途管制的兩方面統(tǒng)一管理，祁連山的問題就會山連山地出現(xiàn)。而要統(tǒng)一管理，目前只有國家公園體制提供了這樣的機遇。這是因為，既往，自然保護區(qū)牌子也是大家十分渴求的：不僅主要領(lǐng)導(dǎo)有政績，也有地方的官位和中央的補助，還可以發(fā)展旅游、種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，甚至開礦的手續(xù)也辦得下來?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》的確像個圍欄，但這個圍欄可以跳過去、開口乃至直接撞倒。有的省在自行搞國家公園試點時，甚至直接將自然保護區(qū)喬裝打扮為搞旅游開發(fā)的國家公園。例如，“西雙版納熱帶雨林國家公園景區(qū)”占地面積為397公頃，其中屬國家級自然保護區(qū)范圍內(nèi)的面積有150公頃；海南《熱帶雨林國家公園—海南尖峰嶺旅游區(qū)總體規(guī)劃（2011-2030）》批前公示中直接將這個區(qū)域定位為“海南國際旅游島金色西岸以熱帶雨林、山水景觀、黎族文化為特色，以生態(tài)觀光與休閑度假、科普考察、民俗體驗為主要功能的熱帶雨林國家公園和避暑勝地”，規(guī)劃目標也強調(diào)游客量與發(fā)展規(guī)模。而這，比起西北能直接將自然保護區(qū)改作或當作礦區(qū)的卡拉麥里山、賀蘭山和祁連山來說（具體參見《為何和如何讓“國家公園實行更嚴格保護”》，載于《中國發(fā)展觀察》2017年第1期），還是“文明”的開發(fā)。直到祁連山事件出來后，大家才發(fā)現(xiàn)《自然保護區(qū)條例》這個圍欄被通了高壓電，中央傳輸過來的高壓電是真會電人的，自然保護區(qū)的無序開發(fā)才被全面遏制住。

在這些亂象面前，資源價值較高且需要整合保護的自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)，肯定需要首先治亂?！犊傮w方案》出臺后，這樣的自然保護地前景明晰了，合格的且地方易犯錯誤或地方搞不好的（如跨省整合更好），盡量往國家公園上靠（具體可參見《第一批國家公園可能是哪些》，載于《中國發(fā)展觀察》2017年第5期）。這樣的發(fā)展前景，現(xiàn)在有了新的自然資源統(tǒng)一管理的大部和國家公園管理局作為支撐，似乎前程可期了（機構(gòu)改革方案中明確了似乎所有的自然保護地的產(chǎn)權(quán)管理和空間用途管制的職能都劃歸自然資源系統(tǒng)，包括了林草系統(tǒng)），但現(xiàn)實是復(fù)雜的，由于法規(guī)滯后，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)仍然可以依法（《自然保護區(qū)條例》）進行綜合管理，其以示范管理名義建起來的兩百多個自然保護區(qū)就暫時難以被整合到同一個系統(tǒng)中。就是說，自然保護區(qū)的分散管理，還會存在若干年。這說明，改革從來不是一蹴而就的，部門利益也不是一次大部制改革就能改成國家利益的。當然，中國人都知道家和萬事興，從家“合”萬事新開始，搞保護的一家人說不出兩家話，大家抱著家國情懷做國家公園的事，興邦可待。即便旅游景區(qū)，主管部門的思路也是識大體、顧大局的。例如，國家旅游局編撰的《2016年中國旅游景區(qū)發(fā)展報告》（2017年底出版）中明確提出“景區(qū)發(fā)展類別化。踐行景區(qū)分類管理模式，對于新興非傳統(tǒng)型景區(qū)，如主題公園、度假休閑類景區(qū)，將以政策引導(dǎo)與市場監(jiān)管為主。世界遺產(chǎn)、國家級風景名勝區(qū)等資源型景區(qū)可采用國家公園管理體制，以資源保護和社會公益性為管理重點”。

有這樣的認識后，下個問題就出來了，即以自然資源為主體的旅游景區(qū)還能與自然保護地互穿馬甲嗎？下半篇專此討論。