完善農(nóng)村基層民主選舉的幾點(diǎn)思考

劉衛(wèi)常

近年來，農(nóng)村基層民主選舉在組織指導(dǎo)上越來越科學(xué)，在程序操作上越來越規(guī)范，在選舉結(jié)果上也越來越符合民意。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和農(nóng)村基層民主選舉實(shí)踐的不斷深入，選舉中出現(xiàn)的問題也日漸增多，尤其是近兩年的鎮(zhèn)村合并導(dǎo)致農(nóng)村的選舉情勢(shì)更加復(fù)雜、派性斗爭(zhēng)愈發(fā)嚴(yán)重。如果處理不當(dāng)，將會(huì)進(jìn)一步影響到農(nóng)村的政治穩(wěn)定和基層民主的發(fā)展。黨的十九大報(bào)告指出，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。完善農(nóng)村基層民主選舉，推進(jìn)基層民主建設(shè)，不僅是新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、構(gòu)建“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系的題中之義，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。農(nóng)村基層民主是中國(guó)民主政治的試驗(yàn)田，我們要在民主進(jìn)程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層民主選舉的完善與創(chuàng)新，促進(jìn)基層民主政治的深入發(fā)展。

一、教育引導(dǎo)群眾正確行使民主權(quán)利

1. 加大宣傳教育力度，提高村民的文化水平和民主素質(zhì)

列寧指出，“文盲是站在政治之外的?！爆F(xiàn)行各種制度為村民提供了政治參與的條件和機(jī)會(huì)，但還需要村民有相應(yīng)的政治素養(yǎng)和參與能力，否則仍只能游離于政治之外，做旁觀者而不是真正的參與者。因此，要通過加強(qiáng)農(nóng)村九年義務(wù)教育、建立專門的教育培訓(xùn)機(jī)制等多種途徑來提升村民的文化素質(zhì)；充分利用廣播、電視、手機(jī)資源，通過散發(fā)傳單、小冊(cè)子、貼宣傳海報(bào)等多種形式宣傳農(nóng)村基層民主，不間斷地灌輸民主政治知識(shí)，有針對(duì)性地對(duì)村民進(jìn)行思想政治教育，培養(yǎng)其民主意識(shí)，摒棄小農(nóng)意識(shí)和宗派意識(shí)，珍惜自己的民主權(quán)利，投好神圣的一票；通過典型示范深化村民對(duì)村級(jí)換屆選舉和自身民主權(quán)利的認(rèn)識(shí)，比如，開展以“投出莊嚴(yán)一票、選好兩委班子”為主題的宣傳月活動(dòng)，在本土電視臺(tái)反復(fù)播放

“優(yōu)秀村黨支部書記、村委會(huì)主任”的先進(jìn)事跡等；政府和社會(huì)還要加大投入，大力興建農(nóng)村文化娛樂設(shè)施，如建立村辦圖書館、村級(jí)健康中心、村級(jí)老年大學(xué)，成立老年協(xié)會(huì)、廣場(chǎng)舞協(xié)會(huì)等，積極開展內(nèi)容健康、豐富多彩的文化娛樂活動(dòng)，以此來增強(qiáng)農(nóng)民的認(rèn)知能力，提高其文化素養(yǎng)，進(jìn)而取代村民的以血緣為中心，以家族、宗族 “相互扶助”為主軸的生活圈子，使他們逐步淡化家族觀念、宗族觀念，在選舉中不唯家族、宗族利益來選人，而是能夠重品德、魄力、能力等選人。

2.加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，提升村民的法律素養(yǎng)

基層民主建設(shè)是鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，完善農(nóng)村基層民主選舉，必須要加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，不斷提升村民的法律素養(yǎng)，使村民能依法依規(guī)參與選舉。要向村民宣傳憲法、村民委員會(huì)組織法等相關(guān)法律法規(guī)，并且將遵紀(jì)守法、民主議事等寫入村規(guī)民約，讓村民知法懂法，熟悉民主的基本原則、運(yùn)行規(guī)則和運(yùn)行程序，培養(yǎng)主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，使他們逐步成為“政治人”“法律人”，從而能積極主動(dòng)、有序有效地投身民主選舉的實(shí)踐，積累民主經(jīng)驗(yàn)，提高參與技能，并且在不斷的實(shí)踐中能夠清楚辨識(shí)、自覺抵制和主動(dòng)監(jiān)督選舉中的違法違規(guī)行為。

二、加強(qiáng)黨委、政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)推動(dòng)

地方各級(jí)黨委、政府要端正自身位置，減少干預(yù)，加強(qiáng)對(duì)選舉的組織領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)，這是農(nóng)村基層民主選舉順利進(jìn)行的強(qiáng)大后盾和有力保障。

1.加強(qiáng)地方各級(jí)黨委的組織領(lǐng)導(dǎo)作用

黨的十九大報(bào)告指出：“東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！蓖晟妻r(nóng)村基層民主選舉，保障廣大村民的民主權(quán)利，就必須堅(jiān)持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的政治保證。農(nóng)村基層民主選舉離不開各級(jí)黨委的組織領(lǐng)導(dǎo)，離不開各部門的密切配合?？h、鄉(xiāng)一級(jí)要形成黨委政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥、組織部門統(tǒng)一牽頭、民政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、有關(guān)部門協(xié)同參加的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、層層落實(shí)，做好培訓(xùn)督查、輿情監(jiān)測(cè)、應(yīng)急處置、制度建設(shè)等工作，確保村級(jí)換屆選舉的順利進(jìn)行。特別是要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)基層民主選舉的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在鄉(xiāng)村治理上要把握好“度”，既不能隨意對(duì)待或放任不管，也不能干預(yù)過度，在村級(jí)換屆選舉中，要嚴(yán)格組織原則，抓好宣傳教育，做好群眾思想工作，引導(dǎo)群眾把政治合格、德才兼?zhèn)?、有群眾威信、熱愛農(nóng)村事業(yè)的村民選進(jìn)村級(jí)組織中。同時(shí)，也要發(fā)揮好村黨支部的作用。農(nóng)村黨支部在鄉(xiāng)村治理中的地位舉足輕重，村黨支部在村級(jí)換屆選舉中要切實(shí)發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其他村級(jí)組織必須接受和服從村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，緊密配合，團(tuán)結(jié)協(xié)作，使村級(jí)換屆選舉工作得以順利開展。

2.發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和推動(dòng)作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織是農(nóng)村基層民主建設(shè)的指導(dǎo)和推動(dòng)者，影響著農(nóng)村基層民主的發(fā)展以及農(nóng)村基層民主選舉的進(jìn)程和效果。完善農(nóng)村基層民主選舉，必須真正發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和推動(dòng)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部要定位好自己的角色，破除“主人”思想、特權(quán)思想，科學(xué)指導(dǎo)農(nóng)村基層民主選舉工作，力避對(duì)民主選舉的權(quán)力滲透。要進(jìn)一步深化政治體制改革，扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作作風(fēng)，變管理型政府為服務(wù)型政府，樹立服務(wù)理念，尊重農(nóng)民在選舉中的主體地位，為農(nóng)村基層民主選舉提供必需的公共產(chǎn)品，依法依規(guī)指導(dǎo)和監(jiān)督農(nóng)村基層民主選舉的開展。必須最大限度地避免失范行為的產(chǎn)生，比如說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干涉村委會(huì)選舉，不得提名、指定村委會(huì)主任以及其他村干部候選人，也不得采用暗示、大會(huì)小會(huì)宣傳某人、公私場(chǎng)合提高某人威望等辦法使村民產(chǎn)生“某某是指定人選”的聯(lián)想；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格自律，對(duì)于一些心懷目的者的利益誘惑，應(yīng)遵循職業(yè)操守和道德底線，遵守法紀(jì)法規(guī)，絕不“踩地雷”，碰“高壓線”，使換屆選舉風(fēng)清氣正，真正選出新農(nóng)村建設(shè)所需之人。

三、確保農(nóng)村基層民主選舉的程序公正

程序公正是建設(shè)政治文明和現(xiàn)代法治社會(huì)的基石，也是實(shí)現(xiàn)結(jié)果公正的前提和保障。若缺乏科學(xué)的選舉程序，民主選舉不僅難以達(dá)到既定目的，甚至可能成為腐敗的催化劑。因此，完善農(nóng)村基層民主選舉，關(guān)鍵是要嚴(yán)格履行選舉程序，確保選舉的合法性、公正性，防止村民選舉權(quán)利的虛化。

1.重視“選舉前”的宣傳培訓(xùn)

（1）成立村級(jí)換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。選舉前，要成立由縣（市、區(qū)）委書記擔(dān)任組長(zhǎng)的村級(jí)換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立黨委書記任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，并組建專門的工作機(jī)構(gòu)，科學(xué)指導(dǎo)村級(jí)換屆選舉，制定選舉工作實(shí)施方案，做好組織宣傳工作，協(xié)助各村選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組織投票與唱票工作，負(fù)責(zé)處理選舉中出現(xiàn)的各種問題。這是促進(jìn)農(nóng)村基層民主選舉有序有效進(jìn)行的組織保證。

（2）做好宣傳動(dòng)員工作。選舉前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要組織人員進(jìn)村入戶摸底，掌握社情民意和選情動(dòng)向，做好群眾思想工作。要充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、電子信息屏、村務(wù)公開欄等資源，制作張貼好選舉宣傳海報(bào)、標(biāo)語(yǔ)，宣傳農(nóng)村基層民主選舉的相關(guān)信息，比如選民資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、候選人資格條件、選舉日程安排和地點(diǎn)、選舉政策程序、紀(jì)律要求等等，讓村民全面掌握選舉的方法、步驟、法律法規(guī)并做好充分準(zhǔn)備。尤其是可以利用QQ、微信等發(fā)布“選舉小貼士”來提醒群眾，讓他們更及時(shí)、全面地了解選舉的最新動(dòng)態(tài)。

（3）抓好教育培訓(xùn)工作。要教育引導(dǎo)村民正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待農(nóng)村基層民主選舉，不感情用事，不隨波逐流，不隨意對(duì)待，不違法違規(guī)，主動(dòng)參與和積極支持選舉，按照自己的真實(shí)意愿選好村干部。要做好外出務(wù)工經(jīng)商村民和流動(dòng)黨員的教育引導(dǎo)工作，充分保障他們的權(quán)利，一對(duì)一地進(jìn)行聯(lián)系和動(dòng)員，讓他們積極回鄉(xiāng)參加選舉。要強(qiáng)化基層干部對(duì)選舉的認(rèn)同感和適應(yīng)性，對(duì)參與選舉工作和指導(dǎo)選舉工作的人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，使他們加深對(duì)農(nóng)村基層民主選舉相關(guān)精神、原則的了解，熟悉和掌握選舉工作的政策法規(guī)、操作流程，提升其責(zé)任感和能力水平，以推進(jìn)選舉工作的有序開展。

2.規(guī)范“選舉中”的操作流程

在選舉的過程中，該履行的程序一個(gè)都不能少，主要是要把好村級(jí)黨組織班子的“兩推一選”關(guān)，把好村委會(huì)選舉中的幾個(gè)重要關(guān)口，并且嚴(yán)格按規(guī)定和流程來操作，以充分保障村民的民主權(quán)利不受侵犯。

（1）把好村級(jí)黨組織班子的

“兩推一選”關(guān)

在村級(jí)黨組織成員的選舉中，一方面，“兩推”要到位，“一推”中黨員和村民代表會(huì)議推薦村黨組織班子成員候選人初步人選，真正推出敢說真話敢干事、全心全意為人民服務(wù)的黨員；“二推”中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要先審核好候選人，然后召開黨委會(huì)議推薦出候選人初步人選。另一方面，在正式選舉時(shí)要把好兩個(gè)審核關(guān)，一是參加黨員大會(huì)選舉的黨員資格要審核，有違紀(jì)違法行為的、患有精神病的、生活不能自理的、自費(fèi)出國(guó)半年之類的黨員就不能參與選舉；二是嚴(yán)格按程序?qū)φ胶蜻x人進(jìn)行資格審查，不符合規(guī)定條件的，當(dāng)選無效。

（2）把好村民委員會(huì)選舉中的幾個(gè)重要關(guān)口

首先，把好村民代表推選關(guān)。村民代表要按一定比例戶數(shù)進(jìn)行推選，婦女代表占一定比例，一戶不得產(chǎn)生兩名代表，確保村民代表能真正代表絕大多數(shù)民意；無行為能力的、被判刑罰的、嚴(yán)重違反村規(guī)民約的村民都不能當(dāng)選為代表。另外，鎮(zhèn)村合并后，對(duì)于并村改革新組建的建制村，分配村民代表名額時(shí)應(yīng)按相對(duì)平衡的原則進(jìn)行，而不能唯人口基數(shù)定，以保障人口較少的原建制村在合并后也能享有相對(duì)平等的參與權(quán)和表達(dá)權(quán)。

其次，把好村民選舉委員會(huì)成員推選關(guān)。村民選舉委員會(huì)在選舉中的地位和作用也是舉足輕重的。其成員的推選要確保黨的領(lǐng)導(dǎo)，可將村級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人推選為選舉委員會(huì)主任，主持選舉委員會(huì)工作；選舉委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)是具備一定素質(zhì)和魄力的黨員或村民。

再次，把好選民登記關(guān)。在選民資格的確認(rèn)上要嚴(yán)格按規(guī)定操作，在外經(jīng)商務(wù)工的村民要及時(shí)聯(lián)系登記，不落下一人；不符合選民資格的，比如戶籍不在本村的暫住人口、精神病患者、被刑事拘留的等等，不能列入選民名單。

第四，把好候選人的競(jìng)選關(guān)。競(jìng)爭(zhēng)性選舉是民主的基本要件，只有確立公平公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使候選人之間的競(jìng)爭(zhēng)制度化、公開化、透明化，才能實(shí)現(xiàn)競(jìng)選環(huán)節(jié)的程序公正。在提名候選人時(shí)，應(yīng)當(dāng)由選民以無記名投票方式直接提名，任何組織或個(gè)人不得公開或私下指定候選人。要在競(jìng)選人和村民之間搭建一個(gè)對(duì)話平臺(tái)，讓競(jìng)選人的正當(dāng)愿望得以合理、充分釋放，應(yīng)組織競(jìng)選人發(fā)表治村演說，提出自己的見解，解答村民的問題，讓村民自己在競(jìng)選人之間做出選擇。這樣，能在一定程度上規(guī)范選舉中的競(jìng)爭(zhēng)，減少不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生。

第五，把好投票選舉關(guān)。規(guī)范投票選舉現(xiàn)場(chǎng)的流程十分重要，這是選舉中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，一絲一毫差錯(cuò)或疏忽都會(huì)導(dǎo)致不可估量的后果。投票地點(diǎn)和時(shí)間要事先明確，并且嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行，不得隨意更改，也不能因人而異，避免引起不必要的麻煩。選舉時(shí)村民領(lǐng)票、寫票、投票、唱票等環(huán)節(jié)都要嚴(yán)密設(shè)計(jì)，必須設(shè)立獨(dú)立投票間秘密寫票，只準(zhǔn)一次一人進(jìn)入，讓選民在無干擾的情況下能夠按照自己的真實(shí)意愿來投票；投票后在指定地點(diǎn)公開唱票，唱票結(jié)束后當(dāng)場(chǎng)宣布選舉結(jié)果。在選舉結(jié)果呼之欲出時(shí)還要提防落選方尋釁鬧事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員和選舉委員會(huì)要提前做好防范措施，避免投票箱被搶、選票被毀、打架斗毆等鬧選現(xiàn)象的發(fā)生。

3.抓好“選舉后”的收尾工作

在村級(jí)換屆選舉工作基本結(jié)束后，還要扎實(shí)做好選舉收尾工作，確保新一屆村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子又快又好地進(jìn)入工作狀態(tài)。

由于鎮(zhèn)村合并，選舉中產(chǎn)生的信訪問題會(huì)不斷增多，針對(duì)村情復(fù)雜、矛盾較大的村，必須加大查處力度，做好群眾工作，防止集體上訪、越級(jí)上訪甚至進(jìn)京上訪等問題的出現(xiàn)；要依法做好推遲選舉村的換屆選舉工作和另行選舉工作，確保按時(shí)圓滿完成村“兩委”換屆選舉工作任務(wù)；及時(shí)做好選舉的總結(jié)建檔及村委會(huì)財(cái)務(wù)和印章、文書檔案、資產(chǎn)交接等工作，做到程序規(guī)范、公開透明，不存遺漏和隱瞞；對(duì)離任村干部、新任村干部都要進(jìn)行談心談話，做好思想工作，消除彼此之間的隔閡，增強(qiáng)工作合力，保證村級(jí)各項(xiàng)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；組織村“兩委”成員進(jìn)行專門任職培訓(xùn)，著力提高村干部的政治素養(yǎng)和履職能力，幫助他們快速進(jìn)入角色、熟悉業(yè)務(wù)工作，帶領(lǐng)村民依法治村；建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，制定完善村民自治章程和村規(guī)民約，比如說，村“兩委”議事規(guī)則、村務(wù)公開制度、財(cái)務(wù)管理、民主監(jiān)督制度等，建立村級(jí)小微權(quán)力清單，劃定村干部權(quán)力的“邊界”，推進(jìn)村級(jí)事務(wù)陽(yáng)光運(yùn)行；完善任期目標(biāo)承諾制，要求村“兩委”班子結(jié)合本村實(shí)際，制定三年規(guī)劃和年度目標(biāo)，公開向群眾作出承諾，并把規(guī)劃目標(biāo)掛在網(wǎng)上長(zhǎng)年接受村民監(jiān)督。

四、健全農(nóng)村基層民主選舉的法律和制度體系

完善農(nóng)村基層民主選舉，必須貫徹依法治國(guó)方略，給予選舉以法律和制度的保證。要進(jìn)一步完善《村民委員會(huì)組織法》，細(xì)化村級(jí)民主選舉的相關(guān)規(guī)定，適當(dāng)修改某些滯后條文；應(yīng)制定關(guān)于農(nóng)村基層民主選舉的專門性法律，比如說《村民委員會(huì)選舉法》，從國(guó)家層面進(jìn)行法律引導(dǎo)，為處理選舉中出現(xiàn)的爭(zhēng)議提供法律依據(jù)；不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，使相關(guān)制度能夠與時(shí)俱進(jìn)，更符合基層民主建設(shè)實(shí)際情況。

1.在選民資格和候選人資格條件的界定上有明確的法律規(guī)定

首先，有更為細(xì)化的選民資格界定標(biāo)準(zhǔn)。必須在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合法律制度規(guī)定、村規(guī)民約以及本村實(shí)際情況，對(duì)選民資格作出更加細(xì)化的統(tǒng)一界定，不符合資格的“一刀切”，以維護(hù)法律的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性。比如說，戶籍不在本村又在本村居住的村民能否參與選舉，或者需要符合什么樣的條件？外出務(wù)工村民選民資格的確認(rèn)應(yīng)遵循何種標(biāo)準(zhǔn)以及如何幫助他們克服選舉信息獲取劣勢(shì)、距離障礙等問題？新加入農(nóng)村社區(qū)的居民能否參與選舉，這部分新型農(nóng)村居民的權(quán)益如何得到保障？同時(shí)，還應(yīng)對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)選民，比如老人、婦女、殘疾人等提供特殊的法律保護(hù)，讓他們也能夠正常享受到自己的民主權(quán)利。

其次，“候選人資格條件”的界定要明確。“候選人資格條件”是農(nóng)村基層民主選舉中爭(zhēng)議頗多的一個(gè)問題。在選舉中，必須堅(jiān)決防止“帶病提名”和“帶病當(dāng)選”，把真正有品德、帶富能力強(qiáng)、有奉獻(xiàn)精神、群眾口碑好的人選入村“兩委”班子。應(yīng)進(jìn)一步以法律來明確不能成為候選人的具體情形，比如違法違紀(jì)的、被判過刑的、涉黑涉惡的、搞封建迷信的、違反計(jì)劃生育的、煽動(dòng)或參與非法上訪的、損公肥私的等等。只有在法律上明確規(guī)定，才能防止因地而異、因人而異、降低標(biāo)準(zhǔn)等問題的出現(xiàn)。

2. 換屆選舉的頻率設(shè)置更符合基層實(shí)際

為了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，三年一次的村“兩委”班子換屆選舉可以考慮延長(zhǎng)，建議改為四年或五年一次。對(duì)村民來說，村“兩委”班子任期延長(zhǎng)，他們不用頻繁地進(jìn)行選舉、做出選擇，既能減少因選舉而產(chǎn)生的各種矛盾與沖突，還能把更多的時(shí)間和精力放在謀生計(jì)促發(fā)展上。對(duì)村干部來說，他們有較充分的時(shí)間兌現(xiàn)自己的施政綱領(lǐng)和任期目標(biāo)，如果說在選舉后第一年是熟悉情況，制定村級(jí)發(fā)展規(guī)劃，那么之后就有三四年的時(shí)間加以實(shí)施，大大有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；加之由于任期較長(zhǎng)，他們會(huì)更自覺地約束自己的行為，從而減少謀求短期利益的可能性。對(duì)整個(gè)國(guó)家來說，我們國(guó)家的重大選舉都是五年一次，每到選舉年，選舉氛圍濃厚，人們對(duì)選舉的關(guān)注度、參與度自然高些，如果村級(jí)選舉和國(guó)家選舉同步，雖然工作增多難度增大，但更有利于國(guó)家整體政治的發(fā)展，對(duì)基層民主政治發(fā)展是很有益處的。

3.明確選舉違法認(rèn)定和違法責(zé)任追究規(guī)定

通過立法解釋或司法解釋的形式取代缺乏法律效力的各種意見、規(guī)定、通知，對(duì)選舉中的違法行為構(gòu)成做出詳細(xì)、明確的規(guī)定，既合理規(guī)制選舉中的違法行為，保障農(nóng)村基層民主選舉秩序，又不過度擴(kuò)大“賄選”“鬧選”等違法行為的范圍，影響村民參與選舉的積極性和競(jìng)選機(jī)制的創(chuàng)新。除了有法可依，還要執(zhí)法必嚴(yán)，加大違法責(zé)任追究力度。對(duì)選舉中的違法者，應(yīng)根據(jù)其主觀過錯(cuò)程度、造成的危害后果等依法進(jìn)行處理，增加其違法成本，使其在責(zé)任追究面前心有所懼。對(duì)于在選舉中以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)、故意損壞選舉設(shè)施、擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使民主權(quán)利等情節(jié)惡劣的行為，建議在刑法中或新修訂的專門法律中增設(shè)“破壞農(nóng)村基層民主選舉罪”，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。還可明確規(guī)定由某一機(jī)關(guān)來處理選舉中的違法行為，避免出現(xiàn)多部門監(jiān)管而最后不了了之的情況。這樣，不僅能夠依法打擊破壞農(nóng)村基層民主選舉的行為，也能為農(nóng)村基層民主選舉納入訴訟渠道鋪平道路。

4.簡(jiǎn)化和規(guī)范村委會(huì)成員的罷免程序

針對(duì)村委員會(huì)成員“難罷免”和“亂罷免”等現(xiàn)象，有必要簡(jiǎn)化和規(guī)范村委會(huì)成員的罷免程序。一是適當(dāng)簡(jiǎn)化罷免程序。現(xiàn)實(shí)中，各地很少有在任期內(nèi)由村民直接罷免村委會(huì)成員的成功案例。究其原因，除了被罷免對(duì)象勢(shì)力強(qiáng)大堅(jiān)決抵制等因素，也與啟動(dòng)罷免程序的條件比較嚴(yán)苛有關(guān)。《村民委員會(huì)組織法》中這樣規(guī)定：必須“有本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名”，而且“須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過”。但實(shí)踐中村民大會(huì)“召開難”，大量村民外出務(wù)工，村中留下的基本是“386170”部隊(duì)，往往得提前反復(fù)動(dòng)員，才能湊足法定人數(shù)，而且因?yàn)殚_會(huì)需要補(bǔ)助村民誤工費(fèi)，開村民大會(huì)的成本也過高。因此，有必要完善相關(guān)法律法規(guī)，在充分尊重村民自治權(quán)的前提下，適當(dāng)簡(jiǎn)化村委會(huì)成員的罷免程序，并在法律中增加村委會(huì)成員職務(wù)自動(dòng)終止、暫停行使等方面的規(guī)定。比如，未經(jīng)村民代表大會(huì)同意，離開本村超過六個(gè)月的，可暫停其村委會(huì)成員資格。二是規(guī)范罷免行為。有些村在啟動(dòng)罷免村委會(huì)成員程序時(shí)，絕大多數(shù)村民同意但是政府不支持；有的是在原村委會(huì)成員被罷免后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行決定人選，這些行為都違反了法律的規(guī)定，直接干預(yù)了村民自治權(quán)。因此，需要進(jìn)一步以法律來規(guī)范罷免行為，保障村民行使正當(dāng)罷免權(quán)利。

5. 建立農(nóng)村基層民主選舉的司法救濟(jì)

司法救濟(jì)途徑是事后保護(hù)村民民主權(quán)利、打擊違法選舉行為的重要保障。要進(jìn)一步完善《行政訴訟法》，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將侵害村民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的行政行為納入行政訴訟的審查對(duì)象之中，選舉權(quán)和被選舉權(quán)被侵害者可以對(duì)行政機(jī)關(guān)提出行政訴訟，同時(shí)加大行政機(jī)關(guān)侵犯村民選舉權(quán)和被選舉權(quán)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任。建立選舉糾紛救濟(jì)機(jī)構(gòu)，將賄選、暴選、騙選、選舉程序不規(guī)范等行為納入訴訟渠道，可以考慮在村級(jí)換屆選舉年成立專門的選舉糾紛臨時(shí)法庭，設(shè)立選舉訴訟簡(jiǎn)易程序，及時(shí)有效解決選舉中出現(xiàn)的各種糾紛。

五、建立復(fù)合型選舉監(jiān)督機(jī)制

在農(nóng)村基層民主選舉中，由于選舉監(jiān)督機(jī)制的缺失，賄選、鬧選、選舉流于形式等現(xiàn)象突出，嚴(yán)重侵害了村民的民主權(quán)利，破壞了選舉的公正性和合法性。因此，必須建立復(fù)合型選舉監(jiān)督機(jī)制，集組織監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民主監(jiān)督等多元力量形成張力，從而實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

1.充分發(fā)揮人大、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能

各級(jí)人大、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村基層民主選舉履行法定的監(jiān)督職能。一方面，地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)切實(shí)擔(dān)負(fù)監(jiān)督重責(zé)，可建立紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭的村級(jí)換屆選舉的巡視制度，通過巡視組在選舉中進(jìn)行全程監(jiān)督，嚴(yán)明換屆紀(jì)律，正風(fēng)肅紀(jì)，對(duì)選舉中出現(xiàn)的違紀(jì)行為，以“零容忍”

姿態(tài)，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，絕不姑息放縱；另一方面，縣一級(jí)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，其做出的決定具有權(quán)威性，可以排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中一些不確定因素的干擾，并且其在人大代表選舉中積累的選舉經(jīng)驗(yàn)可以為基層民主選舉提供專業(yè)知識(shí)支持?？捎煽h一級(jí)人大牽頭，吸納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、民政部門工作人員、村民代表等組織成立村級(jí)換屆選舉監(jiān)督委員會(huì)，甚至還可以和選舉委員會(huì)合二為一，負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)選舉過程進(jìn)行監(jiān)督。比如說，在候選人提名、選舉正式候選人、正式選舉等關(guān)鍵環(huán)節(jié)都要有監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督，候選人需在監(jiān)委會(huì)監(jiān)督下簽訂承諾書；監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)每一環(huán)節(jié)選舉工作的合法性、有效性進(jìn)行認(rèn)定，如果有異議，要暫停選舉，由監(jiān)委會(huì)調(diào)查處理直至問題解決后再進(jìn)行下一階段的選舉工作。

2.發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的監(jiān)督作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府作為村民自治的指導(dǎo)者，有義務(wù)在農(nóng)村基層民主選舉中當(dāng)好監(jiān)督者，加強(qiáng)對(duì)選舉各階段的監(jiān)督管理，不定時(shí)巡查選舉工作并及時(shí)處理選舉中出現(xiàn)的問題，堅(jiān)決杜絕干預(yù)和控制選舉、賄選、拉票等行為的出現(xiàn)，努力處理好選民的合理訴求。

3.引入選舉觀察員進(jìn)行監(jiān)督

選舉觀察是選舉監(jiān)督的一種最直接有效的方式?？梢越⑥r(nóng)村基層民主選舉觀察員制度，由各級(jí)政協(xié)委員、人大代表、政府公務(wù)員、專家學(xué)者、媒體工作者等作為觀察員到選舉競(jìng)爭(zhēng)激烈或情況復(fù)雜的村現(xiàn)場(chǎng)觀察選舉過程，村民可向他們咨詢和投訴舉報(bào)。當(dāng)然，觀察員不得干預(yù)選舉，一旦有干預(yù)行為，則解除聘約，并追究法律責(zé)任。

4. 強(qiáng)化村民的民主監(jiān)督

每一個(gè)村民都是監(jiān)督者，要養(yǎng)成監(jiān)督習(xí)慣，勇于拿起監(jiān)督武器，絕不縱容各種違背民主選舉的違法行為存在。特別是要強(qiáng)化村民有組織的民主監(jiān)督，加強(qiáng)村級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——村民代表會(huì)議和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織制度建設(shè)，積極培育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、老年人協(xié)會(huì)組織、鄉(xiāng)賢會(huì)志愿組織等，改變“原子化”村民勢(shì)單力薄的監(jiān)督現(xiàn)狀。同時(shí)，政府應(yīng)建立健全信訪制度，暢通村民的訴求渠道，為村民的監(jiān)督保駕護(hù)航。比如，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心設(shè)立來訪接待室、舉報(bào)電話和群眾意見箱，安排專人受理村民在換屆選舉過程中的來信、來電、來訪，及時(shí)處理好群眾訴求。

（作者單位：中共湖南婁底市委黨校）

（責(zé)任編輯 矯海霞）