破解黑龍江省資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題的對策

徐建中

[摘 要]黑龍江省資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題：主體資源面臨枯竭；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾突出；體制機(jī)制不夠靈活；社會民生發(fā)展滯后。黑龍江省資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式選擇：產(chǎn)業(yè)延伸模式；產(chǎn)業(yè)替代模式；主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多元化模式；產(chǎn)業(yè)更新模式；搬遷發(fā)展模式。黑龍江省資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展對策：加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理；充分發(fā)揮政府財(cái)政作用，著力改善社會民生；建議對資源型地區(qū)實(shí)施差異化財(cái)稅政策；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。建立健全黑龍江資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展長效機(jī)制：完善和健全資源開發(fā)秩序約束機(jī)制；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制并重；健全科學(xué)規(guī)范的利益分配共享機(jī)制；健全和創(chuàng)新資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制；建立和健全接替產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]黑龍江??；資源型經(jīng)濟(jì)；發(fā)展模式

[中圖分類號]F062.9 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號]1000-8284（2018）02-0114-07

一、黑龍江省資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀分析

資源型經(jīng)濟(jì)主要是指依賴區(qū)域自然資源特別是礦產(chǎn)資源的比較優(yōu)勢，對資源進(jìn)行開采、初級加工最終形成初級產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)增長模式。黑龍江省擁有得天獨(dú)厚的地理位置和自然資源稟賦優(yōu)勢，工業(yè)發(fā)展也以石油、煤炭、森林工業(yè)等為龍頭。在中華人民共和國初期，就已開展了以自然資源開發(fā)為主的資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，也依托其資源優(yōu)勢成為我國重要的裝備制造業(yè)基地、能源資源及原材料基地。

（一）黑龍江省資源分布

位于松遼盆地的大慶地區(qū)石油、天然氣儲量豐富，而大、小興安嶺和東部礦區(qū)則有豐富的礦產(chǎn)資源（其中大、小興安嶺已被列為國家重點(diǎn)礦產(chǎn)地帶）。迄今為止，黑龍江省已經(jīng)確定存在礦產(chǎn)135種，占我國現(xiàn)有發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)的57%，其中經(jīng)勘探確定的資源儲量為80種，其中有50種資源儲量位于全國前10名，更有大理巖、黃黏土、石墨等數(shù)十種的資源儲量排名全國第一。目前，以鶴崗、雙鴨山、七臺河、雞西為主的東部地區(qū)和黑河為主的北部地區(qū)主要富產(chǎn)煤炭，它們是黑龍江煤炭的主要資源儲存地。除此之外，該省更有占全省總共土地面積1/5的森林面積，經(jīng)計(jì)算可達(dá)1 009.8萬公頃；同時(shí)，還有林地面積總共846萬公頃，這些林地面積將是全國總量的11.7%；林地總的覆蓋率將達(dá)到43.87%，這些林地主要分布在老爺嶺、張廣才嶺以及小興安嶺等地區(qū)。主體資源類型及其主要地區(qū)分布如表1：

（二）黑龍江省資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年黑龍江省地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)到15 386.09億元，在全國排位將處于第21，名義增速6.1%，低于全國平均的經(jīng)濟(jì)增速，同時(shí)，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在全國排位處于下游水平。黑龍江省石油、煤炭等資源型經(jīng)濟(jì)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例很大程度下降，陸昊省長在2015 年的政府工作報(bào)告上指出，自2015 年起，大慶油田年產(chǎn)量已不能持續(xù)大量產(chǎn)出，并將年產(chǎn)量降低150萬噸，這種情況導(dǎo)致全省的石油和天然氣開采業(yè)呈現(xiàn)負(fù)增長的態(tài)勢。截至2016年年底，大慶地區(qū)的國民生產(chǎn)總值共達(dá)2 610億元，其中大慶石油工業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例從2011年的51.3%降至2016年的24.6%；同年，黑龍江省采取供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案，引致該年煤炭去產(chǎn)能達(dá)1 010萬噸，四煤城的煤炭開采業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例由2011年的23.9%降至2016年的7.9%；然而，2017年上半年，黑龍江省森林工業(yè)取得193.8億元人民幣的產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值，與上年同時(shí)期相比增長了12.2%；與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)增加值接近76.7億元人民幣，與上年同期相比增長了11%，實(shí)現(xiàn)了自2014年全面停止伐木以來，經(jīng)濟(jì)增速達(dá)到“兩位數(shù)”的新高度。

二、黑龍江省資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題分析

（一）主體資源面臨枯竭

隨著資源的不斷開采，黑龍江省主體資源的可采儲量嚴(yán)重衰退，2016年大慶的油田產(chǎn)出的原油總量為3 656萬噸，天然氣的產(chǎn)出總量接近37.7億立方米。截至2016年年底，大慶油田共產(chǎn)原油1.95億噸；而天然氣的產(chǎn)出總量也達(dá)176.2億立方米；最新查明的石油儲量、控制儲量以及預(yù)測儲量共達(dá)到2億噸，然而剩余查明可采儲量油田中的可采儲量僅為3.35億噸，且原油綜合含水已達(dá)90%以上；煤炭方面的保有儲量估計(jì)將達(dá)203億噸，超出預(yù)期儲量100億噸，但是剩余可采儲量已經(jīng)不足30億噸；除此之外，全省的40個(gè)國有煤礦，已有12個(gè)枯竭。與此同時(shí)，黑龍江雖然林區(qū)豐富，但由于連年的過度開采導(dǎo)致林區(qū)受到極大破壞，林業(yè)覆蓋面積當(dāng)前僅有46.14%，截至2014年，大興安嶺的活立木蓄積量和成過熟林蓄積比開發(fā)初期減少了24.2%和94%，若將公益林中的部分忽略，最后竟會無林可采。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾突出

黑龍江資源型地區(qū)長期以來都是依靠單一、粗獷的發(fā)展方式，嚴(yán)重影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的平衡。石油經(jīng)濟(jì)占石油城市的經(jīng)濟(jì)比重雖然下降到30%以下，但連接替代原有產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，受石油經(jīng)濟(jì)影響較大。能源基地是煤炭城市一直以來唯一的建設(shè)目標(biāo)，使得這些城市的發(fā)展受限于煤炭資源，因而出現(xiàn)非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的普遍現(xiàn)象，這埋藏著巨大的經(jīng)濟(jì)隱患，這些地方的經(jīng)濟(jì)體系較長時(shí)間處在封閉或者半封閉狀態(tài)，由此導(dǎo)致投資環(huán)境簡陋，缺乏投資吸引力，另外，煤炭城市較多依資源而建，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。目前黑龍江省的各森工城市的經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力普遍偏小，2016年全省共實(shí)現(xiàn)林業(yè)增加值為263 892萬元人民幣，占總增加值的34.1%，這在可采林木都已經(jīng)出現(xiàn)枯竭的形勢下，經(jīng)濟(jì)方面的負(fù)擔(dān)較重，面臨的經(jīng)濟(jì)問題多種多樣，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，與省內(nèi)其他先進(jìn)縣市、國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)還有很大差距，財(cái)政方面處于較差的情況仍然沒能得到改善。

（三）體制機(jī)制不夠靈活

石油城市的體制機(jī)制建設(shè)面臨較大問題，中央直屬企業(yè)并未全面帶動(dòng)大慶市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和發(fā)揮社會職能，發(fā)展?jié)撃苁艿揭种?；黑龍江省的煤炭均屬于龍煤集團(tuán)管理，各大型煤礦的開采、銷售、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)和資源利用均有省集團(tuán)公司統(tǒng)一管理，地方城市煤炭開采缺乏自主權(quán)，從而帶來眾多的管理方面的問題；近年來，森工局相繼成立了國土局、交警隊(duì)、房產(chǎn)局等職能部門，加之黑龍江省將一些行政職能劃給森工局，在一些行政職能上造成了交叉、重疊的現(xiàn)象，造成了政出多門、體制不順、責(zé)任不清，影響了區(qū)域一體化發(fā)展。此外受體制影響，森工系統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩較濃厚，只愿單方享受地方優(yōu)惠政策，考慮自身利益過多，合作共建意識不強(qiáng)。

（四）社會民生發(fā)展滯后

因受城區(qū)內(nèi)部采煤沉陷地區(qū)、獨(dú)立工礦地區(qū)以及老工業(yè)區(qū)的影響，城市基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)欠賬較多現(xiàn)象，城市的承載能力以及公共的服務(wù)能力都已經(jīng)滿足不了市民迅速增長的需求。同時(shí)，政府的稅收也會不斷減少，在公共服務(wù)方面的投入自然會下降，很多民生工程問題會因?yàn)橘Y金的缺乏而不得不暫停甚至取消，加上太重視物質(zhì)方面的資本積累，因而忽略人力方面的資本積累，以至于出現(xiàn)勞動(dòng)力的總體水平較低，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提高。

三、黑龍江省資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式分析及選擇

由于不同資源型地區(qū)的區(qū)域條件、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和要素稟賦不同，故各資源型地區(qū)需結(jié)合實(shí)際，按照自身?xiàng)l件選擇適合的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。目前，資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要有以下幾種模式。

（一）產(chǎn)業(yè)延伸模式

產(chǎn)業(yè)延伸模式主要是依賴現(xiàn)有資源發(fā)展連接持續(xù)產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分化和重組，即現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和新產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)合過程。這兩種產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)合方式已經(jīng)打破了傳統(tǒng)的行業(yè)的原有限定，采用延伸產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈這種方式，可以達(dá)到延續(xù)了原有產(chǎn)業(yè)的生命周期的目的。所以，這種模式主要適用于還未絕對衰敗的產(chǎn)業(yè)。主要優(yōu)點(diǎn)是充分發(fā)揮資源優(yōu)勢、降低企業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的成本、減少產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)的延伸可以更好地完善企業(yè)現(xiàn)有的多元化的生產(chǎn)經(jīng)營模式，在一定程度上促使處于衰退的產(chǎn)業(yè)向新的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。缺點(diǎn)是在一定程度上仍要消耗資源，且易受資源市場及政策的變化影響，同時(shí)會對生態(tài)環(huán)境造成破壞，整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程緩慢。以黑龍江省伊春市為例，該市是我國較早發(fā)展起來的以林業(yè)發(fā)展為主的城市，六十多年來一直給我國提供著品質(zhì)優(yōu)良實(shí)用性強(qiáng)的木材，累計(jì)達(dá)到2.7億立方米。在林木資源枯竭后，在全國國有林區(qū)率先停止主伐，全面開展“綠色伊春、生態(tài)伊春、和諧伊春”建設(shè)的同時(shí)，努力開展建設(shè)以礦業(yè)產(chǎn)品發(fā)掘深加工業(yè)、食品加工業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等等為主，舉全力招商引資，不斷加快產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)步伐，成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型工作。

（二）產(chǎn)業(yè)替代模式

產(chǎn)業(yè)替代模式的主要出發(fā)點(diǎn)則是創(chuàng)造出全新的產(chǎn)業(yè)，在通常情況下，不基于已有資源；結(jié)合技術(shù)方面的創(chuàng)新、考慮市場方面的創(chuàng)新以及需求角度的變化等，為全社會提供新式的產(chǎn)品及服務(wù)。該模式的優(yōu)勢是可以有效改變對資源的依賴，轉(zhuǎn)換方向研發(fā)新的產(chǎn)業(yè)，可以徹底改變原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力向多樣性資源型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式發(fā)展，以此達(dá)到徹底擺脫原有發(fā)展模式，獲得可持續(xù)發(fā)展的目的。以遼寧省阜新市為例，其主要靠煤炭發(fā)展經(jīng)濟(jì)，當(dāng)意識到資源面臨匱乏的問題后，果斷停止了第二產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，而是發(fā)展別的替代產(chǎn)業(yè)，包括發(fā)展種植業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等等，將原來產(chǎn)品加工的設(shè)備用來生產(chǎn)其他產(chǎn)品，應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新改進(jìn)裝備制造業(yè)、高科技型建材業(yè)、服裝業(yè)等行業(yè)。

（三）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多元化模式

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多元化轉(zhuǎn)型模式主要是城市中起主要導(dǎo)向作用的產(chǎn)業(yè)，慢慢被以資源深層次加工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)群替代。在這過程中，將有較多加工企業(yè)集中在相對固定的區(qū)域，可以較好地結(jié)合該區(qū)域里的企業(yè)集聚經(jīng)濟(jì)和企業(yè)之間的技術(shù)外溢等等，從而獲得相對便利的優(yōu)勢。優(yōu)點(diǎn)是可以避免“ 一業(yè)興，城市興；一業(yè)衰，城市亡”的弊端，同時(shí)也從企業(yè)數(shù)量上克服大中城市企業(yè)規(guī)模普遍較小而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)總量不足和就業(yè)不充分的缺陷。但此類資源型城市還未形成替代產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有資源面臨枯竭，缺乏新產(chǎn)業(yè)的相關(guān)人才和技術(shù)培育，因而需要國家相關(guān)政策的支持和引導(dǎo)。以遼寧省盤錦市為例，這座城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是依靠石油化工，在資源型產(chǎn)業(yè)衰竭時(shí)，該市揚(yáng)長避短結(jié)合已有的技術(shù)和資源優(yōu)勢，采取措施。一是主要依靠油氣資源將其精細(xì)化加工，達(dá)到產(chǎn)業(yè)鏈延伸和資源的高效使用率，最終其作為支柱產(chǎn)業(yè)。二是構(gòu)建了多元化產(chǎn)業(yè)。北方庭院生態(tài)模式和有機(jī)食品生產(chǎn)地等具有代表性的典型模范在全國都創(chuàng)下了先例，這會大大降低資源依靠型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）產(chǎn)業(yè)更新模式

產(chǎn)業(yè)更新模式指在資源發(fā)掘時(shí)未考慮建立起可以替代的新產(chǎn)業(yè)，但實(shí)際情況已經(jīng)處于了衰退中的城市，在這種情況下，充分考慮結(jié)合資源發(fā)掘時(shí)獲得的人才、資金，等等，也可以利用其他力量建立起不依靠現(xiàn)有資源的產(chǎn)業(yè)群。主要是利用引入外生型的轉(zhuǎn)型方法，結(jié)合城市現(xiàn)實(shí)的發(fā)展情況，選擇有利于自身發(fā)展，同時(shí)也可以持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)；結(jié)合政府制定的激勵(lì)政策，努力發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，以此達(dá)到城市的可持續(xù)發(fā)展。該模式消除了對現(xiàn)有資源的過度依靠，但怎樣在以傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的城市中，建設(shè)具有優(yōu)勢的替代產(chǎn)業(yè)群，這也將是該模式需要應(yīng)對的最大挑戰(zhàn)。以山西省孝義市為例，該市屬于國家第一次批準(zhǔn)的50個(gè)重點(diǎn)生產(chǎn)煤地區(qū)，同時(shí)，它也是山西省十大產(chǎn)煤縣市之一，作為我國具有代表性的資源依靠型城市，面對煤炭資源枯竭的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，啟動(dòng)并大力扶持發(fā)展非煤型、環(huán)保型、高科技型企業(yè)，著力培養(yǎng)和扶持新興產(chǎn)業(yè)，除此之外，重點(diǎn)發(fā)展鋁產(chǎn)業(yè)以及服務(wù)產(chǎn)業(yè)等，建立起了原有城市轉(zhuǎn)型的新產(chǎn)業(yè)體系。

（五）搬遷發(fā)展模式

搬遷發(fā)展模式主要指現(xiàn)存企業(yè)和政府意見達(dá)成一致，共同將城市里面的人口（大部分為礦工）遷到別的城市或者礦點(diǎn)，丟棄現(xiàn)有城市。主要針對距離需求市場較遠(yuǎn)、地理位置上沒有優(yōu)勢、較少替代資源的資源枯竭型城市，尤其一些無依靠的工礦區(qū)，開始建設(shè)時(shí)缺少城鎮(zhèn)基礎(chǔ)，一旦資源衰竭，因自身力量薄弱，較難實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，也無法依靠其他力量，故利用轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、縮小城市整體規(guī)模甚至全部搬遷，以達(dá)到資源型城市轉(zhuǎn)型。以玉門市為例，該市在我國屬于石油業(yè)的發(fā)祥地，與此同時(shí)，它也是我國首先確定的天然石油基地。2003年，在獲得國家民政部批準(zhǔn)，該市的政府駐地由老市區(qū)搬遷至玉門新市區(qū)，此時(shí)的原有油田生活基地也同時(shí)改為酒泉。搬遷以后，該市的市委和市政府都非常關(guān)注老區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人民的生產(chǎn)生活。

黑龍江省資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式主要以產(chǎn)業(yè)延伸模式和產(chǎn)業(yè)替代模式為主，各資源型地區(qū)依托資源優(yōu)勢，重點(diǎn)培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。2016年，黑龍江省第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重為28.9%，比上年減少2.9%，而第二產(chǎn)業(yè)中四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)能源、裝備、石化、食品就占規(guī)模以上工業(yè)的80.4%，比上年增長1.2%。其中，石化工業(yè)和裝備工業(yè)分別增長了5.7%和1.9%，能源工業(yè)下降了0.8%。主要資源型地區(qū)雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河、大慶、牡丹江、黑河、伊春、大興安嶺第二產(chǎn)業(yè)占各市地GDP比重分別為24.3%、30.1%、22.1%、36.5%、58.4%、38.4%、14.9%、19.5%、9.2%。盡管黑龍江省搶抓機(jī)遇乘勢前行，也取得明顯成效，但黑龍江省資源型地區(qū)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的形勢異常復(fù)雜、異常嚴(yán)峻。鑒于區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦不同，各城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型差異較大，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的輻射帶動(dòng)能力不足，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)層次較低，產(chǎn)業(yè)鏈條短，缺乏大項(xiàng)目支撐，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。同時(shí)資源型地區(qū)專業(yè)技術(shù)人才短缺，自主研發(fā)能力和技術(shù)成果承接轉(zhuǎn)化能力較弱，對各類高技術(shù)專業(yè)人才的吸納和凝聚力不強(qiáng)。此外，政府主導(dǎo)的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)也正處于產(chǎn)業(yè)撫育的試錯(cuò)期，大多數(shù)新上項(xiàng)目在解決就業(yè)、創(chuàng)造稅收等方面仍只是苗頭不錯(cuò)的“潛力股”，尚不能直接轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因此，通過歸納現(xiàn)有成功轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，立足當(dāng)前黑龍江省資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式現(xiàn)狀及難題，依托優(yōu)勢獨(dú)特的資源優(yōu)勢，有必要根據(jù)資源型地區(qū)的發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和地理位置，針對性和合理地采取諸如產(chǎn)業(yè)替代模式、產(chǎn)業(yè)延伸模式、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多元化模式和產(chǎn)業(yè)更新模式等轉(zhuǎn)型發(fā)展模式。

黑龍江省深陷煤炭資源枯竭的困境，對于處于成長期的煤炭城市，要立足綜合發(fā)展，提前規(guī)避產(chǎn)業(yè)單一的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多元化模式，有效地推動(dòng)產(chǎn)煤城市關(guān)于實(shí)施煤與非煤“雙輪驅(qū)動(dòng)”策略，推動(dòng)以煤為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向特色化、多元化發(fā)展方向的巨大變革，并由此帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對于處于資源成熟期的煤炭城市，宜采取產(chǎn)業(yè)替代模式，著力發(fā)展煤化工產(chǎn)業(yè)、煤電化產(chǎn)業(yè)、煤機(jī)裝備制造產(chǎn)業(yè)等接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。對于資源已枯竭、正處于轉(zhuǎn)型期的煤炭城市，應(yīng)同時(shí)采取產(chǎn)業(yè)延伸模式和產(chǎn)業(yè)更新模式，啟動(dòng)并大力扶持發(fā)展非煤型、環(huán)保型、高科技型企業(yè)，著力培養(yǎng)和扶持新興產(chǎn)業(yè)，從而擺脫對資源的依賴，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。黑龍江省油氣資源也是大幅縮減，對于處于成長期的石油城市，應(yīng)以綜合型城市為發(fā)展目標(biāo)，采取主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多元化模式，重視原有石油資源的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，通過延伸和拓展石油產(chǎn)業(yè)鏈，加速石油的科學(xué)合理開發(fā)進(jìn)程，使油氣資源產(chǎn)業(yè)群逐步形成并日趨完善。對于處于成熟期的石油城市，宜采取產(chǎn)業(yè)延伸模式，在實(shí)現(xiàn)資源高效利用的同時(shí)增加附加值，以橫向發(fā)展方式來推動(dòng)非油產(chǎn)業(yè)的延伸發(fā)展，合理整合產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)即形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理化的格局。對于資源已枯竭、正處于轉(zhuǎn)型期的石油城市，應(yīng)進(jìn)一步選擇產(chǎn)業(yè)替代模式，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)適時(shí)延伸和拓展產(chǎn)業(yè)鏈，并另辟發(fā)展途徑以縱向方式促進(jìn)石油化工產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)下游產(chǎn)業(yè)群匯集形成規(guī)模效應(yīng)，形成石油深加工產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。黑龍江省應(yīng)以產(chǎn)業(yè)延伸模式和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多元化模式為主要發(fā)展模式，以全面開展“綠色林區(qū)、生態(tài)林區(qū)、和諧林區(qū)”建設(shè)為生態(tài)理念，應(yīng)以“中國森林之都—伊春”為發(fā)展標(biāo)桿，采取“轉(zhuǎn)變發(fā)展”的方式，大力推動(dòng)林區(qū)猛抓特色，深入推進(jìn)生態(tài)旅游、森林綠色食品、北藥等接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的開發(fā)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)單一資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展向綜合性資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。此外，黑龍江省存在部分缺少接續(xù)資源的資源枯竭型地區(qū)，其中重點(diǎn)包括一些礦產(chǎn)嚴(yán)重衰竭的獨(dú)立工礦區(qū)城鎮(zhèn)，這些地區(qū)建立之初沒有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)，現(xiàn)在城市發(fā)展無產(chǎn)業(yè)支撐和一般性資源環(huán)境基礎(chǔ)，助外部力量轉(zhuǎn)型也存在明顯的不經(jīng)濟(jì)性，所以當(dāng)前原有企業(yè)和地方政府協(xié)同工作，采取搬遷發(fā)展模式，將城市內(nèi)部人口搬遷至其他城市或礦點(diǎn)，放棄原有城市，將城市內(nèi)部人口搬遷至其他城市或礦點(diǎn)，尋求更加可持續(xù)發(fā)展的新模式和新城市，以此實(shí)現(xiàn)資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

四、黑龍江省資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展對策

（一）加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理

1.加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。加大對資源地區(qū)采礦塌陷區(qū)礦山、廢棄取土坑、沉陷區(qū)、矸石山、廢棄礦井及礦井水等的綜合治理力度，推動(dòng)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的快速恢復(fù)。構(gòu)建多元化、多渠道的礦山生態(tài)恢復(fù)治理的投資體制，擴(kuò)展生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌鋈谫Y渠道，廣泛吸引社會投資；加大資金投入力度，加強(qiáng)對閉坑礦山可能存在的地質(zhì)災(zāi)害隱患的調(diào)查，加強(qiáng)對沉陷區(qū)的土地復(fù)墾；由于之前對石油、地下水等液體礦產(chǎn)資源大肆采掘所帶來的水位和土壤的大面積沉降所形成的漏斗、土地鹽堿化等問題，必須科學(xué)及時(shí)地采取應(yīng)有的治理力度。

2.按照國家產(chǎn)業(yè)政策嚴(yán)格執(zhí)行高耗能企業(yè)和項(xiàng)目準(zhǔn)入制度。強(qiáng)制淘汰高能耗、高污染、高成本落后產(chǎn)能和工藝技術(shù)設(shè)備。嚴(yán)格固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評估審查，把好能耗增量關(guān)口。推進(jìn)煤化工、石油化工、煤炭、石油、林業(yè)采掘、電力等重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能技術(shù)改造和科技創(chuàng)新，不斷提高節(jié)能降耗水平。推動(dòng)城市能源計(jì)量示范建設(shè)，加快既有建筑節(jié)能和供熱計(jì)量改造、節(jié)能型住宅和公共建筑建設(shè)、低碳技術(shù)和高效節(jié)能產(chǎn)品推廣應(yīng)用，有效控制溫室氣體排放。推進(jìn)資源開采、化工、火力發(fā)電、食品加工等高耗水行業(yè)節(jié)水，促進(jìn)工業(yè)水循環(huán)利用。鼓勵(lì)廢棄物減量化、資源化和無害化利用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合，落實(shí)各地工業(yè)尾氣和工業(yè)余熱再利用項(xiàng)目順利推進(jìn)。

3.鼓勵(lì)生態(tài)脆弱區(qū)人口外遷。根據(jù)資源和環(huán)境現(xiàn)狀，以適宜的政策扶持手段和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助手段進(jìn)行資源地人口外遷，以此緩解各種生產(chǎn)對環(huán)境和資源的破壞和消耗?？刂坪拖拗瀑Y源地非農(nóng)用地的繼續(xù)擴(kuò)張，保證住宅用地不會跟風(fēng)其他地區(qū)擴(kuò)張，從而使資源型地區(qū)的人口在一定的合理范圍變動(dòng)，利用經(jīng)濟(jì)、法律等手段管控資源地人口規(guī)模，實(shí)現(xiàn)資源型地區(qū)人口逐步外遷的目的。

（二）充分發(fā)揮政府財(cái)政作用，著力改善社會民生

1.對石油城市，建議成立可持續(xù)發(fā)展資金，促使其發(fā)展轉(zhuǎn)型。在石油企業(yè)上繳的所得稅和石油特別收益金中，劃出部分資金建立石油城市可持續(xù)發(fā)展基金，并在使用上向大慶等老油田傾斜，幫助企業(yè)應(yīng)對油田后期開發(fā)階段的成本和資金壓力。此外，建議中石油與地方省、市政府建立完善大慶油田的產(chǎn)量形成機(jī)制，把握好產(chǎn)量調(diào)整的時(shí)序和規(guī)模，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益最大化。建議國家將大慶地區(qū)的天然氣資源并入中俄天然氣東北輸送管道，擴(kuò)大天然氣銷售渠道，早日實(shí)現(xiàn)規(guī)模化開采。同時(shí)，根據(jù)未來發(fā)展需要，結(jié)合大慶原油產(chǎn)量和俄油進(jìn)口量，搞好內(nèi)部平衡，保證后續(xù)項(xiàng)目的原料來源。

2.加大資源地因采煤沉陷造成的居民地的破壞的搬遷改造力度。建議對大棚戶區(qū)改造的過程中要結(jié)合企業(yè)和國家政策資金的投入力度，降低地方政府的責(zé)任比例和上行壓力；繼續(xù)加大信貸支持力度，追加已貸款項(xiàng)目額度，給予免息或減息，允許對初設(shè)概算做出必要調(diào)整，使得資金和政策雙向并軌制發(fā)揮最大作用；同時(shí)建議棚戶區(qū)改造資金的使用以年度為載體，將棚改項(xiàng)目資金進(jìn)行捆綁式使用，或?qū)⒐ê突A(chǔ)設(shè)施結(jié)余資金用于住宅工程，以推進(jìn)工程建設(shè)。

3.建議黑龍江省解決礦山開采林地占用問題。黑龍江國有林區(qū)面積廣闊，但是在林下蘊(yùn)含著大量的礦產(chǎn)資源，目前黑龍江省林區(qū)由于受到國家天保工程以及大小興安嶺生態(tài)保護(hù)功能區(qū)建設(shè)的影響，礦產(chǎn)勘探與開采受到極大的限制，但與此同時(shí)黑龍江省森工城市的發(fā)展在國家全面停止主伐后，城市經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重影響，林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展幾乎停滯，企業(yè)下崗失業(yè)人員增多，政府負(fù)擔(dān)沉重，政府迫切需要積極開發(fā)新的資源來做活城市經(jīng)濟(jì)，解決人口就業(yè)問題。因此建議黑龍江省相關(guān)部門，適當(dāng)放寬對林區(qū)礦產(chǎn)開采的限制，并將林區(qū)礦產(chǎn)開采的相關(guān)事務(wù)下放到資源型地區(qū)相關(guān)部門。

（三）建議對資源型地區(qū)實(shí)施差異化財(cái)稅政策

針對不同階段、不同資源類型、不同區(qū)域發(fā)展水平的資源型地區(qū)，建議省政府研究制訂更細(xì)致的差異化財(cái)稅政策，將資源稅對資源枯竭地區(qū)進(jìn)行傾斜，降低資源稅稅賦，減輕地方資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，同時(shí)適當(dāng)增加成熟型資源型地區(qū)資源稅的分成比例，將這部分資金作為地方進(jìn)行礦區(qū)生態(tài)保護(hù)和植被恢復(fù)的資源補(bǔ)償基金。

1.建議省政府出臺針對貧礦、尾礦的差異化扶持政策。適當(dāng)減免部分稅費(fèi)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)對企業(yè)的費(fèi)用管理，減少不合理的收費(fèi)，進(jìn)一步明確企業(yè)費(fèi)用的減免范圍和減免幅度，做到降低風(fēng)險(xiǎn)，提高效益的目的。

2.建議省政府出臺相關(guān)政策。對木材精深加工品參照國家現(xiàn)行的利用剩余物資源的產(chǎn)品稅收政策，享受一定程度的即征即退稅收優(yōu)惠政策。

3.開展資源稅改革試點(diǎn)。一是開展資源稅的擴(kuò)容試點(diǎn)。從2010年起，全國范圍內(nèi)實(shí)施“從量征收”到“從價(jià)征收”的政策實(shí)現(xiàn)對油氣、礦產(chǎn)、煤炭等資源稅的改革試點(diǎn)，有效促進(jìn)了資源節(jié)約利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，然而森工的資源稅改革尚未全面改革，可考慮在黑龍江省不同資源類型的資源型地區(qū)開展一些試點(diǎn)。二是加大對中央“兩稅”的反補(bǔ)額度。根據(jù)黑龍江省在資源型地區(qū)中的集財(cái)情況，加大稅收返還力度，形成集約型、低碳和綠色并行發(fā)展新模式。

（四）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級

在科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施背景下，資源的利用及發(fā)展也應(yīng)堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展理念，深度融合“資源+創(chuàng)新”，實(shí)現(xiàn)黑龍江省資源型經(jīng)濟(jì)的 “全域城市化、區(qū)域一體化、都市國際化”新型化發(fā)展主線，強(qiáng)化與省內(nèi)外高等院校與科研單位合作，建立企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的科技創(chuàng)新體系。

1.立足油城資源優(yōu)勢。開發(fā)多孔陶瓷、抗菌陶瓷；開發(fā)優(yōu)勢新型材料、比如石油助劑、水泥助磨劑等材料；鼓勵(lì)涉油復(fù)合材料等的深度加工。

2.立足煤城資源優(yōu)勢。在石墨深加工和煤化工等領(lǐng)域搭建科技創(chuàng)新平臺，大力發(fā)展石墨新材料產(chǎn)業(yè)，整合石墨資源，重點(diǎn)建設(shè)雞西石墨產(chǎn)業(yè)園區(qū)、鶴崗石墨精深加工產(chǎn)業(yè)園區(qū)，支持和鼓勵(lì)企業(yè)與高校院所在煤城聯(lián)合建設(shè)中試基地，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，打造全國重要的石墨產(chǎn)業(yè)基地。依托國家級石墨產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟和省級石墨工程技術(shù)研究中心，爭取東北地區(qū)創(chuàng)新鏈整合中央預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)投資支持，使得形成一批在石墨精深加工具有核心競爭力的技術(shù)。

3.發(fā)揮林城先天資源優(yōu)勢。調(diào)整結(jié)構(gòu)，提升傳統(tǒng)低附加值企業(yè)向科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益高和環(huán)境污染低的轉(zhuǎn)化。

（五）建立健全黑龍江資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展長效機(jī)制

我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期，習(xí)總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要支持資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，國家實(shí)施《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》的方案也為黑龍江省的快發(fā)展帶來了指引方向和挑戰(zhàn)機(jī)遇。

1.完善和健全資源開發(fā)秩序約束機(jī)制。立足資源開發(fā)秩序，規(guī)范資源開發(fā)企業(yè)的資歷和素質(zhì)，形成一批具有素質(zhì)過硬，技術(shù)先進(jìn)和環(huán)境友好的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)基地；建設(shè)低碳具有綠色效能礦區(qū)，培育生態(tài)礦業(yè)；保障和支持上下游產(chǎn)業(yè)配套整合，鼓勵(lì)和培養(yǎng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快資源型城市的工業(yè)化道路轉(zhuǎn)變；做到開發(fā)強(qiáng)度可控，環(huán)境影響評價(jià)科學(xué)規(guī)范，杜絕過采、超采和濫采不良行為。

2.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制并重。針對煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源的開發(fā)，力求開發(fā)與環(huán)境保護(hù)工作并重，實(shí)行規(guī)劃全面、保護(hù)與開發(fā)協(xié)調(diào)并重、預(yù)防先行、污染防治與生態(tài)保護(hù)并舉并重的開采指導(dǎo)方針，堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)、受益與補(bǔ)償、破壞與恢復(fù)、污染與治理的責(zé)任集于一身的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度方針，資源開發(fā)地的地方人民政府應(yīng)及時(shí)地落實(shí)政府的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的到位，確保其對生態(tài)保護(hù)的積極作用。對已按履約要求繳納生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金的相關(guān)開發(fā)企業(yè)，仍然具有生態(tài)污染防治和環(huán)境恢復(fù)的責(zé)任，縣級以上人民政府的環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)有對本行政區(qū)域內(nèi)的資源開發(fā)過程中環(huán)境保護(hù)的宣傳和教育責(zé)任。公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)資源的開發(fā)過程中有環(huán)境污染情形的負(fù)有監(jiān)督和舉報(bào)責(zé)任。同時(shí)，對保護(hù)資源開發(fā)過程中對環(huán)境保護(hù)有顯著成績的單位和個(gè)人，應(yīng)受到縣級以上人民政府或者環(huán)境保護(hù)主管部門給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理方案應(yīng)當(dāng)向社會公布，接受社會監(jiān)督。

3.建全科學(xué)規(guī)范的利益分配共享機(jī)制。在資源開發(fā)與利用過程中，資源所在地的政府、開發(fā)企業(yè)以及當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)該享有資源開發(fā)所帶來的利益共享權(quán)利。在黑龍江省現(xiàn)行資源開發(fā)的關(guān)于各階層的利益分配中，主要問題是忽視了地方政府和資源所在地居民的利益合理分配之間的矛盾。建議建立資源產(chǎn)權(quán)分解制度。要保證資源產(chǎn)權(quán)關(guān)于法律的合法性和經(jīng)營過程中權(quán)責(zé)和利益分配的明確性，突出各利益主體的利益合理性。

雖然資源在法律宏觀層面上是國有的，但因?yàn)橘Y源地地方政府承擔(dān)著資源開采的外部成本以及資源所在地居民對資源的高度依賴性的內(nèi)在成本，故應(yīng)按照國有產(chǎn)權(quán)、地方產(chǎn)權(quán)、企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自然人產(chǎn)權(quán)對資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行詳盡細(xì)分，并在合理的分配規(guī)則下科學(xué)計(jì)算，使資源地利益各方均能獲得合理比例資源的產(chǎn)權(quán)，各利益主體間按其在資源產(chǎn)權(quán)中所占利益份額，應(yīng)對資源開發(fā)所帶來的純凈收益進(jìn)行分享。資源開發(fā)收益分享制度極大的保障了資源所在地地方政府和居民的利益分配，拓展資源開發(fā)的長遠(yuǎn)眼光，有利于實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)開發(fā)與利用。

4.健全和創(chuàng)新資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。重點(diǎn)是要讓市場無形的杠桿作用，充分調(diào)控和反映市場供求程度、需求類型以及生態(tài)環(huán)境損壞所需付出的代價(jià)。第一，劃清各資源產(chǎn)品之間的不同比價(jià)關(guān)系。首先應(yīng)根據(jù)不同能源之間相互等價(jià)的熱值關(guān)系來確定其比價(jià)關(guān)系，其次是依據(jù)不同能源之間的供需平衡來確定其比價(jià)關(guān)系。隨著這些年關(guān)于電煤價(jià)格雙軌制的逐漸被淘汰，煤電之間的價(jià)格關(guān)聯(lián)也就隨之出現(xiàn)，其中廣州、海南等省份相繼實(shí)施油氣價(jià)格關(guān)聯(lián)機(jī)制就為理清資源關(guān)系提供了實(shí)際例子。第二，建立市場—政府調(diào)控機(jī)制。政府一般是從兩個(gè)重要方面對能源價(jià)格實(shí)施監(jiān)管：一是要嚴(yán)格地監(jiān)管能源相關(guān)企業(yè)的成本和價(jià)格；二是政府可從提供補(bǔ)貼的角度去補(bǔ)償消費(fèi)者，從市場化的稅收和補(bǔ)貼角度入手，這是發(fā)達(dá)市場化的國家的主要措施。

5.建立和健全接替產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制。建議省政府擇機(jī)出臺一系列接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持制度，在關(guān)于改革、建設(shè)總方針和大政策的前提下，在合理的框架范圍內(nèi)制定和實(shí)施特殊政策和辦法來引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換；繼續(xù)實(shí)施招商引資的發(fā)展策略，加大外資的引進(jìn)力度，對外開放領(lǐng)域持續(xù)深入，促進(jìn)外商合資企業(yè)的發(fā)展壯大，加強(qiáng)外向型經(jīng)濟(jì)建設(shè)；對接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)在項(xiàng)目審核、土地占有、資金融資等方面給予支持，因地制宜制定符合黑龍江省獨(dú)具特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式；發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和市場活力的相互作用，不但要使財(cái)政投入形成穩(wěn)定增長機(jī)制，同時(shí)要把各類生產(chǎn)要素向接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和集聚。