城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的阻礙因素與對(duì)策建議

鄧大松　薛惠元

摘 要：當(dāng)前，大部分省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次還處于省級(jí)調(diào)劑金階段，養(yǎng)老金不能在全國范圍內(nèi)調(diào)劑余缺，急需實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌會(huì)面臨財(cái)政分灶體制導(dǎo)致地方利益格局固化、打擊基金有結(jié)余地區(qū)的征繳積極性、中央財(cái)政兜底壓力大、易造成逆向轉(zhuǎn)移支付、省際間養(yǎng)老保險(xiǎn)政策差異較大等問題。建議：中央應(yīng)下決心打破當(dāng)前利益格局；先推行中央調(diào)劑金制度，再逐步過渡到全國統(tǒng)籌；實(shí)行“中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金+地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的模式；明確中央與地方的權(quán)責(zé)劃分，實(shí)行垂直管理；開征社會(huì)保險(xiǎn)稅；健全相關(guān)配套政策。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)職工；基礎(chǔ)養(yǎng)老金；全國統(tǒng)籌；阻礙因素；中央調(diào)劑金

中圖分類號(hào)：F840.612 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-6378（2018）04-0103-10

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2018.04.014

一、引 言

（一）問題的提出

人口老齡化的加劇導(dǎo)致中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比①總體呈下降趨勢(shì)，1989年撫養(yǎng)比為5.39：1，1997年下降為3.42：1，2005年下降為3.00：1，2016年下降到2.75：1②。隨著中國人口的進(jìn)一步老齡化，未來城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比還會(huì)繼續(xù)下降，這將會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金造成沉重的負(fù)擔(dān)。如何破解人口老齡化帶來的養(yǎng)老金支付壓力，是當(dāng)前急需解決的一大難題。另外，當(dāng)前中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在嚴(yán)重的地區(qū)失衡問題?！吨袊y(tǒng)計(jì)年鑒》上的數(shù)據(jù)顯示，2013—2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支的省份由1個(gè)增加到7個(gè)，2016年出現(xiàn)首個(gè)養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余為負(fù)數(shù)的省份，即黑龍江??；另一方面，一些省份（如廣東、江蘇、北京、浙江、山東等）已積累了規(guī)模龐大的養(yǎng)老基金。這凸顯了養(yǎng)老金運(yùn)行中的兩極分化現(xiàn)象，急需通過養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌來調(diào)劑余缺。此外，黨的十九大報(bào)告也明確提出“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”。因此，在此背景下研究城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）文獻(xiàn)回顧

推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌是當(dāng)前的熱點(diǎn)問題，國內(nèi)外學(xué)者從不同角度進(jìn)行研究。有學(xué)者探討了養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的學(xué)理基礎(chǔ)，認(rèn)為最重要的學(xué)理基礎(chǔ)是勞動(dòng)力市場統(tǒng)一說[1]。部分學(xué)者研究了養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的必要性，認(rèn)為全國統(tǒng)籌有利于勞動(dòng)力的自然流動(dòng)、企業(yè)公平競爭和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[2-5]。部分學(xué)者分析了阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的因素，認(rèn)為省際養(yǎng)老保險(xiǎn)差異和省際利益難以協(xié)調(diào)，阻礙著全國統(tǒng)籌的進(jìn)程[6-7]。部分學(xué)者提出了養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的建議，如鄭功成認(rèn)為可以直接一步提升到全國統(tǒng)籌，同時(shí)建立垂直經(jīng)辦體制[8]；董登新等認(rèn)為全國統(tǒng)籌一步到位的難度太大，建議優(yōu)先考慮漸進(jìn)式改革策略[9]；卞聽韻認(rèn)為基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌需要對(duì)個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌進(jìn)行嚴(yán)格分賬管理，同時(shí)做實(shí)個(gè)人賬戶[10]。

國內(nèi)外關(guān)于推進(jìn)中國養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的文獻(xiàn)，為本文提供了重要的理論借鑒。但已有文獻(xiàn)大都研究的是職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，而不是職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，并且對(duì)影響基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的因素分析得不夠透徹。鑒于此，本文對(duì)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的阻礙因素做出深入分析，并提出創(chuàng)建性的政策建議。

（三）相關(guān)概念界定

城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金又叫統(tǒng)籌養(yǎng)老金，它主要來源于社會(huì)統(tǒng)籌基金，職工退休時(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)=（退休時(shí)當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY+本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資）÷2×繳費(fèi)年限×1%，其中，繳費(fèi)年限≥15年。雖然城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金包含基礎(chǔ)養(yǎng)老金（統(tǒng)籌養(yǎng)老金）和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分，但筆者認(rèn)為，由于個(gè)人賬戶基金屬于個(gè)人產(chǎn)權(quán)，不宜進(jìn)行全國統(tǒng)籌。因此，本文的研究對(duì)象是城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分。

統(tǒng)籌，顧名思義就是通盤規(guī)劃。借鑒原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕3號(hào)）中確定的省級(jí)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)真正意義上的全國統(tǒng)籌，需要做到“六個(gè)統(tǒng)一”，即“全國統(tǒng)一的制度和政策，統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例，統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法和待遇調(diào)整，統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一編制實(shí)施預(yù)算，統(tǒng)一經(jīng)辦規(guī)程、管理制度、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用系統(tǒng)”。由于當(dāng)前在省級(jí)統(tǒng)籌中大部分省份實(shí)行的調(diào)劑金制度，尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌（省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支），并且各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、撫養(yǎng)比、歷史債務(wù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率差異較大，因此，當(dāng)前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“六個(gè)統(tǒng)一”還有一定的難度。筆者認(rèn)為，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，短期目標(biāo)是建立中央調(diào)劑金制度，長期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支。

二、基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀和弊端分析

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的歷史沿革

新中國成立以來，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的發(fā)展經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。

1.全國統(tǒng)籌階段（1951—1965年）。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，生產(chǎn)資料公有制，頂層設(shè)計(jì)都由政府大包大攬，自然養(yǎng)老金的統(tǒng)籌采取的是全國統(tǒng)籌的方式。但由于生產(chǎn)水平低下，保障水平也十分有限。2.企業(yè)統(tǒng)籌階段（1966—1983年）。這期間，中國政治、經(jīng)濟(jì)、文化遭受了不可磨滅的創(chuàng)傷，社會(huì)保障事業(yè)也被荒廢停滯，中央政府將統(tǒng)籌層次“下放”到企業(yè)，由企業(yè)負(fù)責(zé)收發(fā)養(yǎng)老金，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。3.縣（市）級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌并存階段（1984—1997年）。改革開放初期，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和完善，中國的社會(huì)保障事業(yè)也得到了發(fā)展。該階段養(yǎng)老保險(xiǎn)縣（市）級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌并存，雖然統(tǒng)籌層次低，但是對(duì)推動(dòng)中國養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展起到了積極的作用。4.省級(jí)統(tǒng)籌的建立階段（1998—2009年）。《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔1998〕28號(hào)）要求，1998年底以前，各省要建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)調(diào)劑機(jī)制；實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌的，全部移交各省管理。此后，黨的十六屆三中全會(huì)公報(bào)以及《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號(hào)）均提出實(shí)行或?qū)崿F(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的要求。2007年，《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕3號(hào)）發(fā)布，將省級(jí)統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)確定為“六個(gè)統(tǒng)一”。2009年年底，全國31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全部建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度參見《2009年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。。5.省級(jí)統(tǒng)籌的完善和全國統(tǒng)籌的探索階段（2010年至今）。2010年，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”寫入《社會(huì)保險(xiǎn)法》。此后，黨的十七屆五中、十八屆三中、十八屆五中全會(huì)公報(bào)中均提出“實(shí)現(xiàn)（職工）基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”。2017年9月，《關(guān)于進(jìn)一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度的通知》（人社部發(fā)〔2017〕72號(hào)）發(fā)布，要求各地“積極創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)全省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支”“不得自行調(diào)整費(fèi)率”“不得自行出臺(tái)待遇政策”。2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出，“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”。

（二）基礎(chǔ)養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌現(xiàn)狀

《2009年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》指出，在2009年中國31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已經(jīng)建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度。但是在2014年，全國人大財(cái)經(jīng)委副主任烏日?qǐng)D帶領(lǐng)一批社會(huì)保障領(lǐng)域的專家、教授，前往各個(gè)省市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)真正意義上實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌（以省為單位實(shí)行統(tǒng)支統(tǒng)收，養(yǎng)老金在省內(nèi)進(jìn)行余缺調(diào)劑）的只有北京、天津、上海、重慶、西藏、青海、陜西7個(gè)省份，加上2017年剛實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支的廣東省 2017年6月，廣東省人民政府印發(fā)了《廣東省完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌實(shí)施方案的通知》（粵府〔2017〕71號(hào)），提出實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支。，全國實(shí)現(xiàn)真正意義省級(jí)統(tǒng)籌的省份達(dá)到8個(gè)。其余省份依舊停留在地市級(jí)的統(tǒng)籌層次上，基礎(chǔ)養(yǎng)老金大部分由地市級(jí)政府管理，實(shí)現(xiàn)的僅僅是制度層面上的省級(jí)統(tǒng)籌，或是以一小部分省級(jí)調(diào)劑金形式補(bǔ)給結(jié)余不足的地市縣，與全省范圍相比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌。

（三）基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低的弊端分析

目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次大多還停留在省級(jí)調(diào)劑金階段，統(tǒng)籌層次低是當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度亟待解決的主要問題，其造成的不利影響主要有以下幾個(gè)方面。

1.阻礙勞動(dòng)力資源的自由流動(dòng)。自由、合理的勞動(dòng)力資源流動(dòng)可以促進(jìn)市場資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，在目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次偏低的現(xiàn)狀下，各統(tǒng)籌區(qū)域之間的差異（如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社平工資水平、撫養(yǎng)比、基金結(jié)余）會(huì)導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平也呈現(xiàn)出不同的地區(qū)差異。另一方面，勞動(dòng)力在某一地區(qū)領(lǐng)取養(yǎng)老金的必要條件之一是在各參保地累計(jì)繳費(fèi)滿15年，其中在該地區(qū)累計(jì)繳費(fèi)滿10年。但是在勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)越發(fā)頻繁的今天，鮮有勞動(dòng)者特別是農(nóng)民工群體，能夠在一個(gè)地區(qū)累計(jì)繳費(fèi)10年以上。同時(shí)，根據(jù)《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國辦發(fā)〔2009〕66號(hào)），如果勞動(dòng)者跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)，只能帶走實(shí)際繳費(fèi)工資的20%（個(gè)人賬戶全部轉(zhuǎn)移，社會(huì)統(tǒng)籌部分轉(zhuǎn)移實(shí)際繳費(fèi)工資的12%），社會(huì)統(tǒng)籌的其余部分留在原工作地，這對(duì)轉(zhuǎn)入地來說是非常不公平的。另外，參保人員在跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)時(shí)會(huì)面臨著養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)復(fù)雜的問題，令流動(dòng)人員望而卻步，最終阻礙勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。2.不利于養(yǎng)老金調(diào)劑余缺功能的發(fā)揮。調(diào)劑余缺、互助共濟(jì)是社會(huì)統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金的重要功能之一。統(tǒng)籌層次提高到哪一級(jí)，哪一級(jí)政府就承擔(dān)調(diào)劑余缺的責(zé)任。但是，由于目前中國未實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，無法在省際之間調(diào)劑養(yǎng)老金余缺，互助共濟(jì)的功能也無從談起。這樣一來就會(huì)導(dǎo)致那些基金出現(xiàn)缺口的地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付能力和發(fā)放得不到有效的保障，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。3.導(dǎo)致省際之間繳費(fèi)率不同和企業(yè)的不公平競爭。根據(jù)規(guī)定，單位需按照20%的費(fèi)率繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，但實(shí)際上在目前低統(tǒng)籌層次的狀態(tài)下，國家允許各省份依據(jù)自身情況對(duì)繳費(fèi)率做出調(diào)整。如表1所示，當(dāng)前個(gè)人繳費(fèi)比例均是8%，但單位繳費(fèi)比例卻不盡相同，如當(dāng)前廣東和浙江的企業(yè)繳費(fèi)比例均為14%，山東和福建為18%，河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、西藏、陜西、青海9省為20%，其他18省為19%《人力資源社會(huì)保障部 財(cái)政部關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》（人社部發(fā)〔2016〕36號(hào)）規(guī)定，從2016年5月1日起，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例超過20%的?。▍^(qū)、市），將單位繳費(fèi)比例降至20%；單位繳費(fèi)比例為20%且2015年底企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余可支付月數(shù)高于9個(gè)月的省（區(qū)、市），可以階段性將單位繳費(fèi)比例降低至19%，降低費(fèi)率的期限暫按兩年執(zhí)行。。由此，那些養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重、繳費(fèi)率高的地區(qū)，企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)壓力要比那些養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕、繳費(fèi)率低的地區(qū)的企業(yè)繳費(fèi)壓力大很多，從而導(dǎo)致企業(yè)的人工成本增加和利潤減少，進(jìn)而造成企業(yè)競爭力也下降。4.導(dǎo)致管理效率低、管理成本大。由于統(tǒng)籌層次低，中國現(xiàn)有2 000多個(gè)統(tǒng)籌單位，從圖1可以看出，目前中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)冗雜，造成了管理分散化，無法集中統(tǒng)一管理。同時(shí)在責(zé)任的劃分上也無明確界限，各統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)間職責(zé)不清、分工不明、管理職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊，從而耗費(fèi)了大量的時(shí)間和成本，致使管理效率低下，也加大了管理成本。

三、阻礙基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的因素分析

（一）財(cái)政分灶體制導(dǎo)致地方利益格局固化，難以協(xié)調(diào)

“財(cái)政分灶吃飯”形容的是當(dāng)前中國現(xiàn)行的以劃分收支為基礎(chǔ)的分級(jí)包干和自求平衡的財(cái)政關(guān)系。所以，在這樣的財(cái)政體制下，中央負(fù)責(zé)制定養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，地方政府負(fù)責(zé)征收和發(fā)放養(yǎng)老金，因此導(dǎo)致了各地區(qū)間養(yǎng)老金的收支和結(jié)余情況有巨大差異。表2給出了2016年各省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支情況，可以看出不同地區(qū)間養(yǎng)老基金當(dāng)期收支差額、累計(jì)結(jié)余、可支付月數(shù)可支付月數(shù)=基金累計(jì)結(jié)余/年度養(yǎng)老金總支出×12。有較大的差異?？傮w來看，廣東、北京、江蘇、浙江、山東、四川等6省市的養(yǎng)老基金累計(jì)結(jié)余較多，均在2 000億元以上，基金可支付月數(shù)也都在10個(gè)月以上；黑龍江、遼寧、河北、吉林、湖北、內(nèi)蒙古、青海等7省的養(yǎng)老基金當(dāng)期收不抵支，基金可支付月數(shù)均在9個(gè)月以下。具體來看，廣東省養(yǎng)老基金當(dāng)期收支差額為1 140.0億元，累計(jì)結(jié)余為7 652.6億元，可支付月數(shù)高達(dá)54.7個(gè)月，為全國基金結(jié)余和可支付月數(shù)最高的省份；黑龍江省養(yǎng)老基金嚴(yán)重收不抵支，其當(dāng)期收支差額和累計(jì)結(jié)余分別為-327.0億元和-196.1億元，成為全國首個(gè)基金累計(jì)結(jié)余穿底的省份。

在實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌后，將會(huì)由養(yǎng)老基金結(jié)余多的地區(qū)填補(bǔ)基金結(jié)余少或有缺口的地區(qū)，從而形成全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收支平衡。但是由于長期財(cái)政分灶的體制，地方利益格局已固化，難以進(jìn)行協(xié)調(diào)，那些養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕、結(jié)余多的地區(qū)不想打破原有的利益格局，不愿意犧牲自己的地方利益，不愿將養(yǎng)老金結(jié)余上交中央去補(bǔ)貼有缺口省份的養(yǎng)老金，這樣就會(huì)形成中央與地方的利益博弈。

（二）會(huì)打擊基金有結(jié)余地區(qū)的征繳積極性

實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌后，地方政府負(fù)責(zé)養(yǎng)老基金的征繳，中央政府負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的發(fā)放。這樣不管實(shí)行的是全國調(diào)劑金制度還是全國范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支制度，所有的省份都要將征繳的基礎(chǔ)養(yǎng)老金按照一定比例或全部上交中央。這意味著撫養(yǎng)比高、當(dāng)期基金收支結(jié)余多的省份，其上解的數(shù)額較多，而中央下?lián)艿臄?shù)額較少；撫養(yǎng)比低、當(dāng)期基金收支結(jié)余少或收不抵支的省份，其上解的數(shù)額較少，而中央下?lián)艿臄?shù)額較多。這樣會(huì)打擊撫養(yǎng)比高、基金有結(jié)余省份的積極性，因?yàn)槟阍脚ぷ?，被中央拿走的錢就越多，地方經(jīng)辦人員千辛萬苦擴(kuò)面征繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，結(jié)果被中央一把給拿走了，必定會(huì)造成地方養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦人員的心理不平衡，打擊地方的積極性，他們會(huì)認(rèn)為既然全國統(tǒng)籌后中央財(cái)政負(fù)責(zé)兜底，地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員何必那么賣力工作呢？這可能會(huì)導(dǎo)致地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員出現(xiàn)怠工、不去努力征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而坐等中央轉(zhuǎn)移支付、審批退休時(shí)放水和鼓勵(lì)提前退休等現(xiàn)象。

（三）中央政府承擔(dān)兜底責(zé)任，中央財(cái)政壓力較大

一般來說，統(tǒng)籌層次提高到哪一級(jí)政府，哪一級(jí)財(cái)政就要承擔(dān)兜底的責(zé)任。因此，在實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，中央財(cái)政將承擔(dān)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的兜底責(zé)任。即基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌互濟(jì)后，如果有些省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍然收不抵支，中央政府將負(fù)責(zé)補(bǔ)缺口。由圖2可知，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加，1998年只有24億元，2016年達(dá)到6 511億元，各年度增長率均在兩位數(shù)以上，其中2004—2016年的年均增長率高達(dá)21.3%，大大超過同期GDP增長率和財(cái)政收入增長率；另外，2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)貼為4 630億元，占到71.1%?？梢姡S著財(cái)政補(bǔ)貼總額的不斷增加，中央對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼壓力也不斷增大。

（四）易產(chǎn)生窮幫富現(xiàn)象，造成逆向轉(zhuǎn)移支付

“窮幫富”指的是欠發(fā)達(dá)但養(yǎng)老金尚有結(jié)余的地區(qū)去填補(bǔ)養(yǎng)老金有缺口的發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)象。下面以分別處于東、中、西部的天津、山西、貴州三省為例進(jìn)行分析（表3）。天津作為發(fā)達(dá)的一線城市，2016年，人均GDP115 053億元，月人均養(yǎng)老金2 997億元，但城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比為2.06：1，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重，基金結(jié)余少（當(dāng)期收支差額只有1.3億元），基金可支付月數(shù)少（僅為6.4個(gè)月，居全國倒數(shù)第5）。2016年，山西和貴州的人均GDP分別為35 532億元和33 246億元，月人均養(yǎng)老金分別為2 874 元和2 375元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和養(yǎng)老金水平遠(yuǎn)不及天津，但其養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕（撫養(yǎng)比分別為2.51和3.25），基金結(jié)余多（基金累計(jì)結(jié)余分別為1 305.6億元和527.8億元），基金可支付月數(shù)高達(dá)21.0和22.3個(gè)月。因此，在實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌后，可能會(huì)出現(xiàn)用經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老金結(jié)余（如山西和貴州）去填補(bǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（如天津）的養(yǎng)老金缺口的現(xiàn)象，產(chǎn)生“窮幫富”和逆向轉(zhuǎn)移支付，不利于社會(huì)公平。這可能會(huì)造成養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕、基金結(jié)余多、平均養(yǎng)老金水平低的欠發(fā)達(dá)省份職工的強(qiáng)烈不滿，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（五）省際間養(yǎng)老保險(xiǎn)政策差異較大，實(shí)現(xiàn)“六個(gè)統(tǒng)一”有一定難度

目前，多數(shù)省份養(yǎng)老保險(xiǎn)未實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的碎片化和管理的分散化，不僅省際之間制度不一，甚至省內(nèi)各地市也差異很大，不易進(jìn)行統(tǒng)一管理。雖然按照要求企業(yè)繳費(fèi)比例為20%或19%，但是中央也允許各地政府依據(jù)自身特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)狀況以及居民收入水平自行設(shè)定，因此各地費(fèi)率水平也有所不同。比如，浙江省和廣東省的企業(yè)繳費(fèi)比例為14%，在全國來說最低，這對(duì)當(dāng)?shù)卣猩桃Y、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用。一旦實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，則意味著浙江、廣東兩省企業(yè)繳費(fèi)率要提高5～6個(gè)點(diǎn)，統(tǒng)一提高到19%或20%，這對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和地方政府來說是一大挑戰(zhàn)，可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的撤資，不利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，由于各地養(yǎng)老保險(xiǎn)信息化水平不同，要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，需要建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，短期來看有一定的難度。再次，各地職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)，尤其是個(gè)體靈活就業(yè)人員的繳費(fèi)基數(shù)差別較大。有的地區(qū)繳費(fèi)基數(shù)就設(shè)一個(gè)檔次，即當(dāng)?shù)厣夏甓壬缙焦べY的100%；有的地區(qū)設(shè)為若干個(gè)檔次，定為當(dāng)?shù)厣夏甓壬缙焦べY的40%～100%、60%～100%、60%～300%等。最后，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收方式也有較大差異。目前，部分省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，另一部分由稅務(wù)部門代征，征收機(jī)構(gòu)已經(jīng)固化并形成路徑依賴，若強(qiáng)行統(tǒng)一到社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或稅務(wù)部門一個(gè)部門來征收，還需要協(xié)調(diào)好各方之間的關(guān)系。

四、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的政策建議

（一）中央應(yīng)下決心打破當(dāng)前利益格局

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高到哪一級(jí)，矛盾就集中到哪一級(jí)?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌能否盡快實(shí)現(xiàn)，主要還是看中央政府的決心。基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌涉及方面諸多，制度的設(shè)計(jì)和方案的實(shí)施都面臨許多亟待解決的問題。目前中國基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低的弊端也日漸凸顯，如果讓地方利益繼續(xù)固化下去，各地區(qū)之間養(yǎng)老金運(yùn)行差距將會(huì)越來越大，最終導(dǎo)致那些養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重的地區(qū)虧空穿底，喪失給付能力，阻礙中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。唯有中央政府以強(qiáng)大的勇氣和魄力，盡快下定決心推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的改革，全面設(shè)計(jì)，周密部署，果斷施行，才能破除地方及相關(guān)利益方的反制措施，打破地方固化的利益格局，將改革的負(fù)面影響降至最低。

（二）先推行中央調(diào)劑金制度，再逐步過渡到全國統(tǒng)籌

由于當(dāng)前中國大多數(shù)省份沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，且各省之間的養(yǎng)老金收支運(yùn)行狀況和歷史債務(wù)差異巨大，想要一步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的難度非常大。因此，選擇一個(gè)過渡性的方法相對(duì)來說是較為穩(wěn)妥的對(duì)策，而中央調(diào)劑金就是一種良好的過渡性政策。即先建立中央調(diào)劑金制度，逐漸地縮小地區(qū)之間的差異，再過渡到真正意義上的全國統(tǒng)籌。

類似于省級(jí)調(diào)劑金并不是真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，中央調(diào)劑金也不是真正意義上的全國統(tǒng)籌，但它卻對(duì)縮小各省份之間的養(yǎng)老金收支差距，逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌有著重要的意義。中央調(diào)劑金制度是指各省根據(jù)自身養(yǎng)老金歷史債務(wù)和當(dāng)期收支以及結(jié)余的實(shí)際情況，按照一定比例向中央上解基金，再由中央統(tǒng)一建立調(diào)劑基金，然后再根據(jù)每年各地養(yǎng)老金的收支情況進(jìn)行統(tǒng)籌和調(diào)劑。以此對(duì)養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余少、基金缺口大、收不抵支、可支付月數(shù)少的省份進(jìn)行補(bǔ)貼，從而保障那些養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)的給付能力，確保它們能按時(shí)足額發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，從而達(dá)到均衡各地養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌的目標(biāo)。

關(guān)于中央調(diào)劑金的測(cè)算公式，可以有兩個(gè)方案。方案一為：當(dāng)期各省上解調(diào)劑金總額=（本省單位繳費(fèi)總額-中央財(cái)政補(bǔ)貼資金分配數(shù)額）×上解比例；當(dāng)期各省上解中央調(diào)劑金的比例=（全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金缺口-中央財(cái)政補(bǔ)貼資金）/全國單位繳費(fèi)總額；其中，中央財(cái)政補(bǔ)貼資金分配維持現(xiàn)行辦法。方案二為：當(dāng)期各省上解調(diào)劑金總額=（本省單位繳費(fèi)總額+中央財(cái)政補(bǔ)貼資金分配）×上解比例；當(dāng)期各省上解中央調(diào)劑金的比例=全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金缺口/（全國單位繳費(fèi)總額+中央財(cái)政補(bǔ)貼資金）；其中，中央財(cái)政補(bǔ)貼資金分配=政府應(yīng)承擔(dān)的視同繳費(fèi)權(quán)益。

（三）改革計(jì)發(fā)辦法，實(shí)行“中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金+地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的方式

筆者認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)真正意義上的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌以后，應(yīng)借鑒國外和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金和地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金。其中，中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金為最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，它相當(dāng)于國外的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的中央最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其計(jì)發(fā)公式為：中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)=全國上年度在崗職工月平均工資×15%；地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金相當(dāng)于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中地方政府提高和加發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其計(jì)發(fā)公式為：地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)=（全省上年度在崗職工月平均工資+本人指數(shù)化月平均工資）/2×（繳費(fèi)年限-15）×1%。中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金和地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金均來自全國統(tǒng)收統(tǒng)支的社會(huì)統(tǒng)籌基金，其中中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金體現(xiàn)社會(huì)公平，地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金體現(xiàn)效率（長繳多得）和地區(qū)差異。

（四）明確中央與地方的權(quán)責(zé)劃分，實(shí)行垂直管理

長期以來，財(cái)政分灶吃飯的體制導(dǎo)致中央與地方的權(quán)責(zé)劃分不明確?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌則是一次中央和地方在基礎(chǔ)養(yǎng)老金收支管理上的權(quán)責(zé)重新劃分。基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌后，中央和地方的政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系都將發(fā)生變化（表4）。在政治關(guān)系上，中央社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心）負(fù)責(zé)全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算決算編制和戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)的制定；中央社會(huì)保障行政部門行使行政監(jiān)督和基金監(jiān)督職責(zé)；省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算編制并上報(bào)中央社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)個(gè)人賬戶基金投資管理；省級(jí)以下派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)辦養(yǎng)老保險(xiǎn)具體事務(wù)。在經(jīng)濟(jì)關(guān)系上，中央負(fù)責(zé)當(dāng)期養(yǎng)老金缺口補(bǔ)助、保證中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放、建立地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；地方政府負(fù)責(zé)按照中央預(yù)算征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、按照比例上解中央、確保個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放。

（五）開征社會(huì)保險(xiǎn)稅，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際征繳率

當(dāng)前，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在名義繳費(fèi)率虛高，但實(shí)際繳費(fèi)率較低的現(xiàn)象[11]。目前，除廣東（22%）、浙江（22%）、山東（26%）、福建（26%）的繳費(fèi)率較低之外，其他地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率均為27%或28%。但從表5可以看到，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率一直都低于28%，2003—2016年實(shí)際繳費(fèi)率的幾何平均值僅為21.7%。出現(xiàn)此現(xiàn)象的原因在于，養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)?？梢姡擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳力度尚有提升的空間。若將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為社會(huì)保險(xiǎn)稅，利用稅收的固定性、統(tǒng)一性、強(qiáng)制性，將會(huì)大大地提升養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳力度，增強(qiáng)制度的可持續(xù)性。

社會(huì)保險(xiǎn)稅包括養(yǎng)老保險(xiǎn)稅、醫(yī)療保險(xiǎn)稅、失業(yè)保險(xiǎn)稅、工傷保險(xiǎn)稅等稅目。從技術(shù)層面上來說，改養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)為征稅是一種具有可行性、操作性的選擇。“費(fèi)改稅”不僅可以解決勞動(dòng)力流動(dòng)造成的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，還可以實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的有效銜接，大大地減少基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的阻力。從稅收層面上來說，作為一種中央稅，養(yǎng)老保險(xiǎn)稅易于征繳，保證發(fā)放，方便中央在各省之間的基金調(diào)配，從而可以提高管理效率和降低管理成本，同時(shí)也是增加財(cái)政收入、減輕中央財(cái)政負(fù)擔(dān)、實(shí)現(xiàn)中央政府兜底保障功能的重要途徑。

（六）建立健全養(yǎng)老金調(diào)整、延遲退休、基金投資、戶籍改革等配套政策

雖然推行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌困難重重，但相關(guān)配套政策制度的出臺(tái)和落實(shí)可以為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌提供有力的支撐。養(yǎng)老金的“14連漲”已給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡帶來沉重的壓力，成為造成養(yǎng)老基金收支缺口的重要因素之一，急需建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制；《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》（國發(fā)〔2015〕48號(hào)）雖然已經(jīng)出臺(tái)2年多，但由于相關(guān)實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，大部分省份尚未具體實(shí)施，急需盡快落實(shí)該政策，以提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益，改善養(yǎng)老基金的收支狀況；漸進(jìn)式延遲退休年齡政策的出臺(tái)將從增收、節(jié)支兩個(gè)方向促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡，目前該政策尚處于論證過程中，急需盡快出臺(tái)該政策。因此，建立健全養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制和基金投資管理政策，出臺(tái)漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，可以為基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌提供良好的收支環(huán)境。另外，從長遠(yuǎn)來看，打破戶籍壁壘，建立全國統(tǒng)一的人力資源市場，把每一個(gè)勞動(dòng)者都納入權(quán)利保障視野，也有利于解決勞動(dòng)力流動(dòng)過程中養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，從而推動(dòng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的進(jìn)程。

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