河惠莞高速監(jiān)理自管模式改革試點(diǎn)政策探索

劉傲

摘要：從監(jiān)理自管模式改革背景出發(fā)，分析改革的政策依據(jù)、法律依據(jù)、法律風(fēng)險(xiǎn)，提出改革的應(yīng)對(duì)策略，并付諸實(shí)施。

關(guān)鍵詞：監(jiān)理自管；改革；探索

一、自管模式改革背景

改革開放以來，我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了巨大成就。經(jīng)過三十多年的建設(shè)實(shí)踐，我國公路建設(shè)行業(yè)逐步形成了四項(xiàng)管理制度，對(duì)保證公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)快速和健康有序發(fā)展發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，四項(xiàng)制度特別是監(jiān)理制度賴以存在的法律行為基礎(chǔ)和環(huán)境也在發(fā)生著重大變化。

為全面落實(shí)公路建設(shè)工程監(jiān)理制及項(xiàng)目建設(shè)管理模式改革工作，根據(jù)交政研發(fā)〔2015〕26號(hào)文、交公路發(fā)〔2015〕54號(hào)文的文件精神，廣東省交通運(yùn)輸廳明確由河（源）惠（州）（東）莞高速公路龍川至紫金段項(xiàng)目具體實(shí)施監(jiān)理自管模式改革試點(diǎn)工作。

二、政策依據(jù)

自管模式作為針對(duì)傳統(tǒng)管理模式不足提出的新型模式，必須符合現(xiàn)代工程管理的先進(jìn)方向，其概念應(yīng)界定清晰，無論在整個(gè)交通建設(shè)行業(yè)或在局部區(qū)域，都應(yīng)具有明確的政策依據(jù)。

黨十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止”，這是試點(diǎn)的政策源頭。

“若干意見”屬于意見型政策，具有下述特點(diǎn)：意見型政策是指黨政機(jī)關(guān)、主管部門以“意見”的形式對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)工作提出指導(dǎo)性意見、對(duì)平級(jí)機(jī)關(guān)或不相隸屬機(jī)關(guān)工作提出要求或建議的政策性文件。一般具有指導(dǎo)和參照兩大功能：指導(dǎo)功能，由于客觀事物的復(fù)雜性，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)有些工作活動(dòng)不便于下達(dá)指示型政策作統(tǒng)一的規(guī)定和安排，但又要使下級(jí)機(jī)關(guān)的工作活動(dòng)有所遵循，于是就制定出具有指導(dǎo)性的意見型政策。由此可見，交通運(yùn)輸部發(fā)布的“若干意見”的強(qiáng)制性范圍有限，并不能調(diào)節(jié)全部項(xiàng)目干系人的行為和關(guān)系。

三、法律依據(jù)

政策是作為政黨、國家指導(dǎo)人們從事社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、教育、科技、外交、民族、人口、宗教等活動(dòng)的行動(dòng)依據(jù)和行為準(zhǔn)則。如果一個(gè)政黨或國家等政治實(shí)體把自己所制定的比較穩(wěn)定的政策用章程或法律的形式固定下來，使之規(guī)范化、條文化，就更具有階級(jí)性、權(quán)威性、強(qiáng)制性、嚴(yán)肅性的特點(diǎn)?？梢?，政策與法律的關(guān)系：法律必須適應(yīng)政策的變化，而法律的調(diào)整必須依照法定程序。

根據(jù)政策與法律的關(guān)系，試點(diǎn)項(xiàng)目干系人突破法律的行為，要根據(jù)突破法律的層次不同，應(yīng)選擇下述相應(yīng)的法定程序來獲得授權(quán)，否則要承擔(dān)各自的法律責(zé)任。

四、法律風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目建設(shè)管理法人沒有行使監(jiān)理職能的資格，違反以下法律法規(guī)：

（一）《中華人民共和國公路法》相關(guān)條款〖HT〗

《中華人民共和國公路法》第二十三條

公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定實(shí)行法人負(fù)責(zé)制度、招標(biāo)投標(biāo)制度和工程監(jiān)理制度。

《中華人民共和國公路法》第二十四條

公路建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)公路建設(shè)工程的特點(diǎn)和技術(shù)要求，選擇具有相應(yīng)資格的勘查設(shè)計(jì)單位、施工單位和工程監(jiān)理單位，并依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，分別簽訂合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)。

承擔(dān)公路建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究單位、勘查設(shè)計(jì)單位、施工單位和工程監(jiān)理單位，必須持有國家規(guī)定的資質(zhì)證書。

存在風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目建設(shè)管理法人違反以上兩條規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。交通主管部門、公路管理機(jī)構(gòu)的工作人員玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。

（二）《中華人民共和國建筑法》相關(guān)條款〖HT〗

《中華人民共和國建筑法》第三十一條

實(shí)行監(jiān)理的建筑工程，由建設(shè)單位委托具有相應(yīng)資質(zhì)條件的工程監(jiān)理單位監(jiān)理。實(shí)行監(jiān)理的建設(shè)單位與其委托的工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)訂立書面委托監(jiān)理合同。

存在風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目建設(shè)管理法人違反該條規(guī)定，將建設(shè)工程委托給不具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的工程監(jiān)理單位的，責(zé)令改正，處50萬元以上100萬元以下的罰款，給予單位罰款處罰的，對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處單位罰款數(shù)額百分之五以上百分之十以下的罰款。國家機(jī)關(guān)工作人員在建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。

綜上所述，目前形勢(shì)要求試點(diǎn)突破法律，必須依法定程序取得授權(quán)才可為，這需要一個(gè)漫長的時(shí)間，故當(dāng)務(wù)之急，需要行業(yè)主管部門以正式文件形式下發(fā)改革試點(diǎn)任務(wù)，明確由項(xiàng)目業(yè)主具體實(shí)施，從而名正而言順。如果不依法定程序取得授權(quán)，存在項(xiàng)目建設(shè)管理法人被罰款、沒收違法所得、責(zé)令改正的風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目建設(shè)管理法人的直接責(zé)任人被罰款、給予行政處分、追究刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)；各級(jí)行政主管部門的工作人員被給予行政處分、追究刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

五、應(yīng)對(duì)策略

當(dāng)下中國法制體系正處于從人治到法治的過渡形態(tài)，是人治與法治的混合體，法律出臺(tái)缺乏總體的考慮，法律規(guī)范沖突和體系不協(xié)調(diào)的問題時(shí)有發(fā)生。鑒于法治建設(shè)的現(xiàn)狀，法治化需要時(shí)日，依法治國剛剛開始，面對(duì)改革的勢(shì)在必行，河惠莞管理中心作為項(xiàng)目法人采取謹(jǐn)慎原則，開展試點(diǎn)工作，具體策略如下：

（1）省交通運(yùn)輸廳以正式文件形式批復(fù)監(jiān)理改革試點(diǎn)由河（源）惠（州）（東）莞高速公路龍川至紫金段具體實(shí)施；

（2）項(xiàng)目建設(shè)管理法人以公開招標(biāo)形式選擇具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的監(jiān)理單位，由監(jiān)理單位委派具有相應(yīng)資格的監(jiān)理人員組建管理中心監(jiān)理部，從而實(shí)施自管模式改革試點(diǎn)工作；

（3）試點(diǎn)方案只做行業(yè)管理形式上的突破，并與相關(guān)平級(jí)機(jī)關(guān)或不相隸屬機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)一致；

（4）制定自管模式改革試點(diǎn)管理辦法、具體實(shí)施細(xì)則、業(yè)績考核辦法、獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度等，研究在自管模式下的信息化管理、優(yōu)化管理流程等探索，以及改革試點(diǎn)成果總結(jié)。

六、結(jié)語

2016年9月，河（源）惠（州）（東）莞高速公路龍川至紫金段A2設(shè)計(jì)合同段已順利以公開招標(biāo)形式完成自管監(jiān)理招標(biāo)工作選擇具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的監(jiān)理單位，由監(jiān)理單位委派具有相應(yīng)資格的監(jiān)理人員組建管理中心監(jiān)理部，實(shí)施自管模式改革試點(diǎn)工作。