法律制度實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建

江國(guó)華 羅仙鳳

摘要：法律制度實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)契合“自下而上”的反饋模式，依照維度和指標(biāo)層級(jí)的要求，遵循以問(wèn)題為導(dǎo)向、以效果評(píng)估為主體、以一般指標(biāo)體系為框架的構(gòu)建邏輯指導(dǎo)，以法律制度實(shí)施產(chǎn)生的實(shí)際效果為主要評(píng)估對(duì)象，兼評(píng)法律制度本身的構(gòu)造問(wèn)題，建立起法律效果、政治效果、經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果四效果并列的評(píng)估指標(biāo)體系，并運(yùn)用層次分析法確定各評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重。

關(guān)鍵詞：法律制度實(shí)施效果；指標(biāo)體系；維度；指標(biāo)層級(jí)；權(quán)重

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1004-3160（2018）02-0160-11

一項(xiàng)法律或制度的建立，其目的在于規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行、規(guī)范社會(huì)秩序，將法律所確定的價(jià)值導(dǎo)入社會(huì)之中。為了達(dá)到這個(gè)目的，通過(guò)立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)，法律制度開(kāi)始在一個(gè)國(guó)家內(nèi)正常運(yùn)作，這是一種典型的“自上而下”的秩序模式。然而一項(xiàng)法律制度建立之后，并不必然的達(dá)到制度建立的目的。如果將實(shí)施機(jī)制認(rèn)為是一種渠道，那么在它的兩端連接的就是法律制度文本和社會(huì)。當(dāng)法律制度文本和社會(huì)之間不相適應(yīng)時(shí)，便是所謂的達(dá)不到立法目的。于是開(kāi)始反思“自上而下”秩序模式中的問(wèn)題，建立起了評(píng)估機(jī)制，這種評(píng)估機(jī)制所反映的是法律制度實(shí)施后在社會(huì)中產(chǎn)生的實(shí)際效果。評(píng)估機(jī)制以問(wèn)題為研究導(dǎo)向，作為“自上而下”模式的反饋機(jī)制，以法律實(shí)施在社會(huì)中產(chǎn)生的問(wèn)題反向推導(dǎo)在“自上而下”過(guò)程中存在的問(wèn)題。

現(xiàn)今研究與實(shí)踐以立法質(zhì)量為主體的評(píng)估，忽略了評(píng)估機(jī)制最基本的問(wèn)題導(dǎo)向原則，還是一種停留在“上”方的研究。并且，立法后評(píng)估往往針對(duì)的是某一部法律法規(guī)，該評(píng)估客體并不具備自行運(yùn)轉(zhuǎn)的能力，無(wú)法真正地發(fā)現(xiàn)法律與社會(huì)之間矛盾，難以達(dá)到有效提升法治水平的目的。因此，有必要以法律制度實(shí)施效果為研究對(duì)象，建立起評(píng)估體系。

一、法律制度實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系的基本概念

（一）法律制度

從法理學(xué)上理解何謂“法律制度”，通常將其理解為具有共同調(diào)整對(duì)象或調(diào)整方法，從而相互聯(lián)系、相互配合的若干法律規(guī)則的集合，[1]86也有將法律制度的外延擴(kuò)大，將其理解為一個(gè)國(guó)家整個(gè)法律上層建筑的系統(tǒng)。[2]45-47

道格拉斯·諾思將制度分為三個(gè)基本構(gòu)成部分：正式約束、非正式約束和兩者的實(shí)施特征。[3]7法律屬于正式規(guī)則，因此，法律制度的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)包含最基本的正式約束和實(shí)施特征，即法律本身和法律實(shí)踐。此外，諾思提到正式約束與非正式約束之間的人為性[3]64-75，從靜態(tài)的法律到動(dòng)態(tài)的實(shí)踐以外，還缺少靜態(tài)法律的啟動(dòng)和動(dòng)態(tài)實(shí)踐的反饋。法律意識(shí)彌補(bǔ)了這一斷層，使得法律制度形成循環(huán)系統(tǒng)。因此，法律意識(shí)應(yīng)當(dāng)包含在法律制度基本構(gòu)成之中。[1，2，4]86，45-47，234-236一個(gè)國(guó)家占統(tǒng)治地位的法律意識(shí)不僅僅屬于獨(dú)立于法律制度而存在的思想上層建筑領(lǐng)域，而且是滲透到法律制度、法律調(diào)整過(guò)程中的因素，成為法律制度的有機(jī)構(gòu)成部分。[4]234-236在此意義上，作為法律評(píng)價(jià)的法律制度實(shí)施效果評(píng)估也成為了法律制度中的必要一環(huán)。

（二）法律實(shí)施、法律實(shí)效與法律效果

法律實(shí)效是指人們實(shí)際上按照法律規(guī)定的行為模式去行為，法律被人們實(shí)際遵守、執(zhí)行或適用。[5]“用哈里·W·瓊斯的話(huà)來(lái)說(shuō)，‘只有當(dāng)構(gòu)成社會(huì)的人——無(wú)論是官員還是大多數(shù)私人公民——的實(shí)際行為與憲法規(guī)定、制定法規(guī)定或判例法規(guī)定所指定或認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)相一致時(shí)，這些規(guī)定才在該社會(huì)中具有實(shí)效”。[6]332與此相關(guān)聯(lián)的一個(gè)概念是法律實(shí)施，法律實(shí)效以法律實(shí)施為前提，法律實(shí)效不僅要求實(shí)施，更加關(guān)注法律的適用程度。

法律效果是指法律通過(guò)實(shí)施而實(shí)現(xiàn)自己的社會(huì)目的、價(jià)值或社會(huì)功能及其程度。[7]法律效果代表著立法目的的實(shí)現(xiàn)，立法所確定的社會(huì)秩序和價(jià)值觀念得以確立。因此，法律效果表現(xiàn)的是一種“應(yīng)然”的狀態(tài)，即通過(guò)法律實(shí)施應(yīng)當(dāng)達(dá)到什么樣的效果；法律實(shí)效表現(xiàn)的則是一種“實(shí)然”的狀態(tài)，即通過(guò)法律實(shí)施實(shí)際達(dá)到了什么樣的效果。理想狀態(tài)下，法律實(shí)效和法律效果的內(nèi)容是一致的，但結(jié)果往往呈現(xiàn)出一種錯(cuò)位的狀態(tài)。

（三）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與維度

評(píng)估是一種典型的衡量行為，因此所謂評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是指人們?cè)谠u(píng)價(jià)活動(dòng)中應(yīng)用于對(duì)象的機(jī)制尺度和界限，是評(píng)估活動(dòng)或評(píng)估制度的核心部分，是評(píng)估主體價(jià)值認(rèn)識(shí)的反映，它表明評(píng)估主體重視什么，忽視什么，對(duì)評(píng)估對(duì)象的發(fā)展和努力方向具有引導(dǎo)作用。[8]91而評(píng)估指標(biāo)體系的維度是指選擇評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的角度或評(píng)估指標(biāo)體系的組成部分。如在《司法體制改革評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建構(gòu)》一文中“司法體制改革宜從價(jià)值、制度、文化和效果四個(gè)維度進(jìn)行評(píng)價(jià)”的表述[9]17，維度的使用既表明了評(píng)估指標(biāo)選擇的角度，四個(gè)維度也指明了指標(biāo)體系的組成部分。通過(guò)對(duì)維度的確定，選擇具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)即成為評(píng)估指標(biāo)體系的中指標(biāo)。

指標(biāo)體系考察是有限的、也是有針對(duì)性的。通過(guò)考察的目的和價(jià)值偏好的不同，我們對(duì)客體的評(píng)估應(yīng)當(dāng)是在有限的篇幅中找出關(guān)鍵點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)。而維度的作用既起到了限定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的范圍，也為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)起到了分類(lèi)別、分層次的作用。維度具有以下幾點(diǎn)特性：其一，目的性。一個(gè)評(píng)估活動(dòng)應(yīng)當(dāng)達(dá)到什么樣的作用和效果，評(píng)估結(jié)果又應(yīng)當(dāng)為哪些工作服務(wù)。其次，維度應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)估客體的特征進(jìn)行選擇，從客體的特征入手，對(duì)其特征點(diǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)衡量，以期反應(yīng)出事物特征面的實(shí)際狀態(tài)。其二，全面性。評(píng)估視角的選擇應(yīng)當(dāng)是在符合評(píng)估目的的前提下，對(duì)評(píng)估客體進(jìn)行充分的分析和考量，以達(dá)到評(píng)估的目的。因此，對(duì)于維度選擇的全面性實(shí)際上是服務(wù)于評(píng)估主體的評(píng)估目的，以完成評(píng)估主體所需要的評(píng)估效果和評(píng)估結(jié)果。其三，非交叉性。維度的非交叉性指的是各維度之間應(yīng)當(dāng)是相互獨(dú)立的，這不僅有利于對(duì)評(píng)估客體有清晰的、條理性的認(rèn)識(shí)，也為評(píng)估指標(biāo)體系的層次性提供理論基礎(chǔ)。

（四）指標(biāo)層級(jí)與指標(biāo)體系

評(píng)估指標(biāo)體系一般包含多個(gè)層級(jí)，指標(biāo)層級(jí)相對(duì)于維度來(lái)講是評(píng)估指標(biāo)體系中一種縱向的概念，相同級(jí)別的所有指標(biāo)構(gòu)成了該一層級(jí)，不同的層級(jí)構(gòu)成了指標(biāo)的整體層級(jí)。指標(biāo)層級(jí)是維度多次適用的產(chǎn)物，通過(guò)維度不斷地細(xì)化、具體化評(píng)估指標(biāo)。我們對(duì)評(píng)估客體確定評(píng)估維度后，形成一級(jí)指標(biāo)；對(duì)一級(jí)指標(biāo)中的各指標(biāo)再確定評(píng)估的維度，形成二級(jí)指標(biāo)；以此類(lèi)推。此時(shí)我們可以將某一級(jí)指標(biāo)視為其次級(jí)指標(biāo)的評(píng)估對(duì)象。

指標(biāo)層級(jí)的第一個(gè)作用是將抽象的概念通過(guò)特征指標(biāo)的選擇不斷地具體化，使得評(píng)估指標(biāo)體系具有嚴(yán)密的層次性、邏輯性以及可操作性；第二個(gè)作用是對(duì)指標(biāo)層級(jí)不斷細(xì)化一級(jí)指標(biāo)的過(guò)程起到了修正維度的作用。維度的選擇應(yīng)當(dāng)遵循非交叉性的原則，但是一級(jí)指標(biāo)甚至到二級(jí)指標(biāo)都存在著概念抽象的問(wèn)題，且不同的人對(duì)于抽象概念的理解不同。因此，通過(guò)指標(biāo)層級(jí)的不斷細(xì)分過(guò)程將抽象概念交叉的問(wèn)題修正，這類(lèi)似舉例說(shuō)明的原理。

不同的評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)置有不同的指標(biāo)層級(jí)，對(duì)于指標(biāo)層級(jí)的設(shè)立并沒(méi)有具體的層級(jí)要求。指標(biāo)層級(jí)設(shè)置的越多，指標(biāo)評(píng)估體系越具體、越具有操作性；但是，層級(jí)設(shè)置得越多，也就意味著最終指標(biāo)也越多，指標(biāo)之間的權(quán)重分析越困難，評(píng)估指標(biāo)體系也就越復(fù)雜，甚至反向減損了可操作性。因此，對(duì)于指標(biāo)層級(jí)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：其一，可操作性原則。是指評(píng)估指標(biāo)最終是可測(cè)量的、切實(shí)可行的，而不是籠統(tǒng)的，主觀的描述。[10]也即對(duì)于指標(biāo)層級(jí)的設(shè)定沒(méi)有數(shù)級(jí)的要求，以最終指標(biāo)具有可操作性為原則。其二，可適用性原則。是指評(píng)估指標(biāo)層級(jí)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)是評(píng)估主體或者評(píng)估指標(biāo)體系使用者在評(píng)估活動(dòng)中能夠完成的。指標(biāo)層級(jí)越多，最終指標(biāo)也越多，意味著評(píng)估需要采集數(shù)據(jù)越多。此時(shí)，需要重新構(gòu)建指標(biāo)層級(jí)，增加層級(jí)之間維度選擇的跨度來(lái)改進(jìn)指標(biāo)體系。

二、法律制度實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)邏輯

（一）以問(wèn)題為導(dǎo)向的評(píng)估內(nèi)容設(shè)計(jì)

最為常見(jiàn)的評(píng)估內(nèi)容設(shè)計(jì)邏輯是：評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需要采用一定的分類(lèi)方法將評(píng)價(jià)客體之多方面構(gòu)造進(jìn)行分類(lèi)，然后針對(duì)每一構(gòu)成因素設(shè)定相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。[9]13-14也就是說(shuō)，直接針對(duì)評(píng)估客體或評(píng)估對(duì)象進(jìn)行解構(gòu)分析，將相同類(lèi)型的要素進(jìn)行分類(lèi)或直接對(duì)應(yīng)各要素設(shè)置評(píng)估指標(biāo)，即以評(píng)估客體對(duì)應(yīng)評(píng)估指標(biāo)，可稱(chēng)之為“全面型”指標(biāo)設(shè)計(jì)。這種設(shè)計(jì)邏輯適用于評(píng)估客體概念清晰、無(wú)太大爭(zhēng)議或具有較為客觀、具體的對(duì)象。此時(shí)評(píng)估目的較為簡(jiǎn)單明確，容易達(dá)到評(píng)估全面性的要求。而法律制度的內(nèi)涵過(guò)于抽象，其外延適用十分寬泛，其法律效果涉及社會(huì)的方方面面，采取“全面型”指標(biāo)設(shè)計(jì)勢(shì)必違背了可適用性原則。評(píng)估活動(dòng)是一種主觀目的性的活動(dòng)，每一項(xiàng)評(píng)估都有其目的，并以此為出發(fā)點(diǎn)設(shè)計(jì)整個(gè)評(píng)估機(jī)制。因此，結(jié)合評(píng)估的目的性引入維度的概念，通過(guò)維度的適用從眾多的評(píng)估指標(biāo)（這些評(píng)估指標(biāo)都能夠適用于評(píng)估客體）中選擇符合評(píng)估目的的指標(biāo)組成指標(biāo)體系，即以評(píng)估目的對(duì)應(yīng)評(píng)估指標(biāo)，可稱(chēng)之為“選擇性”指標(biāo)設(shè)計(jì)。“選擇性”指標(biāo)并非是主觀臆斷，其設(shè)計(jì)過(guò)程依然要遵循一定的邏輯。法律制度實(shí)施效果評(píng)估的目的有二：其一，為了評(píng)價(jià)現(xiàn)階段整體法律制度或某一具體法律制度的實(shí)施水平；其二，完善法律制度，并以此為最終目的。

（二）以效果評(píng)價(jià)為主體的評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)

實(shí)踐中的立法后評(píng)估多采取文本質(zhì)量和實(shí)施效果結(jié)合的方式，并以文本質(zhì)量評(píng)估為主體。例如，國(guó)內(nèi)立法后評(píng)估實(shí)踐最具代表性的《廣州市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》，該《辦法》的評(píng)估指標(biāo)和權(quán)重分配如下：（一）合法性（15%）；（二）合理性（25%）；（三）操作性（25%）；（四）實(shí)效性（25%）；（五）協(xié)調(diào)性（5%）；（六）規(guī)范性（5%）。從六個(gè)維度的評(píng)估指標(biāo)分析，合法性、合理性、協(xié)調(diào)性和規(guī)范性四個(gè)指標(biāo)針對(duì)的都是法律文本的質(zhì)量問(wèn)題；實(shí)效性指標(biāo)針對(duì)的是法律實(shí)施效果；而從操作性子指標(biāo)的列舉來(lái)看兼具了法律文本質(zhì)量的評(píng)估和法律實(shí)施效果的評(píng)估。無(wú)論是從指標(biāo)設(shè)置的數(shù)量上來(lái)看，還是結(jié)合實(shí)際權(quán)重分析，該《辦法》評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)在于法律文本質(zhì)量本身。這種以文本質(zhì)量評(píng)價(jià)為主體的評(píng)估體系不僅大量地重復(fù)著立法前評(píng)估的工作，還將法律反饋機(jī)制導(dǎo)向了脫離社會(huì)實(shí)際的地步。法制定的根據(jù)其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是社會(huì)關(guān)系與社會(huì)秩序的實(shí)際狀況、需求和客觀規(guī)律。[11]法律制度的制定和修改終將以社會(huì)為起點(diǎn)，并滿(mǎn)足社會(huì)的實(shí)際需求，由此產(chǎn)生的法律才會(huì)滿(mǎn)足社會(huì)的最大福祉。過(guò)度的文本考量忽視了法律的社會(huì)性，實(shí)則是將法律孤立起來(lái)。因此，立法后評(píng)估宜由文本評(píng)價(jià)為主體的評(píng)估設(shè)計(jì)向以效果評(píng)價(jià)為主體的評(píng)估設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變。

法律制度實(shí)施效果評(píng)估屬于立法后評(píng)估的范疇，且從其文義上理解屬于實(shí)施效果的專(zhuān)題評(píng)估，但堅(jiān)持以效果評(píng)價(jià)為主體，兼評(píng)文本質(zhì)量的評(píng)估設(shè)計(jì)，有以下幾點(diǎn)考量：其一，廣義上的制度實(shí)施包含了法律制度的制定和修繕，而效果專(zhuān)題評(píng)價(jià)所針對(duì)的僅僅是制度實(shí)施過(guò)程中所對(duì)應(yīng)的一環(huán)，在堅(jiān)持整體法律制度的前提下，應(yīng)當(dāng)將文本質(zhì)量考評(píng)納入評(píng)估體系；其二，法律制度實(shí)施效果評(píng)估的終極目的在于完善法律制度，文本質(zhì)量屬于完善的源頭性問(wèn)題，因此在遵循以問(wèn)題為導(dǎo)向的評(píng)估內(nèi)容設(shè)計(jì)時(shí)不可忽略文本質(zhì)量之評(píng)價(jià)；其三，理論應(yīng)當(dāng)回縛于實(shí)踐之需要，考量到現(xiàn)今立法后評(píng)估的實(shí)踐，評(píng)估改革應(yīng)當(dāng)是循序漸進(jìn)且適應(yīng)實(shí)踐之需要，因此不宜徑直將文本質(zhì)量考評(píng)棄之不用。

（三）以一般指標(biāo)體系為框架的評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)有一般標(biāo)準(zhǔn)與特殊標(biāo)準(zhǔn)之分，一般指標(biāo)體系的發(fā)展便是以此為理論依據(jù)。一般標(biāo)準(zhǔn)是任何一部法規(guī)范性文件存在的意義與價(jià)值必須滿(mǎn)足這一基本要求，……特殊標(biāo)準(zhǔn)是某一部門(mén)法律法規(guī)實(shí)施績(jī)效的衡量尺度，此類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)或者是由該法律法規(guī)具體的目標(biāo)、任務(wù)所決定，或者是一般標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步具體化。[8]93因此，一般指標(biāo)體系的建立需要有兩種前提，即各評(píng)估對(duì)象之間存在著大量的共性或者一般指標(biāo)體系所評(píng)估的對(duì)象本就是抽象性概念，在這個(gè)抽象性概念下涵蓋了相對(duì)細(xì)化、具體的概念，一般評(píng)估指標(biāo)體系的建立就是為各具體評(píng)估提供框架性的、指導(dǎo)性的評(píng)估方法。

建立一般評(píng)估指標(biāo)體系有以下幾點(diǎn)意義：其一，可復(fù)制性。一般評(píng)估指標(biāo)體系可以隨時(shí)根據(jù)不同的評(píng)估對(duì)象添加或減少評(píng)估指標(biāo)的選擇使其具有針對(duì)性，從而減少重復(fù)建立評(píng)估指標(biāo)體系；其二，有利于我國(guó)建立全國(guó)性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)判斷。目前我國(guó)呈現(xiàn)出區(qū)域性的、地方性的評(píng)估狀態(tài)，缺乏國(guó)家層面評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建，一般評(píng)估指標(biāo)體系的研究為國(guó)家層面的評(píng)估提供了素材和經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)共性的發(fā)掘和研究為國(guó)家層面的評(píng)估提供評(píng)估內(nèi)容，增強(qiáng)法制統(tǒng)一和法治進(jìn)步；其三，為范圍內(nèi)的評(píng)估提供指導(dǎo)和規(guī)范。一般評(píng)估指標(biāo)體系為特殊評(píng)估提供了范圍和框架，減少特殊評(píng)估對(duì)于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)選擇、權(quán)重確定的隨意性等，提高評(píng)估與評(píng)估之間的可比對(duì)性，減少刻意地修改或操控評(píng)估結(jié)果。

三、法律制度實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系的具體構(gòu)建

（一）評(píng)估客體解構(gòu)

如上文所述，我們將法律制度分為三個(gè)基本的組成部分：法律制度本身、法律實(shí)施和法律意識(shí)。通過(guò)法律實(shí)效和法律效果的比較，提出錯(cuò)位的三個(gè)因素：其一，法律制度本身的缺陷；其二，法律實(shí)施的不到位或無(wú)實(shí)施；其三，非法律秩序的對(duì)抗。具體分析如下：

1.制度本身解構(gòu)

當(dāng)法律制度無(wú)法達(dá)到預(yù)定的法律效果時(shí)，第一應(yīng)當(dāng)考慮的因素是法律制度本身的缺陷，對(duì)其進(jìn)行評(píng)估的目的在于發(fā)現(xiàn)制度本身存在的問(wèn)題。然而法律制度作為一個(gè)抽象的概念，制度本身存在的制度質(zhì)量、制度設(shè)立時(shí)機(jī)、制度設(shè)立價(jià)值、法律和現(xiàn)今社會(huì)觀念、民間社會(huì)秩序的契合度等都有可能成為制度本身的問(wèn)題。除了文本質(zhì)量（如立法文本或制度文本的合法性、技術(shù)等）是制度的內(nèi)在的驗(yàn)證因素外，即通過(guò)自身即可完成的評(píng)估，其他因素都是通過(guò)與外界的交互過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題。這些問(wèn)題的判斷必須引入法律以外的信息進(jìn)行判斷，而這些信息往往屬于社會(huì)綜合因素的判斷。因此，對(duì)于制度本身的評(píng)估不僅應(yīng)當(dāng)考察基于文本質(zhì)量的問(wèn)題，其他對(duì)制度本身具有影響的因素也具有評(píng)估價(jià)值。

2.法律實(shí)施解構(gòu)

法律實(shí)施常常看作為法律規(guī)范的要求在社會(huì)生活中得以實(shí)現(xiàn)的一種活動(dòng)。[1]259應(yīng)用到法律制度中，指的是法律制度得以運(yùn)作的過(guò)程。在靜態(tài)的法律文本和社會(huì)生活秩序中，以行動(dòng)的方式在兩者之間架起了一道橋梁。對(duì)于法律實(shí)施的解構(gòu)可以分為三個(gè)基本問(wèn)題：有無(wú)實(shí)施、實(shí)施投入和實(shí)施程度。即：（1）在法律制度中是否有相應(yīng)的實(shí)施程序在法律文本和社會(huì)生活中起到承上啟下的作用。但隨著程序法的發(fā)展，這更多是制度本身的問(wèn)題，法律制度是否設(shè)置有糾紛解決機(jī)制，是否設(shè)置有社會(huì)公共管理機(jī)構(gòu)，是否權(quán)力行使的程序要求等；（2）在法律制度中實(shí)施機(jī)制是否構(gòu)建完善。實(shí)施機(jī)制的完善是通過(guò)不斷地與社會(huì)民眾和社會(huì)實(shí)際情況相適應(yīng)、調(diào)和下的產(chǎn)物，如同一個(gè)初產(chǎn)品必須經(jīng)過(guò)不斷地打磨才能成品。實(shí)施機(jī)制是否構(gòu)建完善有個(gè)最直接的標(biāo)準(zhǔn)，即實(shí)施的成本投入。這種成本不僅包括了金錢(qián)成本，也包括了人力成本，以及在完善過(guò)程中的其他各項(xiàng)投入。其中，金錢(qián)成本具有最高的考察可能性和直觀性。（3）實(shí)際效果對(duì)于實(shí)施的證成。法律實(shí)效的基本邏輯便是先有實(shí)施，后有效果，以效果評(píng)價(jià)實(shí)施。實(shí)施機(jī)制的好壞優(yōu)劣直接影響到實(shí)施的效果，而實(shí)施的效果將客觀的反應(yīng)出實(shí)施機(jī)制存在的問(wèn)題，其中以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)為主要考察領(lǐng)域。

3.法律意識(shí)解構(gòu)

人們對(duì)于法律的看法最為波動(dòng)時(shí)，甚至逆法、抗法時(shí)，往往處于制度變遷的過(guò)程中，是一種習(xí)來(lái)已久的原有秩序和新的法律秩序的抗衡。原有秩序下生存的人們對(duì)生存路徑產(chǎn)生了依賴(lài)，新的規(guī)范改變的不僅僅是秩序，更需要改變?nèi)藗儗?duì)原有生存方式的依賴(lài)，這種改變往往帶來(lái)的是不安全感和不適應(yīng)感。因此，一個(gè)新秩序的合理性和正當(dāng)性必須得到考量，它不僅僅是立法機(jī)關(guān)通過(guò)一個(gè)法律就成功的事情，它還必須在現(xiàn)有社會(huì)有立足的力量，才能生根成長(zhǎng)。此外，在非法律秩序的對(duì)抗下，人們往往會(huì)產(chǎn)生一種心理——偏見(jiàn)，這種心理的產(chǎn)生可能是法律效果長(zhǎng)期錯(cuò)位的原因，也可能是私力救濟(jì)路徑依賴(lài)等原因造成的。偏見(jiàn)歸根結(jié)底是人類(lèi)在法制建設(shè)過(guò)程中非理性因素所致[12]，一旦形成了長(zhǎng)期的偏見(jiàn)，即便法律制度得到了修改和完善，也會(huì)產(chǎn)生法律效果的偏差。這種偏見(jiàn)夾雜在政治意識(shí)和法律意識(shí)中，甚至長(zhǎng)期將政治和法律視為一體，對(duì)于政府的不信任很輕易的牽連了司法的不信任，甚至對(duì)于政治制度和法律制度整體產(chǎn)生偏見(jiàn)。因此，對(duì)于公民政治意識(shí)和法律意識(shí)的改變狀況也應(yīng)當(dāng)予以考量。

（二）評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)

通過(guò)上述分析，擬從法律效果、政治效果、經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果四個(gè)維度作為一級(jí)指標(biāo)，并設(shè)置相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)和更為具體的三級(jí)指標(biāo)，構(gòu)建三級(jí)層的評(píng)估指標(biāo)體系。四維度具體分析如下：

1.法律效果

法律制度實(shí)施的法律效果是從制度本身的質(zhì)量為起點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行合法性、合理性等方面的考量。法律制度作為社會(huì)秩序的重要組成部分，其不僅支配著國(guó)家的組成、權(quán)力的運(yùn)作、人們的權(quán)利義務(wù)，甚至影響到整個(gè)社會(huì)發(fā)展的方向。而制度的存在就是人們對(duì)于有序世界的一種渴望，正如馬斯洛所指出的，“我們社會(huì)中的大多數(shù)成年者，一般都傾向于安全的、有序的、可預(yù)見(jiàn)的、合法的和有組織的世界；這種世界是他所能依賴(lài)的，而且在他所傾向的這種世界里，出乎意料的、難以控制的、混亂的以及其他諸如此類(lèi)的危險(xiǎn)事情都不會(huì)發(fā)生”[6]226-227。其二級(jí)指標(biāo)包括：符合法律規(guī)定、設(shè)計(jì)科學(xué)、制度理性、程序正當(dāng)四個(gè)方面的具體指標(biāo)，前兩者滿(mǎn)足法律制度內(nèi)在評(píng)價(jià)因素，后兩者結(jié)合制度價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.政治效果

政治效果的考量不僅僅如同上文所述的對(duì)于“偏見(jiàn)”的重視，更應(yīng)當(dāng)重視政治與法律的天然聯(lián)系。我國(guó)作為社會(huì)主義法治國(guó)家，我國(guó)法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施的，是廣大人民共同意志和利益的體現(xiàn)，是黨的基本路線和主張上升為國(guó)家意志的體現(xiàn)。[13]認(rèn)為對(duì)于政治的考量就是對(duì)于法律的侵犯這種思維是錯(cuò)誤的，將政治和法律的割裂理解將會(huì)導(dǎo)致法律研究的不全面，政治與法律的相互促進(jìn)應(yīng)當(dāng)是常態(tài)。其二級(jí)指標(biāo)包括：執(zhí)政黨地位的鞏固、國(guó)家治理能力、社會(huì)秩序穩(wěn)定和國(guó)際形象建設(shè)四個(gè)方面的具體指標(biāo)。

3.經(jīng)濟(jì)效果

馬克思認(rèn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，而上層建筑（如法律）反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。[14]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為涉及公共利益的重大國(guó)家事項(xiàng)，其市場(chǎng)準(zhǔn)入準(zhǔn)出等基本規(guī)則的規(guī)定還是必須通過(guò)法律進(jìn)行規(guī)范，以法律的形式為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制打好框架，制定基本的、符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯的原則和規(guī)則。對(duì)于經(jīng)濟(jì)效果的考量，不僅只有市場(chǎng)范圍的經(jīng)濟(jì)，還包括實(shí)施機(jī)制中的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。即法律制度本身的經(jīng)濟(jì)投入。如上文所述，對(duì)于實(shí)施機(jī)制的考察最為直接的方式便是對(duì)于制度投入成本的考量。一般邏輯下，成本投入的越多，法律實(shí)施機(jī)制建制將越完善。其二級(jí)指標(biāo)包括：立法、執(zhí)法和司法成本，經(jīng)濟(jì)總體，市場(chǎng)，商業(yè)等方面的具體指標(biāo)。

4.社會(huì)效果

從廣義的社會(huì)效果來(lái)看，政治效果和經(jīng)濟(jì)效果都包在社會(huì)效果中。狹義上的社會(huì)效果更多側(cè)重于實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值和目的，強(qiáng)調(diào)在法律適用中把社會(huì)利益、社會(huì)價(jià)值作為重要因素進(jìn)行必要的判斷和衡量。[14]本文所使用的社會(huì)效果是狹義上的社會(huì)效果，是指法律制度作用下對(duì)于法律規(guī)則的遵守，對(duì)于法律價(jià)值的認(rèn)同以及對(duì)于人權(quán)發(fā)展的影響等。其二級(jí)指標(biāo)包括：制度推進(jìn)程度、公權(quán)力服務(wù)、人權(quán)、勞動(dòng)等具體指標(biāo)。

（三）指標(biāo)權(quán)重、評(píng)估方法與開(kāi)放項(xiàng)設(shè)置

在指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)方面，鑒于評(píng)估體系多層次、多指標(biāo)的結(jié)構(gòu)，引入層次分析法確定權(quán)重。其基本原理是將復(fù)雜的問(wèn)題分解為各個(gè)組成因素，將這些因素按支配關(guān)系分組形成有序的遞階層次結(jié)構(gòu)。[15]2評(píng)估主體通過(guò)“兩兩比較”的判斷方式對(duì)比某一層級(jí)中各因素的相對(duì)重要性，然后通過(guò)矩陣的計(jì)算得出評(píng)估主體“兩兩比較”判斷后確定的總順序。其具體步驟如下：首先，構(gòu)造層級(jí)。在指標(biāo)層級(jí)中，處于最上面的層次一般是問(wèn)題的目標(biāo)層，中間層的元素一般是準(zhǔn)則層和子準(zhǔn)則層，最低層一般是方案層；[15]17-19其次，構(gòu)造“兩兩比較”的判斷矩陣。在每一個(gè)單層級(jí)中，通過(guò)該層級(jí)中所有指標(biāo)兩兩進(jìn)行比較，以1-9層標(biāo)度確定兩者之間的重要性；然后，一致性檢驗(yàn)。判斷矩陣能夠通過(guò)和一致性矩陣對(duì)比，其不合理偏差符合要求，使其特征向量具有代表性；最后，確定權(quán)重排序。當(dāng)通過(guò)一致性檢驗(yàn)之后，最大特征值對(duì)應(yīng)的特征向量，經(jīng)過(guò)特征向量歸一化處理后所得到對(duì)應(yīng)的權(quán)向量，即為權(quán)重值。

在該指標(biāo)體系中，對(duì)于最后層級(jí)的指標(biāo)設(shè)計(jì)了開(kāi)放式窗口，即在每個(gè)二級(jí)指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)中設(shè)置了“其他”“其他費(fèi)用”“其他影響”等項(xiàng)目，這一設(shè)計(jì)的目的有二：其一，由于認(rèn)識(shí)和設(shè)計(jì)的局限性，設(shè)置“其他項(xiàng)”這一欄目既能應(yīng)對(duì)指標(biāo)體系的調(diào)整，也能滿(mǎn)足一般性評(píng)估指標(biāo)對(duì)于統(tǒng)一性的側(cè)重。其二，在考慮共性的時(shí)候還必須兼顧其特殊性，評(píng)估主體可在“其他項(xiàng)”中加入具體法律制度所需要的考察標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對(duì)一般性指標(biāo)體系適用到具體的法律制度的評(píng)估。

根據(jù)客體解構(gòu)、指標(biāo)層級(jí)確定和指標(biāo)權(quán)重確定，再結(jié)合三級(jí)指標(biāo)的性質(zhì)區(qū)分評(píng)估值的定性分析或者定量分析，建立起法律制度實(shí)施的效果評(píng)估指標(biāo)體系如下表所示：

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責(zé)任編輯：楊 煉