石家莊市海綿城市PPP投融資模式研究

魏薇　曹陽

摘 要：基于對海綿城市的建設(shè)和PPP模式發(fā)展的背景研究，探究了PPP模式在國內(nèi)外海綿城市建設(shè)中的應(yīng)用模式和存在的問題，總結(jié)并借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，尋求政府與企業(yè)資金融合的新途徑，提出發(fā)展海綿城市建設(shè)PPP模式應(yīng)用的對策及建議。為海綿城市建設(shè)科學(xué)選用PPP模式提供有益的思路。

關(guān)鍵詞：PPP模式；城市建設(shè)；存在問題；解決辦法

1 PPP的概念

PPP被稱為政府與社會(huì)資本的合作，在政府和企業(yè)談判訂立的協(xié)議保障下，政府和企業(yè)之間形成的以合同形式而形成的伙伴關(guān)系，或者是為了建設(shè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施、提供某種公共產(chǎn)品和勞務(wù)服務(wù)所形成合作關(guān)系。為了確保合作能順利的完成，保證當(dāng)事人能獲得比預(yù)期的個(gè)人行為更有利的效果，雙方以合同的方式來確定各自的權(quán)利和義務(wù)。

2 石家莊市運(yùn)用PPP建設(shè)海綿城市的必要性

2.1 良好的運(yùn)作基礎(chǔ)

二十世紀(jì)末PPP模式得到了社會(huì)的廣泛關(guān)注，全世界的工程項(xiàng)目建設(shè)都運(yùn)用了PPP模式，所積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可供選擇。在政策方面，中國財(cái)政部頒發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作模式2014（試行）》（以下簡稱《指南》）對PPP模式做各種規(guī)格，包括項(xiàng)目準(zhǔn)備、目標(biāo)識別、私人資本采購、項(xiàng)目的實(shí)施對所有權(quán)和操作程序等方面的轉(zhuǎn)移。該《指南》在采購程序中創(chuàng)新性地對實(shí)地考察、企業(yè)資質(zhì)資格預(yù)審、采購結(jié)果確認(rèn)談判等環(huán)節(jié)進(jìn)了詳細(xì)規(guī)定，就是為了使利用PPP模式項(xiàng)目采購的質(zhì)量更佳，同時(shí)也提高了采購的成功率。中國已經(jīng)將PPP模式融入到很多基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及海綿城市的建設(shè)。

2.2 有利的政策導(dǎo)向

2014年財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)的住房和水利部門開展的《海綿在中心城市建設(shè)試點(diǎn)的通知》中指出：根據(jù)不同的城市規(guī)模不同，由中央政府按照一定的比例給予不同的補(bǔ)助資金，可連續(xù)補(bǔ)助三年。中央財(cái)政補(bǔ)助還是不足以支撐建設(shè)海綿城市所需資金，所以PPP模式成為了拓寬資金來源渠道，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化城市建設(shè)的最佳選擇。

2.3 “雙贏”或“多贏”的合作理念

PPP模式的出現(xiàn)是為了彌補(bǔ)BOT模式的不足，其典型的結(jié)構(gòu)為，政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成特殊的公司，從而達(dá)到“雙贏”甚至是“多贏”的理念。將PPP模式融入海綿城市的建設(shè)中，將使私人企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和政府關(guān)心的社會(huì)效益將有所改善。

3 石家莊市運(yùn)用PPP投融資模式建設(shè)海綿城市的現(xiàn)狀

3.1 石家莊市運(yùn)用PPP投融資模式建設(shè)海綿城市的背景

住房部于2014年發(fā)布《海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)低影響發(fā)展雨水系統(tǒng)建設(shè)（試行）通知》，以及2015年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》鞭策各地積極推進(jìn)海綿城市建設(shè)。石家莊市雖不是試點(diǎn)城市，但是相繼編制了《石家莊市海綿城市總體規(guī)劃》、《石家莊市海綿城市重點(diǎn)區(qū)詳細(xì)規(guī)劃》、《石家莊市海綿城市規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》以及《石家莊市海綿城市建設(shè)設(shè)施設(shè)計(jì)圖集》等指導(dǎo)性文件，前期工作扎實(shí)有序，但是在項(xiàng)目落地階段，同樣需要大量的資金作為支持。石家莊市PPP模式運(yùn)營尚需在政策、人才、管理上探索前行。

3.2 石家莊市運(yùn)用PPP投融資模式建設(shè)海綿城市存在的問題

3.2.1 責(zé)任邊界難劃分

海綿城市建設(shè)具有跨專業(yè)、跨學(xué)科、綜合性強(qiáng)的特點(diǎn)，建設(shè)中一般會(huì)同時(shí)涉及到市政、園林、環(huán)保、規(guī)劃等多個(gè)職能部門，各個(gè)職能部門意見和訴求不完全一致。各職能部門的責(zé)任劃分難以明確，同時(shí)也拉長了海綿城市PPP項(xiàng)目的審批推進(jìn)的時(shí)間。

項(xiàng)目周邊污染造成的污染尚不清楚。流域以外的其他地區(qū)如PPP項(xiàng)目對河流水質(zhì)和水量的影響，以及向上游排放的污染物將影響流域整治效果。海綿城市PPP項(xiàng)目的邊界條件不清晰和責(zé)任不明確，都會(huì)對政府和企業(yè)按照績效考核付費(fèi)埋下了隱患。

3.2.2 項(xiàng)目包范圍難確定

整體表現(xiàn)為打包依據(jù)不清晰、打包范圍不合理。項(xiàng)目切分太零碎，對海綿城市建設(shè)理念理解上的片面性，導(dǎo)致海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)性被破壞。如未體現(xiàn)排水系統(tǒng)整體規(guī)劃的理念；或只考慮了污水處理，而未考慮截污管網(wǎng)建設(shè)；或考慮了對雨水徑流的控制，卻缺少水資源、水生態(tài)的目標(biāo)；或即使考慮了水資源、水生態(tài)的治理，但又缺少對城市防洪的考慮。

4 項(xiàng)目回報(bào)難創(chuàng)新

海綿項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目一般很少涉及到使用者付費(fèi)，海綿城市PPP的回報(bào)機(jī)制一般為政府付費(fèi)。如果海綿城市的回報(bào)機(jī)制過于單一，一方面完全依賴政府付費(fèi)，在較長的合作期內(nèi)受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府財(cái)力變化等多因素影響，項(xiàng)目回報(bào)的可持續(xù)性和穩(wěn)定性也會(huì)受影響。另一方面，經(jīng)營性較低的項(xiàng)目缺乏刺激社會(huì)資本發(fā)揮積極主動(dòng)發(fā)揮創(chuàng)新性和主觀能動(dòng)性的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制，從而在一定程度上影響項(xiàng)目的競爭性，難以充分利用社會(huì)資本的融資、技術(shù)、運(yùn)營資源和能力。

5 加快應(yīng)用PPP投融資模式建設(shè)海綿城市的建議

5.1 強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)和整合咨詢團(tuán)隊(duì)

各級管理和職責(zé)明確。一是建立跨區(qū)域合作機(jī)制，協(xié)調(diào)廣大流域政府間的工作；二是合理分配權(quán)力和責(zé)任。加快推進(jìn)體制創(chuàng)新，構(gòu)建有效的監(jiān)管體系。

各部門橫向聯(lián)動(dòng)整合。明確規(guī)劃責(zé)任部門和牽頭實(shí)施部門；結(jié)合海綿城市在建設(shè)和居住區(qū)、公園綠地、道路廣場、河流湖泊等子系統(tǒng)的建設(shè)現(xiàn)狀、運(yùn)營維護(hù)現(xiàn)狀、建設(shè)難點(diǎn)以及采用PPP模式的調(diào)整銜接方案。建立部門之間協(xié)調(diào)管理機(jī)制，共同推進(jìn)海綿城市建設(shè)。

成立專業(yè)咨詢技術(shù)隊(duì)伍。建議海綿城市建設(shè)主管部門積極組建一支由海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)、海綿技術(shù)支撐團(tuán)隊(duì)、PPP專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)共同組建的第三方服務(wù)團(tuán)隊(duì)，并協(xié)調(diào)分工，為海綿PPP項(xiàng)目的體系結(jié)構(gòu)、邊界劃分、建設(shè)時(shí)機(jī)、建設(shè)和運(yùn)營成本評估、績效評價(jià)體系和績效監(jiān)控方案等提供專業(yè)咨詢服務(wù)。

5.2 海綿城市PPP的范圍和各子項(xiàng)工程的整體打包的基本原則為

系統(tǒng)完整：項(xiàng)目包應(yīng)按照適宜本地工程進(jìn)度、實(shí)施條件的形式打包劃分。同時(shí)項(xiàng)目包應(yīng)保證匯水分區(qū)和流域的完整性，使得項(xiàng)目包未來便于考核，為績效考核、按效付費(fèi)提供基礎(chǔ)。

權(quán)責(zé)明確：項(xiàng)目打包應(yīng)該尊重行政管理權(quán)責(zé)范圍，盡量保證項(xiàng)目包屬于一個(gè)行政管理主體，以保證未來行政管理的高效。

海綿城市PPP的整體打包除了以上基本原則外，還需要考慮打包后項(xiàng)目公司能明確、能實(shí)現(xiàn)和政府方可考核、可量化的產(chǎn)出說明。

5.3 探索海綿城市PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制

對于海綿城市的項(xiàng)目，可以探索提高社會(huì)資本提高經(jīng)營性的機(jī)制，從而抵減海綿城市PPP項(xiàng)目的政府付費(fèi)。

有條件的城市可以借鑒國外的雨水管理資金模式，探索排水許可證制度和雨水收費(fèi)制度，使海綿PPP項(xiàng)目具有“用戶付費(fèi)”的條件。

基于海綿城市建設(shè)本身提供增值服務(wù)，如污水處理后的尾水進(jìn)行中水回用、調(diào)蓄后的雨水進(jìn)行處理后回用等，都能為項(xiàng)目公司提高收入。

可以充分發(fā)揮海綿城市建設(shè)給城市帶來新的活力。不僅為當(dāng)?shù)鼐用駧礤憻捝眢w的場所，還是一個(gè)休閑娛樂的好地方。

研究探索海綿城市與城市房地產(chǎn)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)、旅游景區(qū)開發(fā)等片區(qū)建設(shè)的有機(jī)融合，鼓勵(lì)片區(qū)開發(fā)與綜合運(yùn)營商聯(lián)合海綿城市建設(shè)和運(yùn)營，共同推動(dòng)片區(qū)開發(fā)建設(shè)，帶動(dòng)片區(qū)土地價(jià)值提升，另外一部分附加值用于支付政府在海綿城市購買PPP項(xiàng)目的費(fèi)用。

6 總結(jié)

PPP 模式是未來的一種趨勢，它不僅轉(zhuǎn)變了政府的職能，實(shí)現(xiàn)了政府和企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、共同合作、利益共享，更將提高社會(huì)服務(wù)水平和公共產(chǎn)品建設(shè)效率。海綿城市的建設(shè)是城市發(fā)展理念和建設(shè)方式的轉(zhuǎn)變，是提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要引擎。

參考文獻(xiàn)：

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